王 薇

（1.武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072；2.武漢市中級(jí)人民法院，湖北 武漢 430024）

完善行政復(fù)議制度的若干思考
——基于《行政復(fù)議法》修改的視角

王 薇1，2

（1.武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072；2.武漢市中級(jí)人民法院，湖北 武漢 430024）

《行政復(fù)議法》的修改應(yīng)凸顯行政復(fù)議制度的特點(diǎn)。行政復(fù)議制度的特點(diǎn)主要有：從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，行政復(fù)議制度處于輔助地位；從制度定位來(lái)看，行政復(fù)議制度具有行政性；從制度發(fā)展來(lái)看，行政復(fù)議制度具有趨同性。完善行政復(fù)議制度的相關(guān)建議包括：明確目標(biāo)定位，以解決行政爭(zhēng)議為第一要?jiǎng)?wù)；適應(yīng)治理形勢(shì)，突出行政復(fù)議制度的行政性；規(guī)范復(fù)議程序，確保行政復(fù)議制度的公正性。

行政復(fù)議；行政訴訟；行政復(fù)議法；修改建議

《行政復(fù)議法》的修改于2010年被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，2014年被列入全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃。尤其在修改后的《行政訴訟法》施行的背景下，如何完善我國(guó)的行政復(fù)議制度已然成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)立法，行政復(fù)議制度的特點(diǎn)是什么，表現(xiàn)在哪些方面，如何根據(jù)行政復(fù)議制度的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的制度完善？這些問(wèn)題亟待得到回應(yīng)。令人遺憾的是，當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界均過(guò)多地關(guān)注行政救濟(jì)制度的共性建設(shè)，忽視或弱化了行政復(fù)議制度的特點(diǎn)，使其功能難以有效發(fā)揮。故此，本文擬對(duì)之予以探討，以期對(duì)《行政復(fù)議法》的修改有所裨益。

一、正視行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題

從現(xiàn)實(shí)層面講，行政復(fù)議制度“并不僅僅是一個(gè)純粹的法理問(wèn)題，而更重要的是一個(gè)法律實(shí)際問(wèn)題。”[1](p28)行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題并不是指該制度本身固有的問(wèn)題，而是指其在實(shí)踐中異化、畸形發(fā)展的惡果，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.在受理案件數(shù)量上，行政復(fù)議制度處于“小復(fù)議”狀態(tài)。

2.在案件審理結(jié)果上，行政復(fù)議制度呈現(xiàn)“高維持率”態(tài)勢(shì)。

行政復(fù)議制度自誕生以來(lái)，居高不下的維持率與其形影相隨?！?999年，全國(guó)23個(gè)省區(qū)市行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)26169件復(fù)議案件，其中維持的為14877件，占受案總數(shù)的51%，而撤銷(xiāo)、變更及責(zé)令履行的總共才占28%?！盵9](p534)如果說(shuō)，這是《行政復(fù)議法》開(kāi)局之年的數(shù)據(jù)，不足以說(shuō)明問(wèn)題，可以理解?？珊罄m(xù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)依然讓人失望。在2003—2008的6年中，全國(guó)行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的維持率平均為59.36%；[10](p100)在1999—2013的14年中，全國(guó)各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)共受理行政復(fù)議案件101萬(wàn)件，維持決定的有53萬(wàn)件，撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法和責(zé)令履行決定的13萬(wàn)件。[5](p107)實(shí)際上，各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持判決的比例超過(guò)了52%，個(gè)別年份甚至在60%以上?？陀^而言，維持率的居高不下，可能有行政機(jī)關(guān)依法行政水平不高的原因，但更多的應(yīng)當(dāng)是非正常因素所引起的?！伴L(zhǎng)期以來(lái)，許多地方政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由于多種原因，不能?chē)?yán)格依法辦理行政復(fù)議案件，有案不受、有錯(cuò)不糾現(xiàn)象相當(dāng)突出。”[11](p25)

