閆翠翠

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028；2.中共中央黨校，北京 100091）

城市運(yùn)行安全管理法治化：困境與進(jìn)路

閆翠翠1，2

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028；2.中共中央黨校，北京 100091）

傳統(tǒng)粗放型的管理模式已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代城市運(yùn)行安全管理的需要。隨著國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型和國(guó)家社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)變，代表現(xiàn)代城市管理的最有效的管理手段——法治便成了不二的選擇。推進(jìn)城市運(yùn)行安全管理法治化，必須堅(jiān)持法治原則，在“依法治國(guó)”的指引下統(tǒng)籌各種進(jìn)程安排，同時(shí)完善城市運(yùn)行安全管理中各種體制機(jī)制，才能最終實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行安全管理的法治化。

城市運(yùn)行管理；法治；頂層設(shè)計(jì)；進(jìn)路

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步，使得現(xiàn)代城市運(yùn)行安全管理更趨復(fù)S和精細(xì)化，一根地下管道的爆裂、一場(chǎng)突如其來(lái)的暴雨、一個(gè)電力系統(tǒng)的小故障、一個(gè)建筑施工中的小失誤，都有可能大規(guī)模地影響到城市運(yùn)行安全，任何一個(gè)細(xì)小的變化都可能引發(fā)城市運(yùn)行安全問(wèn)題的“蝴蝶效應(yīng)”（butterfly effect），傳統(tǒng)粗放型的管理模式已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代城市運(yùn)行安全管理的需要。十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，“貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，加快國(guó)家安全法治建設(shè)，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系”。這意味著城市公共安全和“法治”將不斷走向融合和統(tǒng)一。隨著國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型和國(guó)家社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)變，代表現(xiàn)代城市管理的最有效的管理手段——法治便成了不二的選擇。

一、城市運(yùn)行安全管理法治的正當(dāng)性回應(yīng)

（一）法治是現(xiàn)代城市管理的必然選擇。

“法治最大限度地將人類的命運(yùn)交到了人類自己手中”。[1](p375)法治要求國(guó)家權(quán)力的一切治理方式的轉(zhuǎn)變或者制度的改變都在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，其便成為現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的正當(dāng)性保障。城市運(yùn)行安全管理也必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，這樣才能保障這種管理的正當(dāng)性。同時(shí)，“法治就是從制度上理清現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力關(guān)系的配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治方式的變革，從而保障現(xiàn)代國(guó)家對(duì)公共事務(wù)治理的合法性與私人領(lǐng)域規(guī)制的正當(dāng)性”。[2](p3)1999年的憲法修正案明確規(guī)定了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，從此法治成為治國(guó)理政的主要方式?！叭酥巍庇捎谄浞谴_定性、過(guò)度彈性、自律依賴性往往會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)多元化、非公平性。很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家治理規(guī)則的要求，而具有普遍約束性、強(qiáng)制性的法律，則可以為多元利益關(guān)系的處理提供相對(duì)確定的規(guī)則和行為指導(dǎo)。所以，在城市運(yùn)行安全管理上，雖然涉及的內(nèi)容龐S，涉及的利益群體眾多，但仍應(yīng)通過(guò)法治化尋求解決之策。

（二）法治是現(xiàn)代政府正確行使管理權(quán)的保障。

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，是我國(guó)政治體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。現(xiàn)代政府最基本的職能有三項(xiàng)，即政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理職能。進(jìn)行城市運(yùn)行安全管理是政府社會(huì)管理職能的重要表現(xiàn)，推進(jìn)政府的社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變，就是要形成一種新型的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，政府集中精力、專心致志發(fā)揮政府職能，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府。[3](p296)

1.法治政府必然是有限政府。有限政府包含兩層含義：第一，政府的規(guī)模、職權(quán)不能過(guò)大；第二，政府的權(quán)力不能過(guò)大。政府的權(quán)力來(lái)源是人民，人民通過(guò)法律授予政府權(quán)力。從這個(gè)意義上講，政府的一切權(quán)力都必須是法律授予，沒(méi)有法律授予的權(quán)力是禁止的。所以說(shuō)，政府的規(guī)摸、職權(quán)、權(quán)力都必須受制于法律規(guī)定，是有限的，不能無(wú)限擴(kuò)張。

