肖山

（武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072）

土地綜合整治項(xiàng)目中的公司化基層治理模式研究

肖山

（武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072）

在鄉(xiāng)土社會(huì)中，農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施，如何對(duì)農(nóng)民的利益進(jìn)行保障，如何達(dá)到政府的項(xiàng)目實(shí)施要求效果，如何實(shí)現(xiàn)外部投資者的投資目的，需要有適格主體對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體統(tǒng)籌安排。資產(chǎn)管理公司作為市場(chǎng)化的主體通過(guò)公司化治理模式具有達(dá)成這一目標(biāo)的制度與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)公司章程，將村民作為股東、村干部作為董事會(huì)成員，引入外部投資者，在政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)督下開(kāi)展項(xiàng)目，一方面可以?xún)?yōu)化農(nóng)村土地資源的配置，順利推進(jìn)土地綜合整治項(xiàng)目；另一方面也從主體因素切實(shí)保障“三農(nóng)”利益，為農(nóng)村社會(huì)保障制度提供重要補(bǔ)充。

土地綜合整治；公司治理；基層民主；社會(huì)保障

農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目①?gòu)囊话阋饬x來(lái)講，土地綜合整治是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。參見(jiàn)國(guó)土資源部網(wǎng)站http://www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/tdzzwlx/，訪問(wèn)日期2016年7月8日。的核心，旨在扭轉(zhuǎn)農(nóng)村地區(qū)土地資源分散的格局，促進(jìn)土地資源合理配置與集約化利用從而形成更大的價(jià)值；通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，帶動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整體提升和保障“三農(nóng)”利益。因此，農(nóng)村土地綜合整治實(shí)質(zhì)上是一個(gè)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置問(wèn)題。在農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，由于農(nóng)村土地的特點(diǎn)，耕地、農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）性質(zhì)的劃分，土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等多項(xiàng)土地權(quán)利主體的分離與并存，使得土地綜合整治在涉及各類(lèi)產(chǎn)權(quán)主體之時(shí)處理尤為復(fù)雜。理順各類(lèi)產(chǎn)權(quán)主體是順利推動(dòng)土地綜合治理必需予以解決的重要問(wèn)題，而創(chuàng)新激勵(lì)各類(lèi)主體的機(jī)制同時(shí)也是土地綜合整治項(xiàng)目在農(nóng)村場(chǎng)域的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力之一。

目前，國(guó)內(nèi)諸多政府官員、學(xué)者和企業(yè)界人士提出了推進(jìn)土地綜合整治項(xiàng)目的對(duì)策。在土地綜合整治項(xiàng)目運(yùn)作模式的研究方面，王君、朱玉碧等提出了三種形式。一是政府主導(dǎo)模式。二是市場(chǎng)主導(dǎo)模式。三是農(nóng)村集體自治模式。[1]劉英、朱雅玲等闡述了土地綜合整治中產(chǎn)生的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議。產(chǎn)生的問(wèn)題大體表現(xiàn)在以下方面：一是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體少，進(jìn)行流轉(zhuǎn)的需求少；二是農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃不科學(xué)，土地流轉(zhuǎn)受到限制；土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境有待改善；三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的缺位。[2]在運(yùn)作主體選擇的研究方面，吳越提出在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府應(yīng)當(dāng)讓權(quán)、讓利于農(nóng)民，扮演服務(wù)者的角色。[3]劉永榮認(rèn)為以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司是土地制度未來(lái)改革的一個(gè)方向和趨勢(shì)。[4]霍穎梅認(rèn)為以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股出資可有效建立起資金雄厚、管理規(guī)范、技術(shù)共用、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體和運(yùn)行機(jī)制，以抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并保障農(nóng)民權(quán)利。[5]何躍軍以浙江省村委會(huì)公司化治理模式為樣本，提出在基層治理中引入公司制治理結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)村民利益最大化。[6]本研究以成都市近郊Q村土地綜合整治項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式為例，從客觀和主觀兩個(gè)層面來(lái)分析土地綜合整治項(xiàng)目下的基層管理主體選擇適當(dāng)性及創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式下參與者角色定位的適宜性，歸納出土地綜合整治項(xiàng)目基層管理常見(jiàn)模式，并對(duì)各類(lèi)型的管理模式的效益進(jìn)行比較分析，對(duì)土地綜合整治基層管理模式進(jìn)行了設(shè)計(jì)，并提出推進(jìn)土地綜合整治項(xiàng)目的意見(jiàn)建議。

一、土地綜合整治項(xiàng)目治理的理論前提

農(nóng)村土地綜合整治實(shí)為農(nóng)村土地資源的再調(diào)整以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步地優(yōu)化配置。資源的配置和調(diào)整總體上有兩種機(jī)制，即市場(chǎng)和政府。農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目主體的選擇、運(yùn)營(yíng)模式、“三農(nóng)”利益的保障以及該項(xiàng)目能否順利實(shí)施的一個(gè)重要理論前提就是要理清政府和市場(chǎng)機(jī)制在綜合整治項(xiàng)目中的關(guān)系問(wèn)題。