我國(guó)《行政訴訟法》在修改時(shí)，也注意到行政復(fù)議制度存在“高維持率”問(wèn)題。為了有效解決該問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)采納了部分專(zhuān)家學(xué)者的建議，在修改后的《行政訴訟法》中做出了兩項(xiàng)新規(guī)定：第26條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。第26條第3款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。[12](p10)但不少學(xué)者對(duì)上述規(guī)定尤其是共同被告的規(guī)定提出質(zhì)疑，認(rèn)為“共同被告制度對(duì)行政復(fù)議產(chǎn)生了較大的沖擊和影響?！盵13](p77)而且從修改后的《行政訴訟法》的施行情況來(lái)看，復(fù)議維持決定的數(shù)量并沒(méi)有因?yàn)楣餐桓嬷贫鹊脑O(shè)立而有所下降，行政復(fù)議“高維持率”的現(xiàn)狀沒(méi)有得到根本改善。[14](p118)“高維持率”直接導(dǎo)致復(fù)議制度公信力喪失，行政復(fù)議缺乏社會(huì)認(rèn)同感。

3.在行政復(fù)議的運(yùn)行效果上，行政復(fù)議制度淪為“二傳手”。

一項(xiàng)制度的有效與正當(dāng)，取決于制度的運(yùn)行效果。作為重要的行政救濟(jì)制度，行政復(fù)議本該發(fā)揮其便捷、廉價(jià)等優(yōu)勢(shì)，在解決行政爭(zhēng)議中發(fā)揮作用。然而，實(shí)際情況并非如此。在行政相對(duì)人看來(lái)，行政復(fù)議制度只是徒勞地設(shè)置了一道多余的程序，沒(méi)有解決任何實(shí)際問(wèn)題，無(wú)法滿足合理的預(yù)期。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾增多的背景下，面對(duì)日益復(fù)雜化、尖銳化、群體化的行政糾紛，行政復(fù)議機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付，不能有效地解決糾紛，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的需要。因此，越來(lái)越多的當(dāng)事人鐘情于信訪與訴訟，行政復(fù)議遭受冷遇。即使在行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議工作也只是日常行政事務(wù)中可有可無(wú)的邊緣工作。截至2014年2月21日，全國(guó)有30個(gè)省級(jí)政府公開(kāi)了政府工作報(bào)告，“有14個(gè)省級(jí)地方政府工作報(bào)告中，通篇未提及行政復(fù)議”。[15]這種現(xiàn)象也反映出，行政復(fù)議制度運(yùn)行失靈、制度空置、作用有限?！皩?duì)行政復(fù)議制度實(shí)際效果的判斷，主要有兩個(gè)指標(biāo)：一個(gè)是復(fù)議案件的受理數(shù)量；另一個(gè)是復(fù)議的糾錯(cuò)率?！盵16](p18)雖然兩者不能代表復(fù)議的全部，卻基本反映了其整體概況。

二、省思行政復(fù)議制度的特點(diǎn)

行政復(fù)議制度的特點(diǎn)，是制度本身所附隨的。這些制度特點(diǎn)需要辯證分析，有些應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)，有些需要加以發(fā)揚(yáng)。

1.從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，行政復(fù)議制度處于輔助地位。

灰塵及各種雜質(zhì)，黏附在電氣設(shè)備的表面和載電體表面，同樣容易引起設(shè)備性能下降及絕緣體絕緣性能下降。并且容易造成電氣接觸的不良，產(chǎn)生控制動(dòng)作的不正常。因此需要保持電氣設(shè)備表面的清潔，經(jīng)常需要進(jìn)行清除灰塵的吹掃，灰塵粉塵多的場(chǎng)所還必須采取有效的防塵措施。溫度、濕度、灰塵對(duì)設(shè)備的影響

