陳宏壽

（惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東惠州 516057）

新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村土地法律制度適應(yīng)性變革
——以“三權(quán)分置”為視角

陳宏壽

（惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東惠州 516057）

城鎮(zhèn)化率的快速提高，一方面有利于國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，成為解決“三農(nóng)”問題和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要途徑，另一方面也可能造成農(nóng)村土地資源有效配置不足的問題，如土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)有待明確、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有待“去行政化”、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作細(xì)則有待完善等。這些問題的解決，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然選擇。在“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度卻面臨的現(xiàn)實困境，成為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上的障礙，而再次釋放土地改革所帶來的經(jīng)濟“紅利”，須在協(xié)調(diào)市場化與行政化的關(guān)系中有序推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三權(quán)分置；新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地；創(chuàng)新與變革

與城鎮(zhèn)化不同的是，新型城鎮(zhèn)化以增強人民群眾獲得感和提升人民群眾幸福感為己任，其理念之新和目光之遠(yuǎn)，不僅有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)兩個市場可持續(xù)發(fā)展，還能推動基本公共服務(wù)均等化，豐富新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵——“人的城鎮(zhèn)化”。推進新型城鎮(zhèn)化，必須以我國基本國情為立足點，不能為了達(dá)到城鎮(zhèn)化而片面追求數(shù)量上的“城鎮(zhèn)化”，而應(yīng)因勢利導(dǎo)，逐步實現(xiàn)向進城務(wù)工人員與城市戶籍居民基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)變的自然發(fā)展過程。在改革開放之初設(shè)立的“兩權(quán)分離”（即從農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上衍生出土地承包權(quán)）土地法律制度，極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，但快速發(fā)展的城市化進程中，大量農(nóng)村勞動力涌向城市，導(dǎo)致農(nóng)村土地因無人耕種卻被大量閑置，造成土地資源在有效配置上的浪費，影響我國糧食生產(chǎn)安全與社會穩(wěn)定，據(jù)此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱“三權(quán)分置”），為完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的明確改革方向，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)各方按照規(guī)定，是我國適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的重大土地改革與創(chuàng)新。

一、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地利用的概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的界定

城鎮(zhèn)化是由城市化演變而來，任何國家的發(fā)展，都離不開這場社會變革，只是不同發(fā)展階段國家經(jīng)歷所需要的時間不同，即由農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會，但新型城鎮(zhèn)化這一界定更符合我國的國情。城鎮(zhèn)化是一多層次、多角度、動態(tài)性的概，需要在系統(tǒng)、全面界定城鎮(zhèn)要素、功能和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上定義城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化相比，不是城鎮(zhèn)化率數(shù)字的變化，也不是以簡單的“戶籍”和“樓房化”為評價標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化率，而是更加注重以人的城鎮(zhèn)化為核心，使從農(nóng)村遷移出來的農(nóng)村勞動力有序地、更好地融入城鎮(zhèn)，享受基本公共服務(wù)均等化，既提高農(nóng)村土地綜合利用效率，又通過城鎮(zhèn)化促進“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”的轉(zhuǎn)型發(fā)展，所以，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，大的方面關(guān)系到社會穩(wěn)定，小的方面到農(nóng)民能否體面地融入城市，是一個涵蓋社會、生態(tài)、政治和經(jīng)濟等方面的新型社會關(guān)系。

（二）農(nóng)村土地利用

在“三權(quán)分置”辦法出臺之前，農(nóng)村土地利用效率不高的原因，主要有：一是錯位的農(nóng)業(yè)補貼。十一屆三中全會以后，我國由土地集體所有權(quán)分離出農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，“兩權(quán)分離”之初，因為城鎮(zhèn)化程度不高，其存在的弊端并沒有顯現(xiàn)出來，但隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距進一步拉大，吸引更多農(nóng)村勞動力涌向城市，然而，在人地分離后，農(nóng)民以土地承包者的名義繼續(xù)領(lǐng)取農(nóng)業(yè)補貼，而實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的卻因主體資格不符現(xiàn)行規(guī)定，無法得到應(yīng)有的補貼，違背提高種糧積極性的農(nóng)業(yè)政策本意。二是分散的經(jīng)營模式。論歷史貢獻，“兩權(quán)分離”在農(nóng)村土地改革中功不可沒，是適應(yīng)當(dāng)時“三農(nóng)”特點和發(fā)展水平的經(jīng)營模式，但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，因農(nóng)民所承包的土地具有地塊分散和規(guī)模?。匆划€三分地）的特點，耕種起來其成本高、勞動生產(chǎn)效率低和增收難，以致種與不種的矛盾日益突出，因此，在“三權(quán)分置”辦法出臺之后，農(nóng)村土地利用始終堅持集體所有不動搖，強化農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)中的作用，將耕者有其田的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式向善耕者用其田轉(zhuǎn)變，既可完善現(xiàn)有農(nóng)村土地制度與生產(chǎn)關(guān)系不相適應(yīng)的方面，以集體方式增強農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力，又能讓農(nóng)村土地改革的紅利更多的釋放出來，充分調(diào)動從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動者的財產(chǎn)性收入。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地法律制度的要求