在我國(guó)農(nóng)村土地資源的配置歷史中，實(shí)際上存在著到底如何運(yùn)用兩種機(jī)制將土地資源的利用發(fā)揮更大效率的問(wèn)題。新中國(guó)成立后，為了快速恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)，政府強(qiáng)制性地將土地配置給農(nóng)民私有，農(nóng)民對(duì)土地占有、使用和收益。政府通過(guò)組織農(nóng)民互助合作，增強(qiáng)農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)性，首先是生產(chǎn)工具等部分生產(chǎn)資料的共有，逐步將土地資源也引導(dǎo)為農(nóng)村集體所有。1982年《憲法》首次確認(rèn)集體土地所有權(quán)，但明確否認(rèn)集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能，之后的《物權(quán)法》也在《憲法》的基礎(chǔ)上將我國(guó)的土地所有權(quán)制度區(qū)分為國(guó)家所有和集體所有。自小崗生產(chǎn)隊(duì)“包干”實(shí)驗(yàn)開(kāi)始，“包產(chǎn)到戶(hù)”促進(jìn)了土地的“公有私用”，對(duì)土地承包責(zé)任制的確認(rèn)和保護(hù)，我國(guó)農(nóng)村土地制度開(kāi)始弱化土地集體所有、強(qiáng)化集體土地利用和經(jīng)營(yíng)。從資源配置的方式來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地資源的配置是從強(qiáng)調(diào)政府高度管控、發(fā)揮政府配置資源機(jī)制到重視市場(chǎng)機(jī)制、將政府與市場(chǎng)兩種機(jī)制協(xié)同配合進(jìn)行轉(zhuǎn)變。[7]

在土地資源配置中，市場(chǎng)與政府兩種機(jī)制各自能夠發(fā)揮什么樣的功能是我們推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目需要弄清楚的首要理論問(wèn)題。市場(chǎng)依據(jù)價(jià)格波動(dòng)、供需變化配置市場(chǎng)中的資源，而農(nóng)村土地作為一種重要的資產(chǎn)是一種特殊的商品，有其特有的商業(yè)價(jià)值，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制土地資源價(jià)值顯性化，其商業(yè)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)機(jī)制會(huì)將土地資源配置到更高效率的地方，是一種讓土地資源優(yōu)化配置的潛在的、重要的也是最基礎(chǔ)的力量。在土地資源出現(xiàn)配置效率低下、存在市場(chǎng)盈利空間的情況下，市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手會(huì)引導(dǎo)各種力量開(kāi)發(fā)這塊“市場(chǎng)洼地”，提高土地資源的利用價(jià)值。我們當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中所起的決定性作用，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源。

土地除了具有生產(chǎn)資料的屬性之外，既與農(nóng)民的切身利益密切相連，同時(shí)也是我們生態(tài)環(huán)境中的重要組成部分，具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，需要我們對(duì)之經(jīng)濟(jì)利用、保障農(nóng)民利益的同時(shí)也應(yīng)以保護(hù)環(huán)境的角度加以保護(hù)。土地的位置具有獨(dú)一無(wú)二、不可替代的屬性，在某種意義上，對(duì)特定土地的擁有實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)特定地理位置的土地的壟斷。另外，土地的外部特性也十分明顯：一方面對(duì)農(nóng)田的保護(hù)、對(duì)生態(tài)環(huán)境的維持，獲得生態(tài)福利的主體并不需要向農(nóng)田保護(hù)者付費(fèi)，對(duì)農(nóng)田保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)變?nèi)?；另一方面，?duì)農(nóng)用地的破壞性使用造成負(fù)外部性，僅有少部分能夠通過(guò)侵權(quán)糾紛得以解決，絕大部分負(fù)外部性仍然繼續(xù)存在。市場(chǎng)機(jī)制會(huì)將土地資源配置到有利可圖的地方，但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于壟斷、公共產(chǎn)品、負(fù)外部性卻會(huì)失靈。在這些領(lǐng)域，需要政府發(fā)揮作用。政府站在宏觀調(diào)控者的角度對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，避免了特定位置的土地壟斷者基于個(gè)體壟斷、個(gè)體理性所造成的整體布局失衡以及集體的非理性。政府可以提供公共產(chǎn)品，包括對(duì)產(chǎn)權(quán)區(qū)分、保護(hù)等法律制度的供給，收集土地相關(guān)信息并向市場(chǎng)提供信息以減弱信息不對(duì)稱(chēng)，制定土地公共規(guī)劃，向社會(huì)提供公共用品。同時(shí)，政府還可以保護(hù)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，為其提供傾斜性的保障政策和措施，以在形式公平的基礎(chǔ)上追求實(shí)質(zhì)正義。

農(nóng)村土地綜合整治是一項(xiàng)集利用、開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理、規(guī)劃、管理等多方面內(nèi)容，從而達(dá)到總體規(guī)劃合理，推動(dòng)田、林、村、水、路綜合整治，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)集中，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境等多元目標(biāo)的系統(tǒng)工程。因此，在農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視和發(fā)揮好政府作為宏觀調(diào)控者、市場(chǎng)監(jiān)管者、“三農(nóng)”利益保障者的提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的重要功能。土地綜合治理的基層管理主體對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施是最重要的主體因素，在主體的選擇上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制作為決定性資源配置方式、充分發(fā)揮政府功能的要求，如何在同一主體中兼顧以上特點(diǎn)，這也是土地綜合整治項(xiàng)目開(kāi)展中一個(gè)難點(diǎn)。

二、土地綜合整治項(xiàng)目下基層管理主體選擇的最優(yōu)解

（一）土地綜合整治項(xiàng)目下基層管理主體選擇的約束條件。

開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的主體需要充分體現(xiàn)市場(chǎng)因素，為市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源配置領(lǐng)域起決定性作用奠定主體基礎(chǔ)。總體而言，基層管理主體的選擇應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足以下約束性條件：