2.法治政府必然是程序政府。程序政府是指政府活動(dòng)必須按照一定程序規(guī)則的限制，遵循法定的方式、步驟、順序、時(shí)間等。政府每一個(gè)行為的做出，都是程序法和實(shí)體法的統(tǒng)一。程序合法是現(xiàn)代法律的重要特征，它與法律職業(yè)并列被稱為具有重要意義的法治的兩個(gè)推動(dòng)力。[4](p200)[5](p261)實(shí)體公正的局限性，使人們?cè)絹?lái)越重視程序公正的價(jià)值。程序法不但能夠保障實(shí)體法的順利實(shí)現(xiàn)，也可以補(bǔ)充實(shí)體法的不足，有其自身的獨(dú)立價(jià)值。程序政府的構(gòu)建正是基于程序價(jià)值的凸顯。程序價(jià)值的首要前提是程序的公平正義。這就要求程序法必須是“良法”，其外在表現(xiàn)是程序要公開(kāi)、透明并能保證公眾的參與性，并有“程序維持”[6](p226)的效果。程序政府同時(shí)也是與有限政府相聯(lián)系的，限制政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張及自由裁量權(quán)濫用的有效途徑就是設(shè)定嚴(yán)格的程序，使政府的活動(dòng)必須在嚴(yán)格的程序規(guī)定下進(jìn)行。

3.法治政府必然是責(zé)任政府。責(zé)任政府通常是指這樣的政府制度，“在這樣的政府制度里，政府必須對(duì)其公共政策和國(guó)家行為負(fù)責(zé)，會(huì)對(duì)其投不信任票或他們提出重要政策遭到失敗，表明其大政方針不令人滿意時(shí)，他們必須辭職”。[7](p1180)可見(jiàn)責(zé)任政府首先是一種制度安排，這種制度安排要求政府制定的政策和行為必須為人民負(fù)責(zé)，否則就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并且有相應(yīng)的承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。

傳統(tǒng)的公共行政中，責(zé)任的概念依賴于一種外在的制約因素，即“行政官員有責(zé)任堅(jiān)持客觀的外在控制并且對(duì)其與既定標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵性利益相關(guān)者的偏好有關(guān)的行動(dòng)負(fù)責(zé)”。[8](p126)這種外在制約因素主要是法律、行政法規(guī)等正式的制度規(guī)定。因而這種責(zé)任更多的是一種“違法責(zé)任”。20世紀(jì)70年代以來(lái)，“不斷增長(zhǎng)的公——私聯(lián)系，包括與非營(yíng)利部門的社會(huì)服務(wù)之間的實(shí)體聯(lián)系，導(dǎo)致了部門之間界限的混亂，并且導(dǎo)致進(jìn)一步區(qū)分公共責(zé)任和私人責(zé)任的困難”。[9](p790-792)[10](p224)在這種背景下政府的責(zé)任機(jī)制也發(fā)生了變化。除了關(guān)注民主政治責(zé)任外，人們開(kāi)始強(qiáng)調(diào)政府的結(jié)果導(dǎo)向責(zé)任和顧客導(dǎo)向責(zé)任，主張政府要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)。更加關(guān)注提高行政效益與行政效果、提高公共服務(wù)質(zhì)量。[11](p18)政府的責(zé)任范圍也變得廣泛，“公共行政官員對(duì)一批制度和標(biāo)準(zhǔn)都負(fù)有并且應(yīng)該負(fù)有責(zé)任，這些制度和標(biāo)準(zhǔn)包括公共利益、成文法律和憲法、其他機(jī)構(gòu)、其他層級(jí)的政府、媒體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價(jià)值觀和標(biāo)準(zhǔn)、情景因素、民主規(guī)范，當(dāng)然還包括公民。其實(shí)，他們應(yīng)該關(guān)注我們復(fù)S治理系統(tǒng)的所有規(guī)范”。[8](p114)