“任何一項(xiàng)法律制度的創(chuàng)設(shè)和生成都蘊(yùn)涵著一定的根據(jù)，返回制度的歷史原點(diǎn)，從源頭上探究制度的本來(lái)面目，有助于發(fā)現(xiàn)制度背后的特性，并對(duì)當(dāng)下具有重要的啟示意義。”[17](p152)綜觀行政復(fù)議制度的歷史發(fā)展，相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議制度一直存在于行政訴訟制度的陰影之中，與之保持著亦步亦趨的基本態(tài)勢(shì)。為了配合《行政訴訟法》的實(shí)施，1990年正式通過(guò)了《行政復(fù)議條例》。作為一個(gè)配套制度，其地位和受重視程度都很低。時(shí)隔十年之后，行政復(fù)議制度于1999年才正式升格為獨(dú)立的法律制度。如今，《行政復(fù)議法》的修改再次滯后于《行政訴訟法》的修改。從這個(gè)意義上講，行政復(fù)議制度“被當(dāng)作行政訴訟制度上的一個(gè)并不起眼的附件”。[18](p23)

這種“附屬品”的地位，引發(fā)了一些后遺癥：一是行政復(fù)議工作自覺(jué)地以行政訴訟為參照，迷信司法權(quán)威、唯司法是從，最終導(dǎo)致行政復(fù)議工作盲從化現(xiàn)象。在一切向行政訴訟看齊的背景下，行政復(fù)議的發(fā)展完全依賴于人民法院的動(dòng)向，如當(dāng)人民法院開(kāi)展規(guī)范化建設(shè)工作時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)也跟著開(kāi)展規(guī)范化建設(shè)工作?？陀^而言，人民法院的工作基礎(chǔ)、人財(cái)物配備、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等方面均超過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但如果過(guò)于迷信司法，勢(shì)必會(huì)邯鄲學(xué)步，進(jìn)而桎梏復(fù)議制度的自身發(fā)展。因此，無(wú)論是專(zhuān)家學(xué)者，還是復(fù)議實(shí)務(wù)人員，都切忌簡(jiǎn)單地將行政訴訟的做法套用在行政復(fù)議領(lǐng)域，以之來(lái)醫(yī)治行政復(fù)議的病癥。最為典型的例證莫過(guò)于《行政復(fù)議法》第7條的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在案件審查過(guò)程中對(duì)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是行政復(fù)議制度在受案范圍方面區(qū)別于行政訴訟制度最大的一個(gè)特色?？删凸P者了解，在某省級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中近10年來(lái)從來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)第7條規(guī)定的工作。這一條款實(shí)際上淪為了虛置條款，復(fù)議制度的特點(diǎn)喪失殆盡。二是行政復(fù)議工作缺乏總體布局，沒(méi)有創(chuàng)新的發(fā)展思路，最終導(dǎo)致行政復(fù)議工作被邊緣化。創(chuàng)新行政復(fù)議工作，依照其自身的規(guī)律和特點(diǎn)，更新舊的發(fā)展理念，是當(dāng)前的迫切需要。面對(duì)發(fā)展變化的社會(huì)實(shí)踐，行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)以變革的思維，回應(yīng)社會(huì)需求。比如復(fù)議為民、關(guān)注弱勢(shì)群體、提高復(fù)議效率、提升復(fù)議公信力等。如何以方便當(dāng)事人為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新復(fù)議，服務(wù)人民群眾，傾聽(tīng)百姓呼聲，使復(fù)議工作真正適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，這是行政復(fù)議工作的基本方向。

2.從制度定位來(lái)看，行政復(fù)議制度具有行政性。

從立法初的“行政復(fù)議制度不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化”到后來(lái)的“準(zhǔn)司法化”、“司法化”之爭(zhēng)，行政復(fù)議制度最終還是選擇了行政性的特點(diǎn)。行政復(fù)議制度是一種特殊的行政行為，能夠影響行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)。根據(jù)新《行政訴訟法》第26條第2款的規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。因此，行政復(fù)議是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的活動(dòng)，屬于行政行為的一種方式。行政復(fù)議機(jī)關(guān)比較熟悉本地區(qū)、本部門(mén)的行政實(shí)務(wù)，具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，能夠快速處理行政爭(zhēng)議。故而行政復(fù)議具有明顯的行政性優(yōu)勢(shì)。