在城鎮(zhèn)化的大背景下，使城市土地日趨短缺，土地成為稀缺資源，因而推動土地及住房價格上漲?，F(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化已由發(fā)展期、增長期轉(zhuǎn)向加速期，2001年城鎮(zhèn)化率從37.66%增至2015年的56.1%，年均增長約1.3個百分點，此數(shù)據(jù)說明農(nóng)村剩余勞動力加快轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加上農(nóng)業(yè)仍以于粗放型生產(chǎn)方式為主，過分注重產(chǎn)量和盲目跟風(fēng)生產(chǎn)，雖然連續(xù)六年來，我國農(nóng)民人均收入高于GDP和城鎮(zhèn)居民收入增幅[1]，但由于農(nóng)產(chǎn)品價格下行壓力加大和農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增大的“雙重阻力”下，農(nóng)民實際收入增長呈現(xiàn)“明升暗降”的趨勢，甚至部分農(nóng)村因為毗鄰城市，為在城市開發(fā)當(dāng)中獲取更大利益，不惜破壞耕地，違規(guī)占地建房，使農(nóng)民對土地生產(chǎn)的依賴性有所降低?！叭龣?quán)分置”的出臺，打破我國農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)成為現(xiàn)實，從而為我國糧食生產(chǎn)安全提供保障并大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營發(fā)展明顯落后于社會發(fā)展需求，土地雖然對于農(nóng)戶來說仍存一定的心理依賴，但已不再那么明顯，因為農(nóng)民除了種地之外，還有家庭成員在城鎮(zhèn)就業(yè)，其經(jīng)濟收入渠道有較大的調(diào)整，加上“三權(quán)分置”明確規(guī)定加快放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，為市場資本推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和釋放“土地紅利”提供了制度保障，只要有序、控制規(guī)模發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不僅不會造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的減少，反而會推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地法律制度面臨的現(xiàn)實困境

改革開放之初，“兩權(quán)分離”激活廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，從而解決為溫飽問題奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨著區(qū)域經(jīng)濟縱深發(fā)展，原有的土地法律制度已無法適應(yīng)城鎮(zhèn)化的要求，如人地分離、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不明顯、農(nóng)村土地長期撂荒和承包經(jīng)營權(quán)無法分離等問題，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化所提出的新要求，對農(nóng)村土地制度進行創(chuàng)新設(shè)計，即“兩權(quán)”變“三權(quán)”，然而一旦將涉及中國億萬農(nóng)民切身利益的各項政策和要求上升為法律制度之前，必須經(jīng)得起法理的推敲，以防出現(xiàn)法理上的尷尬，“三權(quán)分置”理論也應(yīng)屬該范疇。

（一）土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)有待明確

民法理論認(rèn)為，一項權(quán)利分解為多項權(quán)能，權(quán)利是內(nèi)容，權(quán)能是權(quán)利的具體表現(xiàn)方式，如物權(quán)中的所有權(quán)，不是占有、使用、收益、處分等權(quán)能簡單的組合，也不是同時使用各項權(quán)能，而對物的全面支配的權(quán)利?！皺?quán)能分離”理論認(rèn)為，母權(quán)（自物權(quán)）是產(chǎn)生子權(quán)（他物權(quán)）的基礎(chǔ)，如物權(quán)作為母權(quán)，可以分離出去形成其他權(quán)利，同時，所有權(quán)也作為母權(quán)，也可以分離出占有、使用、收益和處分等權(quán)能，而他物權(quán)是物權(quán)、所有權(quán)所產(chǎn)生的子權(quán)?！拔餀?quán)”理論認(rèn)為，《物權(quán)法》的一項基本原則是“一物一權(quán)”，即一物不能存在兩個以上在性質(zhì)上相互排斥的物權(quán)[2]。在“三權(quán)分置”理論之下，將“土地經(jīng)營權(quán)”確定為一項用益物權(quán)，違反上述要求，因為用益物權(quán)最大的特點是具有排他性，作為兩項獨立的用益物權(quán)，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)無法同時并存于同一塊土地，所以，須在法律邏輯層面厘清“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有待“去行政化”