1.具備土地權(quán)利的合法處分權(quán)。農(nóng)村土地權(quán)利的處分遵循法律規(guī)定進(jìn)行，因此在農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目中，項(xiàng)目主體應(yīng)該具備土地權(quán)利的合法處分權(quán)。

2.能夠成為村民充分決策的平臺(tái)，并能充分體現(xiàn)和保障“三農(nóng)”利益。項(xiàng)目主體應(yīng)該可以充分收集當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖?jiàn)，為村民提供表達(dá)意愿的平臺(tái)，以保證項(xiàng)目開(kāi)展獲得絕大多數(shù)以上村民的同意。

3.具有農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目作為系統(tǒng)工程，應(yīng)該由專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

4.具備當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土資源。項(xiàng)目主體應(yīng)該熟悉項(xiàng)目地的實(shí)際情況，了解項(xiàng)目地居民的需求，順應(yīng)當(dāng)?shù)鼗鶎诱酥量h域發(fā)展要求，項(xiàng)目應(yīng)取得當(dāng)?shù)刈陨隙碌闹С帧?/p>

5.能夠成為最優(yōu)的融資承載主體。作為項(xiàng)目主體應(yīng)該具備完善的市場(chǎng)主體功能，具有金融機(jī)構(gòu)授信所需求的完整條件，作為同等規(guī)模條件下最優(yōu)的融資承載主體。

（二）村級(jí)自治組織。

由村民自發(fā)建立的村民自治組織模式始于20世紀(jì)80年代，在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革后，村民經(jīng)濟(jì)逐漸脫離了改革開(kāi)放前集體經(jīng)濟(jì)模式，開(kāi)始擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)地位，相應(yīng)的，其政治地位也需要與之適應(yīng)。以村民委員會(huì)為代表的村民自治組織應(yīng)運(yùn)而生。隨著村民民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，以及《村民委員會(huì)組織法》的制定與修訂，村級(jí)自治組織的形式趨于固定，其管理功能也不斷完善。

近年來(lái)，成都市各區(qū)縣對(duì)村民自治組織模式進(jìn)行了有益探索，開(kāi)始構(gòu)建村民議事會(huì)這一新型村民自治組織，形成了村民小組議事會(huì)、村民議事會(huì)等機(jī)構(gòu)，進(jìn)行村組事務(wù)的管理、決策與對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督，取得了一定成效。[8]

以上組織，由村民自發(fā)成立，通過(guò)民主議事的方式，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)事務(wù)村民參與決策，是村民意愿表達(dá)的一個(gè)有效途徑。但作為目前農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施主體中仍然存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.村民委員會(huì)、村民議事會(huì)等組織雖然為村民自發(fā)形成的自治組織，但依然帶有一定的政權(quán)組織性質(zhì)。如村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)需對(duì)上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)，對(duì)于所在村的發(fā)展需要依照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一安排，實(shí)際上的自治權(quán)利較為局限。

2.其組織構(gòu)成與性質(zhì)不適應(yīng)直接對(duì)外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，參與主體主要以經(jīng)濟(jì)往來(lái)為主，因此作為政權(quán)性的自治組織在此類(lèi)往來(lái)中由于自身性質(zhì)因素，受到限制較多，不利于項(xiàng)目的推進(jìn)。

（三）外部資本（民營(yíng)資本）。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目中，外部資本是必不可少的參與者。外部資本可以為項(xiàng)目提供資金支持，同時(shí)以民營(yíng)資本為主的外部資本具備較為先進(jìn)的投資經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目各階段管理特別是財(cái)務(wù)方面的把控有重要的作用。

但是外部資本為農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目主體同樣有局限性，主要表現(xiàn)為：

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目的標(biāo)的主要為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)（部分情況下包括農(nóng)地的承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)），在目前的法律環(huán)境下，如果項(xiàng)目純粹由外部民營(yíng)資本對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利進(jìn)行運(yùn)作，主體合法合規(guī)性不足。

2.外部資本參與農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目是以盈利為目標(biāo)，目的指向性較強(qiáng)。若以外部資本作為項(xiàng)目主體，整個(gè)項(xiàng)目可能會(huì)以盈利為主要導(dǎo)向，從而忽略項(xiàng)目的重要目的，即對(duì)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)土地的集約化、規(guī)?；褂茫岣弋?dāng)?shù)鼐用裆钏?。易造成社?huì)問(wèn)題。

3.外部資本鄉(xiāng)土資源不足。外部資本作為外來(lái)者，對(duì)農(nóng)村場(chǎng)域不熟悉，缺乏開(kāi)展項(xiàng)目所必須的鄉(xiāng)土資源。在外部資本作為項(xiàng)目主體的情形下，由于外部資本往往擁有一套成熟的經(jīng)營(yíng)機(jī)制與團(tuán)隊(duì)，在介入項(xiàng)目后若僅依照自身經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)展，易與當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)生抵觸；同時(shí)項(xiàng)目若將當(dāng)?shù)卮迕褶鸪诮?jīng)營(yíng)活動(dòng)之外，則易造成鄉(xiāng)土社會(huì)的反彈，難以高效推進(jìn)項(xiàng)目。

（四）農(nóng)業(yè)合作社與家庭農(nóng)場(chǎng)。

農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)組織，由村民自發(fā)成立或由當(dāng)?shù)胤N植大戶(hù)為主，主要從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。其中在2013年中央一號(hào)文件中，家庭農(nóng)場(chǎng)這一主體被首次提及，因其充分發(fā)揮了農(nóng)民自身積極性，有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而受到政策大力支持。