這種行政性定位容易引起一些制度性的缺陷。一是行政復(fù)議發(fā)展中復(fù)議人員行政化的傾向。由于歷史和制度的原因，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)復(fù)議人員的要求過(guò)低，復(fù)議人員職業(yè)的特殊性被忽視，很多沒(méi)有任何專(zhuān)業(yè)教育背景的人進(jìn)入了復(fù)議隊(duì)伍，導(dǎo)致行政復(fù)議人員的大眾化，造成復(fù)議隊(duì)伍整體專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高。實(shí)際上，“行政復(fù)議人員不同于一般的政府公務(wù)員，在審理行政復(fù)議案件時(shí)具有‘準(zhǔn)法官’的性質(zhì)，在接待申請(qǐng)人時(shí)承擔(dān)信訪員的任務(wù)，在行政應(yīng)訴中履行政府律師的職責(zé)?！盵19](p56)因此，必須建立統(tǒng)一的行政復(fù)議人員資格制度，進(jìn)行職業(yè)化的發(fā)展定位。二是行政復(fù)議發(fā)展中復(fù)議程序過(guò)于行政化的傾向。復(fù)議程序與司法程序并非完全對(duì)立，行政復(fù)議的行政化發(fā)展并不意味著就應(yīng)當(dāng)排斥程序方面的司法借鑒。通過(guò)引入司法中的程序公正來(lái)保障復(fù)議的公正，也是復(fù)議制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，行政復(fù)議并不排斥司法程序中的一些優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的修復(fù)，“在現(xiàn)行行政復(fù)議程序中添加、補(bǔ)充若干司法要素，而不是‘逼近’、復(fù)制司法程序”。[10](p105)

3.從制度發(fā)展來(lái)看，行政復(fù)議制度具有趨同性。

“從行政法治發(fā)展的歷程來(lái)看，行政復(fù)議制度的每一步發(fā)展幾乎都與行政訴訟制度息息相關(guān)?！盵20](p9)雖然是一項(xiàng)獨(dú)立的制度，但是行政復(fù)議受行政訴訟的掣肘很多，獨(dú)立性不足。分析法律文本后可發(fā)現(xiàn)，《行政復(fù)議法》與修改前的《行政訴訟法》在以下方面趨同：（1）在目錄體例上，《行政復(fù)議法》將《行政訴訟法》的11章簡(jiǎn)化成7章，行政復(fù)議制度基本是行政訴訟制度的簡(jiǎn)化版。（2）在內(nèi)容上，行政復(fù)議制度基本是行政訴訟的復(fù)制版。除了復(fù)議機(jī)構(gòu)、管轄不同之外，受案范圍、受理程序、決定作出等都相當(dāng)趨同。行政復(fù)議雖然與行政訴訟具有很多共性，但如果完全照搬，行政復(fù)議將失去自身特色，淪為行政訴訟的附庸。