2015年，自啟動33個試點區(qū)域農(nóng)村土地改革以來，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式向規(guī)?；?、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變已初具雛形，但在加快農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，一些潛在的風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)出來，一些新的矛盾又正在涌現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)成本高、糧食直補的錯位、農(nóng)資價格逐年走高等情況，致使農(nóng)村土地經(jīng)營者種糧成本居高不下，一旦資金吃緊或糧食價格下跌，“緊箍咒”便開始制約種糧大戶，如重慶萬畝“糧王”破產(chǎn)、江蘇種田大戶被迫退田、吉林種糧大戶毀約“跑路”。因此，在實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；D(zhuǎn)變過程中，不是比誰地塊大，也不是看有沒有集約化生產(chǎn)方案，而是在于是否建立與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相配套的社會化服務(wù)體系，如中東國家以色列，是一個名符其實的沙漠小國，但就是在這種缺水又缺地的自然環(huán)境下，卻造就世界聞名以色列農(nóng)業(yè)，原因在于強化政府對農(nóng)業(yè)科技的投入意識、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)學(xué)研配套政策的實施，所以，我國全國耕地面積、土地資源情況和自然氣候與以色列相比，先天條件應(yīng)該比較優(yōu)越，與2010年相比，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積2014年達(dá)到4.03億畝[3]，年增長率高達(dá)43.6%，在缺乏科學(xué)規(guī)劃和出臺配套政策下，通過行政命令強推土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，以求快速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。不同國家，資源稟賦各異，不能簡單的通過規(guī)?；湍軐崿F(xiàn)農(nóng)村土地“紅利”的釋放，只能重蹈菲律賓大土地集中生產(chǎn)的慘痛教訓(xùn)。雖然土地承包者的經(jīng)營規(guī)模比原先要大，但擁有的只是一個債權(quán)，而在債權(quán)履行期限內(nèi)，土地經(jīng)營者須單獨面對各種復(fù)雜多變的因素，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科研的投入、資金渠道單一、農(nóng)產(chǎn)品價格的波動和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)界定不清晰等問題都會影響投資者積極性，只有根據(jù)我國國情，政府應(yīng)科學(xué)、有序和合理推進土地流轉(zhuǎn)，才能指導(dǎo)土地經(jīng)營者科學(xué)從事耕地生產(chǎn)和避免土地非糧化、違約現(xiàn)象的出現(xiàn)，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地應(yīng)有的價值。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作細(xì)則有待完善

土地的“三權(quán)分置”的出臺，在承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)，不管是信托模式的農(nóng)業(yè)投資，還是民營資本直接參與，這一制度的確立，為民間資本從事農(nóng)業(yè)投資提供了制度的保障，以避免市場因政策缺而產(chǎn)生的憂慮，因為只有民間資本進入傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，其資金瓶頸才能得到有效破解，而現(xiàn)階段，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易方面的操作細(xì)則存在以下問題：

一是土地經(jīng)營權(quán)能否作為抵押物。土地經(jīng)營權(quán)能否作為抵押物，在法律制度上缺乏明確依據(jù)，而銀行和土地經(jīng)營者在國家政策未明的前提下，對是否給予辦理抵押、如何申請和評估抵押物、抵押物如何處置、流轉(zhuǎn)過程中抵押權(quán)實現(xiàn)難易程度的保障機制等方面都感到迷惘，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性因素，使土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)分離出來后，面臨最大的制度瓶頸。如《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定，依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！稉?dān)保法》未將土地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押財產(chǎn)，因為作為抵押物，首先必須符合法律規(guī)定的財產(chǎn)，而相關(guān)的法律規(guī)定都未進行配套修改，影響其認(rèn)可度。其次是所有權(quán)歸屬無爭議的財產(chǎn)。據(jù)此，土地經(jīng)營者若用土地經(jīng)營權(quán)（流轉(zhuǎn)地）申請銀行貸款，一般申請很難獲批，因為一旦土地經(jīng)營者無法按時還款，作為債權(quán)人的銀行無法通過變賣、拍賣抵押物，獲得優(yōu)先受償，所以，在缺乏有效的法律依據(jù)或明確的政策規(guī)定的情況下，土地經(jīng)營權(quán)能否作為抵押財產(chǎn)存在瑕疵。