農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)組織，具備獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的資格，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的適格參與主體。同時(shí)，農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)吸收當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c，實(shí)際上形成了村民決策或村民意見(jiàn)表達(dá)的平臺(tái)，由于其植根于當(dāng)?shù)?，鄉(xiāng)土資源豐富。[9]

但從農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目來(lái)看，農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)作為項(xiàng)目主體仍有較大不適合之處：

1.農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)雖然吸收當(dāng)?shù)卮迕袢牍苫騾⒓?，但無(wú)法實(shí)現(xiàn)集體組織成員的全部或絕大部分參與，其村民意愿的代表性不足，不能體現(xiàn)項(xiàng)目的村民決策，容易引發(fā)未參與表決村民的不滿(mǎn)。

2.農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)組織在性質(zhì)上屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織，屬于土地流轉(zhuǎn)的終端，若作為農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目主體與其性質(zhì)沖突。

3.農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)其專(zhuān)業(yè)性體現(xiàn)在以農(nóng)業(yè)種植為主的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、商品化經(jīng)營(yíng)，缺乏國(guó)家制度化的管理架構(gòu)和決策體系，對(duì)于土地綜合整治及土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足，難以承擔(dān)項(xiàng)目主體責(zé)任。

（五）資產(chǎn)管理公司。

通過(guò)以上分析，不難發(fā)現(xiàn)以上三種主體都難以勝任農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目主體的重任，而資產(chǎn)管理公司能夠很好地滿(mǎn)足基層管理主體選擇的約束性條件。

農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展具有極大的推動(dòng)作用，在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)下，以股份制公司作為基層治理主體，符合城鎮(zhèn)化后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，同時(shí)便于新型農(nóng)村基層管理。在目前我國(guó)的實(shí)踐中，山東南山集團(tuán)、華西村等都是較為成功的范例。

南山集團(tuán)前身為龍口市東江鎮(zhèn)前宋村，通過(guò)初期發(fā)展副業(yè)，逐步形成多種產(chǎn)業(yè)聯(lián)合的大型集團(tuán)。南山集團(tuán)采取基層組織公司化改革，將村民吸收進(jìn)企業(yè)中，一方面通過(guò)企業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，另一方面實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)化治理，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展。同樣的，江蘇華西村（江蘇華西集團(tuán)）也是通過(guò)企業(yè)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主治理的范例。華西村通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成鋼鐵、紡織、旅游三大產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。在管理上，華西村與南山集團(tuán)具有的共同點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)“政企合一”，村民掌握企業(yè)中部分基本不具備流動(dòng)性的股份，保證了其可以股東身份參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展活動(dòng)的同時(shí)，確保了身份的穩(wěn)定性。

筆者通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)同“南山模式”、“華西村模式”類(lèi)似，在前述綜合整治項(xiàng)目主體特點(diǎn)或稱(chēng)約束條件下，部分項(xiàng)目地成立了新型的經(jīng)營(yíng)主體，即資產(chǎn)管理公司，以適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目的需求。

資產(chǎn)管理公司一般由當(dāng)?shù)卮寮?jí)自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民共同組建，同時(shí)引進(jìn)外來(lái)資本進(jìn)行投資。在整合各方資源的基礎(chǔ)上，基本達(dá)成了農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目主體的要求。表現(xiàn)在以下方面：

1.資產(chǎn)管理公司由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)議事會(huì)表決，收集村民意愿，吸收絕大多數(shù)村民成為公司股東。一方面尊重了村民的意愿，保障了村民的決策權(quán)，另一方面由于參與者均是當(dāng)?shù)厝耸?，?xiàng)目沒(méi)有來(lái)自鄉(xiāng)土社會(huì)的壓力。同時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，在大量村民的參與下，資產(chǎn)管理公司還承擔(dān)了基層治理組織的職責(zé)。雖然在基本事項(xiàng)上，當(dāng)?shù)匾廊煌ㄟ^(guò)村民議事會(huì)的形式開(kāi)展基層民主評(píng)議，但實(shí)施主體更多轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)管理公司；同時(shí)，除項(xiàng)目開(kāi)展本身的事項(xiàng)外，資產(chǎn)管理公司通過(guò)召開(kāi)會(huì)議集中村民頒布了新建居民區(qū)的文明守則等類(lèi)似村規(guī)民約性質(zhì)的文件，承擔(dān)起了部分基層民主職責(zé)。公司治理的經(jīng)驗(yàn)兼顧項(xiàng)目發(fā)展與基層治理，是資產(chǎn)管理公司進(jìn)行基層民主的一大特點(diǎn)。

2.資產(chǎn)管理公司作為公司制的機(jī)構(gòu)，其具備完整的治理機(jī)構(gòu)，同時(shí)擁有自有財(cái)產(chǎn)，可以充分利用其經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)往來(lái)。同時(shí)村級(jí)集體自治組織的參與，使得對(duì)項(xiàng)目涉及的土地權(quán)利處分合法合規(guī)。資產(chǎn)管理公司同時(shí)可以通過(guò)引進(jìn)外部資本投資，進(jìn)一步保證資金來(lái)源的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，推進(jìn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