這種發(fā)展模式容易造成行政復(fù)議制度的畸形發(fā)展，突出體現(xiàn)在以下方面：一是行政復(fù)議中證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)定的缺失。以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩是適用法律的共性原理。在行政訴訟中，對(duì)于證據(jù)的種類(lèi)、舉證責(zé)任的分配、法律適用依據(jù)等都有明確規(guī)定。在行政復(fù)議中，理應(yīng)也有相應(yīng)的規(guī)定，可能是兩種制度“同中有異”，行政復(fù)議制度有意回避了。特別是針對(duì)法律適用問(wèn)題，在1991年通過(guò)的《行政復(fù)議條例》（已廢止）中有明確規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。復(fù)議機(jī)關(guān)審理民族自治地方的復(fù)議案件，并以該民族自治地方的自治條例、單行條例為依據(jù)。這一規(guī)定比較符合復(fù)議實(shí)踐，具有一定的合理性，應(yīng)當(dāng)辯證地予以發(fā)展。可在1999年的立法中予以廢止了，直到當(dāng)下法律適用條款依然缺失。二是行政復(fù)議決定中維持決定制度的無(wú)奈。新《行政訴訟法》已經(jīng)取消了維持判決制度，代之以駁回訴訟請(qǐng)求。這是因?yàn)?，從行政?quán)與司法權(quán)的分工來(lái)看，行政權(quán)無(wú)須司法權(quán)來(lái)進(jìn)行維持。維持判決不僅直接造成了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越，而且違背了“不告不理”的司法中立原則。從該邏輯出發(fā)，行政復(fù)議制度中似乎應(yīng)當(dāng)保留維持決定制度。然而在行政復(fù)議決定種類(lèi)中增加駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定已成為學(xué)界的共識(shí)，[21](p252)因此，增加駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定勢(shì)必成為《行政復(fù)議法》修法的可選路徑。如果《行政復(fù)議法》在增加駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定后依然保留維持決定，而修改后的《行政訴訟法》又取消了維持決定，則兩法會(huì)出現(xiàn)矛盾與不洽。

三、完善行政復(fù)議制度的相關(guān)建議

行政復(fù)議制度要真正激活，必須凸顯其制度特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的制度完善。

1.明確目標(biāo)定位，以解決行政爭(zhēng)議為第一要?jiǎng)?wù)。

針對(duì)“小復(fù)議”的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)、“附屬品”的制度困境，行政復(fù)議必須找準(zhǔn)定位，優(yōu)化發(fā)展。綜觀救濟(jì)制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，“在正常的情況下，一個(gè)國(guó)家解決行政爭(zhēng)議最主要的渠道應(yīng)該是行政復(fù)議”。[22](p6)因此行政復(fù)議制度的核心功能應(yīng)當(dāng)立足于行政爭(zhēng)議的解決。正如有學(xué)者指出的：“行政復(fù)議制度實(shí)施二十幾年來(lái)的效果不理想，很重要的原因是《行政復(fù)議法》制定之初的指導(dǎo)思想側(cè)重于層級(jí)監(jiān)督，而非解決行政行為引起的爭(zhēng)議?！盵23](p42)強(qiáng)化行政爭(zhēng)議的解決，既是打造主渠道的基本要求，也是化解矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的爭(zhēng)議解決功能，并不會(huì)弱化權(quán)利保護(hù)、層級(jí)監(jiān)督等目的。與此相對(duì)應(yīng)，《行政復(fù)議法》應(yīng)作如下規(guī)定：

（1）明確將“解決行政爭(zhēng)議”作為行政復(fù)議的首置目的。當(dāng)前，公安、土地、房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、工商和林業(yè)等是行政復(fù)議案件的多發(fā)領(lǐng)域，且社會(huì)關(guān)注度高。在當(dāng)前相對(duì)集中的行政復(fù)議權(quán)的改革形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)在復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部分類(lèi)設(shè)置相關(guān)案件分理處，以形成類(lèi)型化針對(duì)性的處理方式，更好地解決行政爭(zhēng)議。建議《總則》第一條可以這樣規(guī)定：“為了公正、及時(shí)、有效解決行政爭(zhēng)議，防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