二是有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的糾紛日益增多。如作為我國農(nóng)業(yè)大省之一安徽省，早年進城務(wù)工的農(nóng)民，因家庭勞動力嚴(yán)重不足，其所承包的土地要么采取棄耕、拋荒，要么由親戚鄰居間代耕代種，雖土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在不規(guī)范，如流轉(zhuǎn)合同的形式、調(diào)整地租費用、糧食差價補貼歸屬等問題的糾紛不明顯，相關(guān)既得利益并未受到影響。但隨著國家惠農(nóng)政策力度的不斷加大，雙方的爭議呈逐年增加的趨勢[4]，“三權(quán)分置”辦法的出臺，雖將土地承包經(jīng)營權(quán)由一變二，但有關(guān)的權(quán)益卻未進一步明確，加上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多欠缺法定形式要件合同，其穩(wěn)定性易受經(jīng)濟利益影響，一旦發(fā)生經(jīng)濟糾紛，如糧食差價補貼歸屬，當(dāng)事人便擺出“寸土必爭”的陣勢

三是，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地“非糧化”趨勢加劇。與傳統(tǒng)的土地細(xì)碎化經(jīng)營模式相比，近年來，在國家有關(guān)土地法律制度的改革下，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度提速（土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到30%）[5]、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營初顯雛形等特點，與此同時，隨著農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地速度的加快，我國用于種糧的耕地面積，特別是優(yōu)質(zhì)耕地正面臨重大挑戰(zhàn)，一是因為耕地占補平衡政策玩出“數(shù)字游戲”。作為對耕地“占一補一”的補救措施，耕地占補平衡政策出臺的目的在于守住18億畝耕地這條“紅線”不動搖，既能滿足城市建設(shè)用地需要，又能平衡國家糧食生產(chǎn)，但從實際來看，新增耕地雖符合復(fù)耕標(biāo)準(zhǔn)，但因缺乏水源，根本達(dá)不到耕作要求，而若想達(dá)到同樣優(yōu)質(zhì)耕地的要求，因縣級政府財政有限，無力提質(zhì)改造新增耕地，在部分地方，只要在新增耕地兩年內(nèi)種植農(nóng)業(yè)作物，一旦驗收合格后，便能進入新增耕地儲備庫[6]，符合耕地面積不減這一要求。而不考慮新增耕地是否符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，這一“數(shù)字游戲”使城市占用耕地“合法化”。二是因為流轉(zhuǎn)成本高催生耕地“非糧化”趨勢。在國家土地法律制度改革下，土地經(jīng)營權(quán)的正式確立使我國產(chǎn)生“職業(yè)農(nóng)民”，雖然土地流轉(zhuǎn)解決無人種地、誰能種好地的問題，但流轉(zhuǎn)后“職業(yè)農(nóng)民”卻不得不面臨流轉(zhuǎn)成本高的現(xiàn)實困境，以全國優(yōu)質(zhì)小麥之鄉(xiāng)——河南省延津縣為例，種糧大戶陳長海流轉(zhuǎn)了2畝地，玉米、小麥兩季種植，每畝總生產(chǎn)成本875元，玉米1100斤，每斤0.75元，小麥打1000斤，每斤1.1元，刨去地租，每畝要賠150元[7]。若糧食價格走低，加上錯位的農(nóng)業(yè)補貼政策和缺位的金融支農(nóng)政策，必將面臨更大的虧損和經(jīng)營風(fēng)險，“非糧化”好像成為“職業(yè)農(nóng)民”應(yīng)對比較收益明顯下降的自然反應(yīng)，但會給我國糧食安全埋下隱憂。

四、“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地法律制度適應(yīng)性變革與創(chuàng)新