3.資產(chǎn)管理公司具有行之有效的運(yùn)作管理系統(tǒng)，能為沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的村民提供基礎(chǔ)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。運(yùn)作管理系統(tǒng)對(duì)產(chǎn)品制造和提供服務(wù)過(guò)程中的各項(xiàng)運(yùn)作進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)和控制，一方面可以提高服務(wù)和產(chǎn)品的績(jī)效，另一方面鏈接資源，將村民、設(shè)備、工作方法等進(jìn)行合理的資源配置，使得資源配置利用率達(dá)到最高，將資產(chǎn)投入產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)價(jià)值，避免參與村民人數(shù)多，但是工作效率低下的情況出現(xiàn)，減少人力、物力的投入，減低成本，從而顯出其優(yōu)勢(shì)。

4.資產(chǎn)管理公司掌握著農(nóng)民居民最大的生產(chǎn)資料——土地，在收益分配方面，資產(chǎn)管理公司成為了補(bǔ)充農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的承擔(dān)主體。在村民有更進(jìn)一步的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)需求時(shí)，可以考慮實(shí)施土地股份紅利的差異化分配策略，即根據(jù)不同生活、生產(chǎn)狀態(tài)下的村民各自情況，在充分尊重其意愿的基礎(chǔ)上，調(diào)整其股份紅利中購(gòu)買(mǎi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的層級(jí)比例，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障的差異化管理，在一定程度上對(duì)政府統(tǒng)一的社會(huì)保障制度提供了補(bǔ)充。

5.有完善的退出機(jī)制。資產(chǎn)管理公司作為依照公司法建立的企業(yè)法人，遵循公司法規(guī)定的退出機(jī)制。村民股東具有公司法所賦予完整的股份轉(zhuǎn)讓權(quán)利，且公司出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題需終止清算時(shí)，也應(yīng)按公司法規(guī)定程序進(jìn)行清算，保障債權(quán)人、股東等主體的權(quán)益。

然而值得我們注意的是，在“南山模式”、“華西村模式”中，均有“強(qiáng)人政治”的痕跡。即由有能力的帶頭人長(zhǎng)期掌握企業(yè)乃至鄉(xiāng)村治理話(huà)語(yǔ)權(quán)。這一治理方式在企業(yè)設(shè)立、政企合一的發(fā)展初期具有一定必要性，但在企業(yè)較為成熟之后，由個(gè)人完成掌控決策權(quán)就難以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求。因此，在資產(chǎn)管理公司發(fā)展過(guò)程中應(yīng)通過(guò)完善公司治理模式，明確各個(gè)參與者角色，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公司民主與持續(xù)發(fā)展。

三、資產(chǎn)管理公司模式下的參與者角色定位

公司作為一種古老的經(jīng)濟(jì)組織，其構(gòu)成方式與治理模式等方面經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐砥礪，已經(jīng)形成一套極為成熟的法律制度。公司制企業(yè)相較于其他性質(zhì)的組織而言具有長(zhǎng)期存續(xù)性、股權(quán)流動(dòng)性等特點(diǎn)，在資本市場(chǎng)募集資本具有極大的優(yōu)勢(shì)。[10]同時(shí)，由于公司制企業(yè)以契約形式建立，以股份作為治理權(quán)分配的基礎(chǔ)，與基層治理的議事模式具有相似之處，擁有實(shí)現(xiàn)基層民主的組織架構(gòu)條件。以資產(chǎn)管理公司作為農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目的適格主體，不僅可以運(yùn)用公司制企業(yè)在經(jīng)濟(jì)交往、融資等方面的優(yōu)勢(shì)為項(xiàng)目提供幫助，同時(shí)由于資產(chǎn)管理公司兼具項(xiàng)目各方的參與，通過(guò)合理的治理結(jié)構(gòu)及章程約定，可以達(dá)到推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展與促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗鶎用裰鹘ㄔO(shè)的效果。

筆者對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目中基層民主模式所進(jìn)行的調(diào)研，選取的是成都近郊的Q村。Q村發(fā)展農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目較早，目前已經(jīng)初步形成了多個(gè)新村居民點(diǎn)，居民居住環(huán)境得到了極大改善。Q村即采取通過(guò)村民入股組建村集體資產(chǎn)管理公司，由村民選取股東代表，并選舉產(chǎn)生決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理公司經(jīng)營(yíng)。Q村構(gòu)建資產(chǎn)管理公司的模式主要表現(xiàn)在如下方面：

（一）以村民作為股東。

在Q村土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施階段，征求村民意愿后，項(xiàng)目實(shí)施方案由當(dāng)?shù)卮褰M議事會(huì)商議通過(guò)，保證了項(xiàng)目制定的民主性。項(xiàng)目地村組干部積極動(dòng)員村組居民，向村組居民宣講項(xiàng)目方案，并通過(guò)書(shū)面形式收集村組居民參與項(xiàng)目的意愿，對(duì)于不愿意參與項(xiàng)目的村民，不采取任何強(qiáng)制手段，保留其原有居住環(huán)境不受破壞，充分尊重了當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠?。在大多?shù)村民同意實(shí)施項(xiàng)目后，以多種形式吸收村民出資入股成立項(xiàng)目公司，將項(xiàng)目具體實(shí)施各個(gè)節(jié)點(diǎn)的決策權(quán)掌握在村民代表手中，體現(xiàn)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的民主性。而這一民主性，在資產(chǎn)管理公司架構(gòu)中，以村民作為股東的形式得到了延續(xù)。Q村采取以村民集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)的形式，吸收當(dāng)?shù)卮迕袢牍少Y產(chǎn)管理公司。這一方式，使得資產(chǎn)管理公司擁有了開(kāi)展項(xiàng)目最為重要的土地資源，將項(xiàng)目運(yùn)作的權(quán)力統(tǒng)歸于經(jīng)濟(jì)實(shí)體；同時(shí)村民作為該資產(chǎn)管理公司的股東，使村民在土地綜合整治項(xiàng)目中獲得了決策權(quán)。