（2）明確行政復(fù)議前置原則。如果需要將行政復(fù)議打造成解決行政爭(zhēng)議的主渠道，則必須采用行政復(fù)議前置原則?！敖陙?lái)，有越來(lái)越多的學(xué)者及實(shí)務(wù)界人士提出應(yīng)該實(shí)行以‘復(fù)議前置為原則，直接訴訟為例外’的模式”。[24](p52)只有采用了前置原則，才可以“賦予行政系統(tǒng)自我修正或改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，并可以利用行政的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)；減輕法院的負(fù)擔(dān)，避免過(guò)多的爭(zhēng)端涌入法院；增加公民尋求法律救濟(jì)機(jī)會(huì)，尤其是對(duì)行政行為是否適當(dāng)?shù)膶彶??！盵25](p73)復(fù)議前置制度至少有兩個(gè)顯著的作用：一是將行政爭(zhēng)議進(jìn)行有效過(guò)濾，充分發(fā)揮行政復(fù)議解決糾紛的主渠道作用；二是大幅增多的案件現(xiàn)實(shí)必然倒逼行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化復(fù)議力量，可以有效做大做強(qiáng)行政復(fù)議，改變“小復(fù)議”的窘態(tài)。當(dāng)然前置原則需要配套制度，比如改進(jìn)時(shí)效制度、確立司法終局制度等。需要強(qiáng)調(diào)的是，作為單行法律，《行政復(fù)議法》作出復(fù)議前置的規(guī)定，并不必然導(dǎo)致與新《行政訴訟法》的內(nèi)容沖突。因此，《總則》部分可明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，尋求行政救濟(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

2.適應(yīng)治理形勢(shì)，突出行政復(fù)議制度的行政性。

如何發(fā)揮復(fù)議制度的行政優(yōu)勢(shì)，有效提升行政復(fù)議能力，是國(guó)家治理建設(shè)的重要內(nèi)容。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化意味著行政行為的范圍拓寬，方式多樣，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)更加與時(shí)俱進(jìn)，突出行政性特點(diǎn)，提高效率性?！皣?guó)家治理的效率通過(guò)法治可以更好地實(shí)現(xiàn)。從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來(lái)看，法治化的治理要比人治化的治理更富有效率，更能夠保持可持續(xù)的發(fā)展?！盵26](p11)行政化是行政復(fù)議制度回歸本質(zhì)的改革方向。“事實(shí)上，行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人由于對(duì)司法過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)厭惡、對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威信任等多種原因，可能更依賴行政復(fù)議這種有別于正統(tǒng)司法裁判的方式。”[27](p37)“行政復(fù)議的行政性特點(diǎn)，不僅是行政復(fù)議不同于行政訴訟的重要區(qū)別，也是行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟的優(yōu)勢(shì)所在?！盵28](p8)特別是在我國(guó)這樣一個(gè)行政主導(dǎo)、政府“萬(wàn)能”的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景下，更需要充分利用行政復(fù)議豐富的行政資源及必要的行政手段。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多方位的建構(gòu)：

（1）明確時(shí)效規(guī)定。行政復(fù)議必須突出簡(jiǎn)便、快捷的行政優(yōu)勢(shì)，“效率是行政復(fù)議的首要特點(diǎn)”。[29](p13-14)因此，行政復(fù)議的申請(qǐng)時(shí)效應(yīng)當(dāng)保持不變，即行政相對(duì)人自知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起60天內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。在此基礎(chǔ)上，改進(jìn)行政復(fù)議決定的時(shí)效：“采用簡(jiǎn)易程序的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；采用聽(tīng)證程序的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人；但是延長(zhǎng)期限最多不得超過(guò)30日。”

（2）明確法律適用依據(jù)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就是執(zhí)行機(jī)關(guān)，既要執(zhí)行國(guó)家的法律，又要執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的決定。作為行政活動(dòng)的一種，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)適用規(guī)范性文件。作為法律的一種補(bǔ)充，“行政機(jī)關(guān)為填補(bǔ)法律的空白和不充分性而制定的這種規(guī)范，從其數(shù)量的增大和機(jī)能的重要性上看，是現(xiàn)代行政特征之一?！盵30](p60）需要強(qiáng)調(diào)的是，作為復(fù)議援引依據(jù)的規(guī)范性文件必須是合法有效的。在此前提下，行政復(fù)議法律適用依據(jù)與行政訴訟法律適用依據(jù)在本質(zhì)上是一致的。根據(jù)法制統(tǒng)一原則，規(guī)范性文件是為了執(zhí)行法律規(guī)定而制定，它是法律、法規(guī)、規(guī)章的具體化?！皬睦碚撋蟻?lái)講，當(dāng)行政規(guī)范性文件的規(guī)范和上位規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，‘低位階行政規(guī)范優(yōu)先適用的規(guī)則’就不再適用，應(yīng)該適用上位規(guī)范?！盵31](p48)因此，法律適用的統(tǒng)一性能夠得到保障。故應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政案件以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，并可以援引合法的規(guī)范性文件?！?/p>