（一）遵循法律邏輯明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

任何法律權(quán)利的實質(zhì)必須符合內(nèi)在的法律邏輯，強調(diào)法理學(xué)命題具有普適性的原則。而“三權(quán)分置”正式確立后，學(xué)界對此莫衷一是，原因在于《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，造成有的認(rèn)為是用益物權(quán)，有的則認(rèn)為是債權(quán)。面對土地土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)歸屬不清這一法律困境，在“三權(quán)分置”辦法出臺后，在嚴(yán)格遵循現(xiàn)有權(quán)利生成邏輯的前提下，盡快在理論上統(tǒng)一認(rèn)識，掃清制度障礙。支撐土地經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”理論中得以成立的依據(jù)是將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，因為一旦確立后債權(quán)，便可產(chǎn)生合同法律關(guān)系，從而將土地經(jīng)營從土地承包權(quán)中分離出去，解決了“一權(quán)一物”的矛盾，同一塊土地上又同時存在用益物權(quán)（承包權(quán)）與債權(quán)（經(jīng)營權(quán)）。在土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村土地規(guī)?；l(fā)展的大勢所趨的情況下，盡快確立土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)，需要遵循法律權(quán)利的生成邏輯，避免現(xiàn)有土地權(quán)利體系進行大幅度變動，改變農(nóng)民單一渠道的財產(chǎn)性收入和強化實際種地農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力，使土地流轉(zhuǎn)各方公平分享土地改革紅利，理應(yīng)成為當(dāng)前農(nóng)村土地法制改革的核心。

（二）以“市場化”為方向推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

從黨和國家有關(guān)耕地保護工作的政策可以看出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不是越快越好，而是要始終堅持規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[8]。因為《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，也就是說農(nóng)村土地改革必須長期堅持這一基本制度毫不動搖，所以，在如何推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題上，作為行政部門應(yīng)根據(jù)我國“三農(nóng)”實際情況（如：加大農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)支撐、增強農(nóng)民現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植意識和構(gòu)建新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作形式等），以“市場化”為主導(dǎo)，堅持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，輔以前瞻性社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，而不是簡單的以城鎮(zhèn)化率作為參考的依據(jù)，更不是以土地流轉(zhuǎn)的面積為標(biāo)準(zhǔn)，來推進農(nóng)村土地這一復(fù)雜又敏感的改革，但是部分地方政府卻把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)誤解為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，只要實現(xiàn)這一目標(biāo)，那就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，當(dāng)然這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個特點，不是全部，不能用行政命令替代市場運行，“扎堆”推進土地流轉(zhuǎn)，這是政府在土地流轉(zhuǎn)過程中越位表現(xiàn)。同時，土地流轉(zhuǎn)過程中也不能放任不管，因為經(jīng)營權(quán)的放開，讓民間資本得到松綁，其天生的逐利性，有可能給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來“非糧化”趨勢和“掠奪式”經(jīng)營，這是政府缺位表現(xiàn)。對中國農(nóng)民來說，土地承擔(dān)著生活基本保障的觀念仍比較強烈，雖然農(nóng)民對土地的依賴性有所降低，但作為一個整體，農(nóng)民有償“退地”仍須穩(wěn)慎探索，因此，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，政府應(yīng)綜合評估流轉(zhuǎn)后對農(nóng)民生活產(chǎn)生的影響，通過制定完善的“經(jīng)營權(quán)”準(zhǔn)入監(jiān)管機制和“承包權(quán)”退出后的保障機制，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的真實需求緊密結(jié)合，既增強經(jīng)營者抵御風(fēng)險的能力和為“退地”農(nóng)民提供保障性城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，又有效地減少土地流轉(zhuǎn)改革風(fēng)險和提高農(nóng)村土地資源的綜合利用效率。