4.法治政府必然是服務(wù)政府。伴隨著國(guó)家從“警察國(guó)”演變成了“行政國(guó)”，政府也完成了從“守夜人”政府向“保姆”型政府的轉(zhuǎn)換。政府社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)變要求建立服務(wù)型政府，為民眾提供“生存照顧”、服務(wù)民眾。服務(wù)型政府有四個(gè)特征，即：堅(jiān)持“以人為本”的服務(wù)理念；奉行“依法行政”的服務(wù)準(zhǔn)則；實(shí)行“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)模式；履行“違法必究、有錯(cuò)必改”的服務(wù)責(zé)任。[12](p20-22)

在所有權(quán)力機(jī)構(gòu)中，政府機(jī)構(gòu)最為龐大，權(quán)力最重，對(duì)公共利益和私人利益的影響最為直接、最為深刻，所以政府機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)法治政府是法治國(guó)家建設(shè)的核心問(wèn)題。政府社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)變要求建立有限政府、程序政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府，恰恰是法治政府的核心內(nèi)容，這就要求政府在行使城市運(yùn)行安全管理職能時(shí)嚴(yán)格按照法治政府的要求來(lái)設(shè)定自己的行為目的及行為方式，抑制政府權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)、嚴(yán)格遵循程序要求、從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責(zé)任本位、由管理為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主。

二、城市運(yùn)行管理法治化的困境

（一）部分政府官員積極推進(jìn)城市運(yùn)行安全管理的政治意愿不強(qiáng)烈。

城市運(yùn)行安全管理分為常態(tài)管理和應(yīng)急管理，若積極推進(jìn)常態(tài)管理，一方面，財(cái)政上會(huì)有巨大投入，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，一屆政府任期只有五年，從經(jīng)濟(jì)人角度講，政府官員很難有動(dòng)力去做自己耕耘、別人收獲的“傻事”；另一方面，城市運(yùn)行安全管理的好壞短時(shí)間內(nèi)往往對(duì)主要以GDP為主要衡量指標(biāo)的政績(jī)影響不大，這一定程度上抑制了政府官員積極進(jìn)行常態(tài)管理的積極性；應(yīng)急管理僅出現(xiàn)在非常態(tài)的情況下，若事故損失較大，不管處理的好壞，“處分”總在所難免。這使一部分官員存在僥幸或者“聽(tīng)天由命”的心理，把更多目光盯在“政績(jī)工程”上。

政府官員直接參與城市運(yùn)行安全管理，若其政治意愿不強(qiáng)，政府的工作規(guī)劃中則鮮有城市運(yùn)行安全管理的內(nèi)容，即使有也會(huì)流于形式；在城市運(yùn)行安全管理經(jīng)費(fèi)投入、制度建設(shè)方面就會(huì)不足；也不會(huì)重視安全意識(shí)的輿論宣傳；在城市運(yùn)行安全管理的決策上也會(huì)缺乏重視，進(jìn)而影響決策的科學(xué)化程度；更有甚者會(huì)用錯(cuò)誤的地方規(guī)定抗衡國(guó)家法律。

（二）城市運(yùn)行安全管理立法供應(yīng)不足。

我國(guó)現(xiàn)今尚沒(méi)有一部城市運(yùn)行安全管理的統(tǒng)一法律，也沒(méi)有地方性的城市運(yùn)行安全管理的專門立法，甚至與城市運(yùn)行安全管理相關(guān)的立法也相對(duì)較少。立法供應(yīng)不足導(dǎo)致城市運(yùn)行安全管理很多領(lǐng)域存在著無(wú)法可依的尷尬。

其一，城市運(yùn)行安全管理涉及政府部門眾多，缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制。同一事件同時(shí)受多部法律規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生，尤其是涉及懲罰措施時(shí)，依據(jù)不同法律，一事多罰并不鮮見(jiàn)。