（3）突出規(guī)范性文件的審查功能。抽象性文件審查是行政復(fù)議的特色，曾被社會(huì)各界寄予厚望。“《行政復(fù)議法》的這一重大進(jìn)步，必將推動(dòng)其他法律制度的向前發(fā)展。”[32](p17)然而在實(shí)踐中，規(guī)范性文件的審查存在著啟動(dòng)難、運(yùn)行不順暢等突出問(wèn)題，被虛置化。因此，實(shí)有必要對(duì)規(guī)范性文件審查的程序與內(nèi)容進(jìn)行重構(gòu)，以適應(yīng)治理形勢(shì)的需要。一方面，要主動(dòng)加強(qiáng)規(guī)范性文件的審查力度。凡是行政復(fù)議案件中涉及規(guī)范性文件作為行為依據(jù)的，無(wú)論當(dāng)事人是否申請(qǐng)，一律進(jìn)行合法性審查。這種規(guī)定至少有兩個(gè)理由：一是從法律適用的角度來(lái)分析，行政復(fù)議審查依據(jù)中可以援引合法的規(guī)范性文件，這意味著必須將加強(qiáng)規(guī)范性文件的審查作為法定的必經(jīng)程序；二是從實(shí)際情況來(lái)看，規(guī)范性文件的備案審查工作是近年來(lái)法制機(jī)構(gòu)開(kāi)展的重要工作之一，已經(jīng)建立起了全面的規(guī)范性文件的審查監(jiān)督工作。因此，將規(guī)范性文件的審查作為法定程序，實(shí)現(xiàn)備案審查與復(fù)議審查的雙重監(jiān)督，既可行又有效率。另一方面，細(xì)化規(guī)定規(guī)范性文件的審查內(nèi)容。針對(duì)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)圍繞制定主體是否適格、制定程序是否合法、制定內(nèi)容是否合法等方面進(jìn)行審查。與之相對(duì)應(yīng)，最終的審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)是：規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)予以肯定；規(guī)范性文件部分合法、部分違法的，應(yīng)當(dāng)對(duì)不合法的內(nèi)容予以撤銷(xiāo)或變更；規(guī)范性文件內(nèi)容違法或者不具備適用性的，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)和廢止。故應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的行政行為涉及以規(guī)范性文件作為依據(jù)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審查。圍繞規(guī)范性文件的制定主體、制定內(nèi)容、制定程序等內(nèi)容，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在復(fù)議決定中進(jìn)行說(shuō)明，并依法進(jìn)行處理。規(guī)范性文件審查期間，行政復(fù)議中止?！?/p>

3.規(guī)范復(fù)議程序，確保行政復(fù)議制度的公正性。

作為解決爭(zhēng)議的制度，行政復(fù)議必須以公正為不懈追求。公正解決行政爭(zhēng)議，既要求實(shí)體公正，又要求程序公正?！皩?shí)體公正是指復(fù)議決定認(rèn)定的案件事實(shí)與客觀事實(shí)相一致、進(jìn)而正確適用法律；程序公正是指形成復(fù)議決定的過(guò)程公正?！盵21](p230)因此，行政復(fù)議的公正性很大程度上依賴于程序的公正，“程序改革是行政復(fù)議制度改革的核心”。[33](p113)盡管行政復(fù)議權(quán)屬于行政權(quán)能，但是在運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)借鑒司法權(quán)的程序，最終達(dá)到公平正義。行政復(fù)議實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)完善以下制度：