（三）細(xì)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的操作細(xì)則

1.明確土地經(jīng)營權(quán)作為可抵押的財產(chǎn)。2016年3月，央行、銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，對試點地區(qū)首次明確了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可以辦理抵押貸款相關(guān)事宜，在法律層面首次為土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)作出探索，此舉目的在于堅守耕地保護紅線前提下，為當(dāng)?shù)貙嶋H農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供有效的金融政策，從而提升農(nóng)業(yè)競爭力。目前該規(guī)定尚處于試點階段，而面向全國范圍內(nèi)的行政法規(guī)尚未正式出臺，應(yīng)在試點地方及時總結(jié)成功經(jīng)驗和反思失敗案例的基礎(chǔ)上，提煉土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的有效處置機制，做到事前規(guī)則說明，以便明確相關(guān)權(quán)益人的知情權(quán)，事中輔以配套政策，增強銀行和土地經(jīng)營者抵御流轉(zhuǎn)風(fēng)險的能力，事后建立資金流向跟蹤機制，調(diào)動涉農(nóng)金融機構(gòu)參與惠農(nóng)政策和農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，所以，蓋樓要先打地基，土地改革也離不開法律，在土地流轉(zhuǎn)成為大勢所趨的背景下，應(yīng)當(dāng)做好制度的頂層設(shè)計（即法律先行），否則，因無“法”適用或缺乏配套政策，必定使市場各方無所適從。所以，應(yīng)在法律法規(guī)層面明確土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的規(guī)定，及時彌補法律滯后造成的亂象，使得涉農(nóng)金融機構(gòu)、承包者和經(jīng)營者分析與防范抵押物風(fēng)險，進一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險補償機制，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系良性循環(huán)。

2.落實對實際種地農(nóng)民的“直補”政策。糧食“直補”政策的本意是為了調(diào)動實際種地農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，各省根據(jù)補貼實施方案對實際種地農(nóng)戶給予一定數(shù)額的補貼資金。2016年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于建立玉米生產(chǎn)者補貼制度的實施意見》（以下簡稱《意見》），不僅標(biāo)志著東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實現(xiàn)玉米臨儲制度向“市場化收購加補貼”轉(zhuǎn)變，而且旨在激發(fā)實際種地農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性，雖然政策已作出了明確規(guī)定，就是要補給實際種地的農(nóng)民，但同在東北三省的吉林省和黑龍江省卻有不同的表現(xiàn)，從吉林省農(nóng)業(yè)局網(wǎng)站查詢后，并沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)吉林省玉米生產(chǎn)者補貼的公開文件，具體由各地根據(jù)國家有關(guān)文件要求制定補貼方案，并未落實誰是玉米差價補貼的受益者，只能由承包者和經(jīng)營者協(xié)商確定，但面對平均0.15元/斤的玉米價差補貼，雙方都互不相讓，在缺乏協(xié)調(diào)人（政府部門）或協(xié)調(diào)無果的情況下，這筆價差補貼最終不了了之。而在黑龍江省早在2016年7月就公布《2016年黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼實施方案》，確定全省統(tǒng)一補貼標(biāo)準(zhǔn)，對本省內(nèi)合法實際種植者兌付補貼資金[9]。這筆看似較低的補貼，但對實際種地農(nóng)民來說，卻意義非凡，因為這份補貼直接關(guān)乎實際種地農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性和是否具備來年繼續(xù)種地的資格。在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營剩余期限內(nèi)，經(jīng)營者每年向承包者支付的地租是固定，承包者的利益并不會受到市場波動的影響，但經(jīng)營者卻與之相反，如果這個新補貼不給實際種地農(nóng)民的話，一旦價格下降幾毛錢，加上為改善土地質(zhì)量所付出的必要成本，實際種地農(nóng)民蒙受巨大損失。所以，作為先行先試的玉米收儲制度的改革，已經(jīng)明確對實際種地農(nóng)民的“直補”政策，各地以后在落實有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼政策方面，應(yīng)堅決執(zhí)行“直補”政策，因為在保護承包者的利益的同時，也在調(diào)動實際種地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