其二，現(xiàn)有立法有的原則性過(guò)強(qiáng)，缺乏具體的配套法律法規(guī)和操作指南。比如說(shuō)，在城市運(yùn)行安全應(yīng)急管理立法方面，我國(guó)已經(jīng)制定了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但是在具體實(shí)施過(guò)程中，存在著管理機(jī)構(gòu)職能需要進(jìn)一步明確、配套法律法規(guī)需要完善、有些條文操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。在這方面我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)。以美國(guó)為例，2007年9月，聯(lián)邦政府發(fā)布了《全國(guó)準(zhǔn)備指南》，確定了正式的準(zhǔn)備目標(biāo)及相關(guān)準(zhǔn)備工作。2011年，美國(guó)又發(fā)布了《應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》，確認(rèn)了三項(xiàng)做好美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的關(guān)鍵問(wèn)題：一是我們需要準(zhǔn)備什么，二是我們準(zhǔn)備得怎么樣，三是如何優(yōu)化我們的努力來(lái)減少以上兩者的差距。這樣就明確和規(guī)范了任務(wù)使命，確立了具體的任務(wù)目標(biāo)。[13]這些完備的立法，使美國(guó)在處理突發(fā)事件時(shí)能夠高效應(yīng)對(duì)。

其三，城市運(yùn)行安全管理中，許多領(lǐng)域的執(zhí)法尚處于探索期。真正長(zhǎng)效執(zhí)法機(jī)制尚未建立，大部分創(chuàng)新工作、突破性工作缺乏融合，完善的、成熟的、可以固化的模式還不多；執(zhí)法視野未得到有效拓寬，執(zhí)法范疇、領(lǐng)域不能滿足城市運(yùn)行安全管理形勢(shì)發(fā)展需要；執(zhí)法手段在很多情況下也未得到充實(shí)，手段單一問(wèn)題一直存在，執(zhí)法權(quán)威性和執(zhí)行性由于缺乏保障而力度不夠。現(xiàn)有立法內(nèi)部存在的不嚴(yán)謹(jǐn)之處，造成了執(zhí)法上的困惑，也影響到了城市運(yùn)行安全管理的效率。

（三）政府信息公開(kāi)程度有待加強(qiáng)。

政府信息公開(kāi)是透明化政府建設(shè)的內(nèi)在要求，透明化政府是指除涉及保密事項(xiàng)外，政府制定公共政策和實(shí)施的管理措施必須及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，這是公民參與和完善政策過(guò)程的前提條件，有利于提高政府決策的非理性行為。2007年1月國(guó)務(wù)院公布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（簡(jiǎn)稱信息公開(kāi)條例），已經(jīng)明確了信息的公開(kāi)范圍，即涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的。在涉及城市運(yùn)行安全管理方面的政府信息，凡是符合信息公開(kāi)條例要求的都應(yīng)該公開(kāi)，這是影響和衡量城市運(yùn)行安全管理法治化程度的一個(gè)重要因素。

但在城市運(yùn)行安全管理中，尤其是應(yīng)急狀態(tài)下，往往存在著信息傳播方式單一；各主體信息溝通不暢，公開(kāi)責(zé)任不明；對(duì)于事故的真實(shí)損失及傷亡狀況含糊其詞的現(xiàn)象，這不但侵害了公眾的知情權(quán)，不利于公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，也損害了城市運(yùn)行安全管理法治。城市運(yùn)行安全管理的法治化程度往往與政府信息的公開(kāi)程度成正比。

（四）物質(zhì)保障程度不高。

經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，法治屬于社會(huì)意識(shí)范疇，從這個(gè)意義上講，經(jīng)濟(jì)對(duì)法治的影響是終極性的。在城市運(yùn)行安全管理法治化這一具體情形中，物質(zhì)保障是城市運(yùn)行安全管理法治化的必要條件。物質(zhì)保障程度直接關(guān)系到城市運(yùn)行安全管理的效率和法治的實(shí)現(xiàn)程度。目前，我國(guó)城市運(yùn)行管理中物質(zhì)保障并不盡如人意。