（1）復(fù)議證據(jù)制度。證據(jù)是認(rèn)定事實(shí)的基本前提，復(fù)議辦案必須以真實(shí)充分的證據(jù)為基礎(chǔ)。在行政復(fù)議中，由于證據(jù)制度缺失，極易造成“糊涂官斷糊涂案”，辦案人員在認(rèn)定事實(shí)和審核證據(jù)時(shí)無(wú)所適從。反觀行政復(fù)議聽(tīng)證的實(shí)踐，許多地方確立了相關(guān)的證據(jù)規(guī)則，取得了良好的效果。因此，應(yīng)當(dāng)建立完善的行政復(fù)議證據(jù)制度，規(guī)定：“增加證據(jù)種類(lèi)；采用聽(tīng)證審理的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織雙方交換證據(jù)、互相質(zhì)證，并將質(zhì)證情況記錄在案，對(duì)未采納的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在復(fù)議決定中說(shuō)明理由；增加證據(jù)保全；確立非法證據(jù)排除制度等?！?/p>

（2）復(fù)議人員資格制度?！靶姓?zhēng)議一般都具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，而對(duì)于專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性問(wèn)題的解決恰恰是行政機(jī)關(guān)的特長(zhǎng)。行政機(jī)關(guān)一般擁有解決這些行政爭(zhēng)議的專(zhuān)業(yè)人才，也具有解決這些專(zhuān)業(yè)性的技術(shù)性問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和條件?！盵34](p66)“‘專(zhuān)業(yè)化’要求復(fù)議工作人員應(yīng)當(dāng)掌握一定的相關(guān)行政領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和基本的法律知識(shí)，具備對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的行政糾紛進(jìn)行專(zhuān)業(yè)判斷的基本素質(zhì)?！盵35](p33)理想狀態(tài)下，復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與其履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，并通過(guò)司法考試。從現(xiàn)實(shí)情況看，可以借助外部力量彌補(bǔ)內(nèi)部力量不足的缺陷。當(dāng)務(wù)之急是從實(shí)際情況出發(fā)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)現(xiàn)行復(fù)議人員的資格建設(shè)。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，并取得相應(yīng)資格。優(yōu)先發(fā)展通過(guò)司法考試的人員?！?/p>

（3）復(fù)議審理區(qū)分制度。行政復(fù)議案件如果不分復(fù)雜程度一律適用書(shū)面審理程序，往往容易導(dǎo)致復(fù)議制度流于形式，無(wú)法給當(dāng)事人有效的救濟(jì)。為了增強(qiáng)復(fù)議制度的效果，保障當(dāng)事人權(quán)益，應(yīng)當(dāng)區(qū)分書(shū)面審理和聽(tīng)證審理程序。需要說(shuō)明的是，書(shū)面審理并不排斥言詞原則。在書(shū)面審理過(guò)程中，復(fù)議人員可以就案件的事實(shí)與法律問(wèn)題聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚的案件，可以適用簡(jiǎn)單程序，進(jìn)行書(shū)面審理。對(duì)于爭(zhēng)議較大或者案情復(fù)雜、疑難的案件，應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證程序，進(jìn)行聽(tīng)證審理?！?/p>

（4）復(fù)議決定公開(kāi)制度。公開(kāi)是公正的前提，應(yīng)當(dāng)建立復(fù)議決定公開(kāi)制度。復(fù)議決定的公開(kāi)，有助于提高案件的透明度，增加復(fù)議決定的說(shuō)理性，提升社會(huì)的監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)生法律效力的復(fù)議決定書(shū)，供公眾查閱，但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的內(nèi)容除外?！?/p>

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責(zé)任編輯 王 京

D925.3

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1003-8477（2017）06-0164-07

王薇（1980—），女，武漢大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)博士研究生，武漢市中級(jí)人民法院審判員。