（二）以自治組織為基礎(chǔ)構(gòu)建董事會(huì)。

由于Q村農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目所涉及的村民人數(shù)眾多，為避免表決難度，資產(chǎn)管理公司實(shí)行股東代表制度，由各村組村民股東推舉股東代表1-2人參加股東會(huì)，代表村民對(duì)資產(chǎn)管理公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)在征求村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行重大決策。參與項(xiàng)目各組村民均簽署了《推選表》，推舉該組村民認(rèn)可的具有代表資格的人員作為投資發(fā)展有限公司股東代表，由于Q村參與居民達(dá)2200人，因此當(dāng)?shù)鼐用癜?00人推選一位股東代表的比例，推舉11位股東代表參與日常管理。

從推薦的股東代表構(gòu)成來(lái)看，村民基本推選的各自村民小組的組長(zhǎng)或帶頭人，被推選者在當(dāng)?shù)貙儆诰哂幸欢ㄔ?huà)語(yǔ)權(quán)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人士。同時(shí)，被推選者在村、組村民自治組織中也擔(dān)任著一定的職務(wù)。以Q村資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)人為例，該負(fù)責(zé)人自行經(jīng)營(yíng)一些農(nóng)業(yè)觀光產(chǎn)業(yè)，在當(dāng)?shù)鼐邆漭^好的經(jīng)濟(jì)條件。同時(shí)該負(fù)責(zé)人也是村民委員會(huì)主任，項(xiàng)目前期推動(dòng)工作由其主要負(fù)責(zé)。

由此可以看出，村組村民自治組織領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了資產(chǎn)管理公司的決策機(jī)構(gòu)成員，即公司董事會(huì)成員。這一方面是出于村民固有的選舉習(xí)慣與對(duì)有能力人士的依賴(lài)性，另一方面上述人士掌握了當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土資源，具有較強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。筆者發(fā)現(xiàn)，由于村民自治組織領(lǐng)導(dǎo)與資產(chǎn)管理公司董事會(huì)成員出現(xiàn)了交叉，在Q村目前對(duì)于村級(jí)事務(wù)的管理，除依照以往通過(guò)村民議事會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議的流程進(jìn)行以外，有部分帶有行政性質(zhì)的事務(wù)開(kāi)始通過(guò)資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理，如Q村居民點(diǎn)的物業(yè)管理辦法，不僅是由資產(chǎn)管理公司股東會(huì)議通過(guò)，同時(shí)由資產(chǎn)管理公司向村民股東進(jìn)行宣導(dǎo)。該辦法具備了村規(guī)民約性質(zhì)，在以往應(yīng)該是由村民自治組織進(jìn)行審議。這一村民自治組織與資產(chǎn)管理公司“雙軌制”管理，是農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目中的一大創(chuàng)新。

（三）以外部資本作為戰(zhàn)略投資者。

“投資者”這一概念包括了諸多方面的含義。以介入項(xiàng)目的程度而言，投資者可以分為財(cái)務(wù)投資者和戰(zhàn)略投資者。財(cái)務(wù)投資者以盈利為基本目的，其投資目的較為單一，即獲取投資收益。投資期限一般較短，不介入投資項(xiàng)目的管理；而戰(zhàn)略投資者關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，會(huì)通過(guò)自身介入項(xiàng)目其中，利用管理經(jīng)驗(yàn)為項(xiàng)目發(fā)展提供幫助。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目而言，一方面需要社會(huì)資金的支持，另一方面更需要外界先進(jìn)的管理理念與經(jīng)營(yíng)方式。因此，戰(zhàn)略投資者對(duì)項(xiàng)目而言是非常重要的。以Q村的實(shí)際來(lái)看，在項(xiàng)目推動(dòng)前期，資產(chǎn)管理公司主要使用的還是政府資金、銀行融資與自籌資金。缺少外部資金來(lái)源。在目前項(xiàng)目后期，民營(yíng)資本開(kāi)始介入項(xiàng)目，部分在新村居民點(diǎn)附近與資產(chǎn)管理公司合作開(kāi)發(fā)觀光農(nóng)業(yè)，有較大企業(yè)直接融資綜合整治項(xiàng)目，以期取得土地整理節(jié)余用地指標(biāo)后與資產(chǎn)管理公司共同開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。對(duì)資產(chǎn)管理公司而言，引入具有戰(zhàn)略投資者性質(zhì)的外部資本參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)是可行的，同時(shí)還可以深化合作，在項(xiàng)目初期即尋求戰(zhàn)略投資者的合作，為項(xiàng)目的順利開(kāi)展提供助力。

（四）以政府作為監(jiān)督者。

政府在農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目的角度其實(shí)不是局限的，由于性質(zhì)決定了其無(wú)法直接作為主體參與到項(xiàng)目中，政府往往起到的是對(duì)項(xiàng)目提供保障的作用，在為項(xiàng)目順利實(shí)施提供了幫助的同時(shí)，也對(duì)項(xiàng)目合法合規(guī)開(kāi)展特別是項(xiàng)目主體的運(yùn)作進(jìn)行了監(jiān)督。