3.建立流轉(zhuǎn)土地監(jiān)管機制。其實，法律對流轉(zhuǎn)土地的用途，已經(jīng)明確規(guī)定只能用于生產(chǎn)糧食作物，目的是為了保障國家糧食生產(chǎn)安全，但在具體流轉(zhuǎn)過程中，在經(jīng)濟成本占主導(dǎo)情況下，多地農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地“非糧化”亟待引起重視，如在河南、山東和安徽等糧食主產(chǎn)區(qū)，本應(yīng)種植糧食作物的土地卻變成成片的葡萄、蔬菜、林果等經(jīng)濟作物，“非糧化”這一比例在2014年攀升至60%[10]。而面對農(nóng)地“非糧化”利用形式，主管部門卻采取默許的方式，這也導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益“非糧化”的推手。為遏止這種“非糧化”經(jīng)營趨勢，2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，該《意見》明確規(guī)定嚴(yán)禁擅自將耕地“非農(nóng)化”，但面對地方政績考慮，僅靠一紙規(guī)定無法制約土地流轉(zhuǎn)后不規(guī)范利用行為。為了確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)后糧食生產(chǎn)用途不改變，要建立流轉(zhuǎn)土地監(jiān)管機制，做足流轉(zhuǎn)土地用途、風(fēng)險、法律責(zé)任等配套政策，讓農(nóng)民安心從事糧食生產(chǎn)活動，并宣傳有關(guān)流轉(zhuǎn)土地政策，設(shè)置違規(guī)使用流轉(zhuǎn)土地舉報獎勵機制，鼓勵村民積極舉報違規(guī)行為，對實施“非糧化”生產(chǎn)行為的經(jīng)營者追究違約責(zé)任，給予取消1-3年的農(nóng)業(yè)直補政策，情節(jié)嚴(yán)重的取消土地流轉(zhuǎn)資格和承擔(dān)違約責(zé)任，以保證流轉(zhuǎn)土地依法依規(guī)利用。

綜上，推進新型城鎮(zhèn)化是我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和釋放內(nèi)需潛力的重要著力點，特別是在“三權(quán)分置”的背景下，既要充分發(fā)揮市場機制，借市場資本之力推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，使有限土地資源的利用率得到充分發(fā)揮，又要注意發(fā)揮政府在設(shè)計法律制度的職能，理順土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律性質(zhì)，使利益相關(guān)方更好的理解法律“真諦”，再次激發(fā)農(nóng)村土地法律改革釋放“紅利”的推力，實現(xiàn)有序、又好又快的建設(shè)新型城鎮(zhèn)化。

[1]于文靜，王宇.2015年我國農(nóng)民人均收入已突破萬元[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/24/c_128564780. htm.

[2]單平基.“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營權(quán)困境的解決路徑[J].法學(xué)，2016，（9）.59.

[3]王宇.全國耕地流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地比重超過三成[EB/ OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-08/27/content_2920879.htm.

[4]唐歡.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致糾紛頻發(fā)[N].安徽法制報，2016-09-07（A1）.

[5]韓長賦.流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地比重超三成[N].經(jīng)濟日報，2015-08-28（2）.

[6]周勉.耕地“占補平衡”怪象多[EB/OL].http://www.banyuetan. org/chcontent/jrt/20151015/156995.shtml.

[7]趙永平，常欽，馬躍峰.地，究竟該咋種？——來自河南、山東兩個農(nóng)業(yè)大縣的調(diào)查[N].人民日報，2016-05-29（09）.

[8]新華社.依法依規(guī)做好耕地占補平衡規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[N].人民日報，2015-05-27（01）.

[9]黑龍江省人民政府.2016年黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼實施方案[J].黑龍江糧食，2016，（8）.

[10]新華社.山東河南多地土地流轉(zhuǎn)“非糧化”趨勢加重[EB/ OL].http://sd.youth.cn/2014/0904/372066.shtml.

Analysis on Rural Land Legal System Adaptive Changes During the New Type of Urbanization——Taking Three-right Separation as the Example

CHEN Hong-shou
（Huizhou Economic and Polytechnic College,Huizhou,516057）

The rapid improvement of the urbanization rate,on the one hand is advantageous to the country industrial structure optimization,becomes the solution of“three agriculture”question and the important way of coordinating the region development;on the other hand,it also possibly creates the problem which the countryside land resource effective disposition is insufficient,such as the nature of land management rights to be clear,the circulation of rural land needs to be de-administration，the operation regulation of countryside land transfer needs to be improved and so on.The solution to this problem is an inevitable choice for our country to realize modernization and build a new socialist countryside.Under the background of the three-right separation, rural land transfer legal system is facing the reality of the plight of the development of modern agriculture and the construction of new urbanization obstacles.And once again release the land reform brought about by the economic dividend have to coordinate the relationship between the market and the executive order to promote the construction of new urbanization.

three-right separation;the new type of urbanization;mrural land;innovation and change

D902

A

2095-1140（2017）01-0005-07

（責(zé)任編輯：天下溪）

2016-12-02

陳宏壽（1981-），男，廣東汕尾人，惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，主要從事經(jīng)濟法學(xué)研究。