首先，經(jīng)費(fèi)的保障不足。經(jīng)費(fèi)是城市運(yùn)行安全管理物質(zhì)保障的基礎(chǔ)，經(jīng)費(fèi)保障程度受制于國(guó)家的財(cái)政預(yù)算體制、城市的財(cái)政收入狀況、政府對(duì)城市運(yùn)行安全管理的重視程度等。由于城市運(yùn)行安全管理內(nèi)容的復(fù)S性以及開(kāi)支的不確定性，在我國(guó)現(xiàn)在預(yù)算為本的財(cái)政支出體制下，做預(yù)算時(shí)很多對(duì)未來(lái)的可能支出無(wú)法預(yù)測(cè)，城市運(yùn)行安全管理的經(jīng)費(fèi)保障往往存在不確定性；另外，由于涉及城市運(yùn)行安全的基礎(chǔ)設(shè)施等的改造往往需要的資金量巨大，也造成了政府在做預(yù)算時(shí)可能不能全額預(yù)算，給城市運(yùn)行安全帶來(lái)隱患。也影響了城市運(yùn)行安全管理的科學(xué)性及有效性。預(yù)算不足本身就隱含著的對(duì)隱患重視不足，也會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不能按照安全標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)維護(hù)，這會(huì)損害城市運(yùn)行安全管理的法治。

其次，技術(shù)、物資、基礎(chǔ)設(shè)施落后。城市運(yùn)行安全管理需要極高的精準(zhǔn)性，尤其是在地鐵運(yùn)營(yíng)、通訊保障等領(lǐng)域，要求先進(jìn)的技術(shù)要與現(xiàn)代城市運(yùn)行安全管理有機(jī)結(jié)合。比如，城市運(yùn)行安全精細(xì)化管理的數(shù)據(jù)采集、傳輸及匯總需要無(wú)線傳感器網(wǎng)絡(luò)，由于這種網(wǎng)絡(luò)的存在，城市管理者不需要對(duì)城市運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)一一現(xiàn)場(chǎng)排查，只需要在接收終端上讀取周邊信息即可，這樣大大提高了執(zhí)法效率?，F(xiàn)在城市中比較流行的網(wǎng)格化管理，正是基于這種技術(shù)的應(yīng)用。另外，物資、基礎(chǔ)設(shè)施的保障也是不可或缺的。以北京市為例，北京市市政管委特別建立了城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)監(jiān)控與危機(jī)對(duì)應(yīng)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息采集平臺(tái)，提供可比、可測(cè)、可視、可控的預(yù)警策略和應(yīng)急方案服務(wù)，同時(shí)電視電話會(huì)議系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)、應(yīng)急指揮車以及專用電話等通信系統(tǒng)逐步完善，與各相關(guān)職能部門和城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)成功對(duì)接。另外，市政管委在此基礎(chǔ)上建設(shè)的城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)中心，將對(duì)水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)報(bào)、確保城市運(yùn)行狀態(tài)的穩(wěn)定。[14]這些投入只有少數(shù)大城市才能負(fù)擔(dān)，更多的城市面臨著技術(shù)、物資、基礎(chǔ)設(shè)施保障不足的困境。

再次，人力資源匱乏。現(xiàn)代的城市運(yùn)行安全管理往往伴隨著新的技術(shù)手段的運(yùn)用，比如說(shuō)“平安城市”，他是一個(gè)特大型、綜合性非常強(qiáng)的管理系統(tǒng)，不僅需要滿足治安管理、城市管理、交通管理、應(yīng)急指揮等需求，而且還要兼顧災(zāi)難事故預(yù)警、安全生產(chǎn)監(jiān)控等方面對(duì)圖像監(jiān)控的需求，同時(shí)還要考慮報(bào)警、門禁等配套系統(tǒng)的集成以及與廣播系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)。“平安城市”的建設(shè)理念已經(jīng)在城市管理中被越來(lái)越廣泛地采用。這就對(duì)城市運(yùn)行安全管理的人力資源保障提出了更高的要求。一方面需要有一支高素質(zhì)的管理和執(zhí)法隊(duì)伍，確保城市運(yùn)行安全管理決策的合法性和科學(xué)性，確保各項(xiàng)制度執(zhí)行到位；一方面需要專業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的基層工作人員，這些人員應(yīng)具備兩方面素質(zhì)：高度的工作責(zé)任心和熟練的工作技能，這樣可以確保安全制度能夠執(zhí)行到位，技術(shù)優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。而這些條件，也只有少數(shù)大城市才能具備。