以Q村所在縣為例，該縣采取了一系列的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新舉措：為全縣99.7%的集體土地和房屋確權(quán)頒證；建立“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心”；組建“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保有限公司”；設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金等。通過(guò)這些措施，如確權(quán)頒證與成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中心，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易、流轉(zhuǎn)情況的掌握；通過(guò)對(duì)項(xiàng)目中資產(chǎn)管理公司的擔(dān)保行為，對(duì)資產(chǎn)管理公司市場(chǎng)行為進(jìn)行把控；在制定資產(chǎn)管理公司章程中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府人員作為公司監(jiān)事，實(shí)施實(shí)地監(jiān)督，確保了項(xiàng)目有序發(fā)展。

四、公司化基層治理模式的完善建議

資產(chǎn)管理公司具有作為主體參與土地綜合整治項(xiàng)目的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，同樣也具備在鄉(xiāng)土社會(huì)中開(kāi)展基層民主的治理結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村集體用地綜合整治項(xiàng)目背景下，資產(chǎn)管理公司已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與原有村民自治組織的初步融合，如何更好發(fā)揮資產(chǎn)管理公司的基層治理作用，形成具有創(chuàng)新性、長(zhǎng)效、合理的農(nóng)村基層治理機(jī)制，有如下建議：

（一）加強(qiáng)公司制治理主體的引導(dǎo)作用。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體之間的交往更加頻繁與常態(tài)化，現(xiàn)代社會(huì)的基本組織結(jié)構(gòu)逐漸向更能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與民主性的公司制主體發(fā)生轉(zhuǎn)變。而具體到農(nóng)村集體用地綜合整治項(xiàng)目中，其代表即為資產(chǎn)管理公司。

目前的實(shí)踐中，資產(chǎn)管理公司與村民自治組織在農(nóng)村基層場(chǎng)域中的民主治理選擇中競(jìng)爭(zhēng)力依然不足。由于資產(chǎn)管理公司屬于農(nóng)村集體用地綜合整治項(xiàng)目的產(chǎn)物，其話(huà)語(yǔ)權(quán)集中于綜合整治項(xiàng)目?jī)?nèi)部，難以觸及日常村級(jí)事務(wù)的管理。且同時(shí)雖然村民接受以資產(chǎn)管理公司為主體開(kāi)展綜合整治項(xiàng)目，但基于傳統(tǒng)觀念仍以自治組織為政治表達(dá)的平臺(tái)，對(duì)資產(chǎn)管理公司更多視為普通的經(jīng)濟(jì)組織。

鑒于此，加強(qiáng)資產(chǎn)管理公司的基層治理能力，應(yīng)首先從觀念入手，應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)農(nóng)村居民契約精神，使其認(rèn)識(shí)、了解現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本組織單位與交往模式，習(xí)慣于以股權(quán)表達(dá)方式主張權(quán)益，通過(guò)資產(chǎn)管理公司章程使推舉股東代表的代議制模式得以真正落實(shí)，保證股東代表無(wú)論在公司經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或是村級(jí)事務(wù)管理中均能切實(shí)代表推舉人的利益。其次，在目前公司制企業(yè)與村民自治組織同時(shí)參與村級(jí)事務(wù)管理的“雙軌制”模式下，逐漸將村級(jí)政務(wù)處理從村民自治組織轉(zhuǎn)換到公司制企業(yè)，將村民民主決策的場(chǎng)合轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|大會(huì)。避免“雙軌制”下的重復(fù)決策與信息傳遞失真，增加村級(jí)事務(wù)管理效率。

（二）完善小股東個(gè)體權(quán)益的保護(hù)。

村民是資產(chǎn)管理公司的基本構(gòu)成單位，按公司制的原則，每一位出資擁有股份的村民，無(wú)論其占有股份數(shù)額的多少，均為公司的股東，對(duì)公司事務(wù)擁有股票份額內(nèi)的表決權(quán)。由于股東持有公司股份數(shù)額不一，就資產(chǎn)管理公司中的村民個(gè)體而言，其屬于小股東。

在公司法實(shí)踐中，中小股東的權(quán)益保護(hù)一直是公司治理需要解決的重要問(wèn)題。公司表決權(quán)分配依據(jù)股票份額而定，在資產(chǎn)管理公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，公司的股份基本上是平均分配于各個(gè)村民股東手中，因而一般不存在絕對(duì)的控股股東。但是盡管如此，在資產(chǎn)管理公司運(yùn)行過(guò)程中，仍需要注意對(duì)小股東個(gè)體權(quán)益的保護(hù)，主要體現(xiàn)在：

1.單個(gè)村民作為小股東，在面對(duì)其他村民的集體決定損害其利益時(shí)，應(yīng)該有相應(yīng)制度保障其權(quán)利。由于資產(chǎn)管理公司所涉及的股東人數(shù)眾多，在涉及多方利益的場(chǎng)合下，可能會(huì)出現(xiàn)大部分股東形成股權(quán)份額優(yōu)勢(shì)或由董事會(huì)成員依據(jù)其股東代表的表決權(quán)優(yōu)勢(shì)通過(guò)決策，但決策事項(xiàng)明顯損害了其他少數(shù)股東的利益。這種出于合意或者群體無(wú)意識(shí)的決策，少數(shù)股東可以通過(guò)在公司章程中約定其知情權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、提案權(quán)及股東自行召集權(quán)進(jìn)行約束。其中特別是提案權(quán)的落實(shí)，可以使少數(shù)股東擁有表達(dá)自身主張的渠道，也體現(xiàn)了公司民主與基層民主。

2.外部投資者若以入股資產(chǎn)管理公司形式介入農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治項(xiàng)目，其投入的資金成本遠(yuǎn)大于村民股東，因此將稀釋村民股東的股權(quán)。但在綜合整治項(xiàng)目的資產(chǎn)管理公司中，由于大部分股東為當(dāng)?shù)卮迕瘢琼?xiàng)目地的鄉(xiāng)土勢(shì)力。在公司治理過(guò)程中，如果外部投資者以控股股東身份作出不符當(dāng)?shù)卮迕窆蓶|利益的決策，勢(shì)必會(huì)激起強(qiáng)烈反彈，甚至超出公司治理范疇形成群體性事件。外部投資者在這種壓力下反而會(huì)無(wú)法有效行使權(quán)利。這也是在土地綜合整治背景下的特殊公司治理難題。因此，首先外部投資者應(yīng)尊重當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠?，在參與項(xiàng)目決策過(guò)程中應(yīng)兼顧效益與當(dāng)?shù)貙?shí)際；其次應(yīng)在資產(chǎn)管理公司章程中對(duì)外部投資者表決權(quán)予以保護(hù)，由監(jiān)事即當(dāng)?shù)卣賳T一方面對(duì)外部投資者決策行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面就外部投資者提出合理提案向村民進(jìn)行宣導(dǎo)，避免矛盾產(chǎn)生與激化。

（三）發(fā)揮戰(zhàn)略投資者的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

戰(zhàn)略投資者在管理經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)渠道等方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)是開(kāi)展土地綜合整治項(xiàng)目所需要的條件，由于前述資產(chǎn)管理公司在公司治理中的特殊之處，戰(zhàn)略投資者在參與資產(chǎn)管理公司經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在諸多掣肘。如何解決這些問(wèn)題，發(fā)揮戰(zhàn)略投資者的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手：

1.在選擇戰(zhàn)略投資者時(shí)，不應(yīng)僅以資本作為衡量投資者優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)，更重要的應(yīng)著眼于投資者在同類(lèi)項(xiàng)目中投資經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)與管理理念。選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的投資者，可以在項(xiàng)目中規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)效率；投資者的管理理念應(yīng)與當(dāng)?shù)貙?shí)際契合，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮耐瑫r(shí)，可以使項(xiàng)目得到充分收益。

2.加強(qiáng)村民對(duì)戰(zhàn)略投資者認(rèn)同度，這一點(diǎn)需要董事會(huì)成員，即當(dāng)?shù)卮寮?jí)自治組織干部與股東代表積極開(kāi)展工作。在選定適合的戰(zhàn)略投資者后，應(yīng)對(duì)村民股東就戰(zhàn)略投資者各項(xiàng)情況進(jìn)行客觀充分的說(shuō)明，保證村民股東可以知曉戰(zhàn)略投資者背景與投資計(jì)劃，避免信息不對(duì)稱(chēng)造成的利益分配不均及引發(fā)的一系列問(wèn)題。

3.戰(zhàn)略投資者的提案應(yīng)經(jīng)過(guò)充分論證與民主表決，在保障村民股東的知情權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)資產(chǎn)管理公司股東會(huì)進(jìn)行表決，確保村民可以通過(guò)民主場(chǎng)合對(duì)涉及其利益的方案提出異議，也規(guī)避了戰(zhàn)略投資者提案不透明引發(fā)村民反彈，體現(xiàn)基層民主。

（四）對(duì)此類(lèi)公司進(jìn)行優(yōu)惠扶持。

農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社一直以來(lái)得到國(guó)家的大力政策扶持，主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠、金融支持、財(cái)政扶持等方面。此類(lèi)政策支撐為農(nóng)村合作組織提供了強(qiáng)大的發(fā)展助力。

而對(duì)資產(chǎn)管理公司而言，其具備有農(nóng)村合作社的整合農(nóng)村土地資源，聚合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力，集合農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)同時(shí)，還具備完善市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體功能、最優(yōu)融資主體功能、村民意思自治功能等更加有利的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)獲得國(guó)家的政策傾斜，鼓勵(lì)其在實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)參與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

建議針對(duì)資產(chǎn)管理公司的特點(diǎn)，給予其優(yōu)惠扶持政策，包括：（1）對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠，同時(shí)給予其產(chǎn)品的一般納稅人客戶(hù)給予更大力度的稅收抵扣政策，支持其產(chǎn)品銷(xiāo)售；（2）加強(qiáng)信貸支持力度，對(duì)發(fā)展良好的資產(chǎn)管理公司給予較高信用評(píng)定，同時(shí)適當(dāng)提高財(cái)政補(bǔ)貼幅度；（3）加強(qiáng)項(xiàng)目與人才支持。對(duì)資產(chǎn)管理公司參與的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目予以程序優(yōu)先，在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中予以重點(diǎn)關(guān)注，促進(jìn)項(xiàng)目健康發(fā)展。強(qiáng)化人才輸送，有針對(duì)性地為資產(chǎn)管理公司培養(yǎng)具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)及市場(chǎng)化運(yùn)作能力的高端人才。

[1]王君，朱玉碧，等.對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007，（08）.

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責(zé)任編輯 郁之行

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1003-8477（2017）06-0086-08

肖山（1976—），男，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心博士研究生，成都農(nóng)商銀行合規(guī)總監(jiān)。