三、城市運(yùn)行安全管理法治化的頂層設(shè)計(jì)和進(jìn)路

（一）城市運(yùn)行安全管理法治化應(yīng)遵循的原則。

1.合乎憲法和法律原則。憲法和法律對(duì)城市運(yùn)行安全管理具有絕對(duì)的約束力和支配力，城市運(yùn)行安全管理機(jī)關(guān)不得采取任何違反憲法和法律規(guī)范的措施。比如，《憲法》規(guī)定，國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)，保障從業(yè)人員的生命權(quán)、健康權(quán)。那城市運(yùn)行安全管理就必須絕對(duì)服從，不能違反這一原則。只有得到法律允許的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的城市運(yùn)行安全管理的行為。尤其是在進(jìn)行行政處罰時(shí)，法律沒(méi)有明文規(guī)定，不得對(duì)相關(guān)的自然人或法人進(jìn)行處罰。在特殊的情況下，按照具體的法律規(guī)范已經(jīng)無(wú)法實(shí)施相應(yīng)的行政行為時(shí)，行政主體按照公共利益原則可以直接表達(dá)其意志。這不是對(duì)法治的破壞，而是在特殊情況下更好的貫徹法治。只有在法定情形出現(xiàn)、符合公共利益，經(jīng)過(guò)法定程序才能進(jìn)行，在城市運(yùn)行安全管理的應(yīng)急管理中可能會(huì)出現(xiàn)這一狀況。

2.行政合理性原則。行政合理性原則是指行政法律關(guān)系的當(dāng)事人的行為，特別是行政機(jī)關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當(dāng)和適度。行政機(jī)關(guān)在城市運(yùn)行安全管理中，要求法律對(duì)所有行政行為都詳細(xì)規(guī)定是不可能的，這就賦予了行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，其可以視具體情況做出相應(yīng)的行為。僅要求行政行為合乎憲法和法律限制自由裁量權(quán)是不夠的，必須以行政合理性原則加以限制。這就要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行城市運(yùn)行安全管理行為時(shí)，必須符合法律的目的；必須要有合理的動(dòng)機(jī)，不得違背社會(huì)公平觀念或法律精神，不得存在法律動(dòng)機(jī)以外的目的或追求。其實(shí)施的行為必須平等地對(duì)待行政相對(duì)方；行政行為必須符合事情的常規(guī)或規(guī)律。

3.行政責(zé)任原則。行政責(zé)任原則是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在享有行政管理職權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)行政活動(dòng)所產(chǎn)生的法律責(zé)任。城市運(yùn)行安全管理中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在享有管理職權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)該承擔(dān)因管理活動(dòng)所產(chǎn)生的法律責(zé)任。這是城市運(yùn)行安全管理法治化的應(yīng)有之義。法律本身就是一種價(jià)值取向，明白無(wú)誤地表明了提倡、保護(hù)和反對(duì)、禁止的東西，并且對(duì)背離其方向的行為，規(guī)定了一定的責(zé)任。法律意味著責(zé)任，如果只有管理，沒(méi)有責(zé)任，則不可能有真正的遵守法律，也不可能有真正的法治。

4.尊重公民權(quán)利原則。我國(guó)憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利，包括法律面前人人平等、政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由，人身與人格權(quán)，監(jiān)督權(quán)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力，社會(huì)文化權(quán)利等。在具體的法律法規(guī)中，這些權(quán)利被更加細(xì)化。在城市運(yùn)行安全管理中，要尊重公民的這些權(quán)利，并采取措施促使這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。比如說(shuō)，在管理決策中，引入公眾的參與機(jī)制；在信息公開(kāi)中，充分及時(shí)公開(kāi)信息，尊重公眾的知情權(quán)；在管理行為中，廣泛接受公眾的批評(píng)建議等。

5.時(shí)限原則。時(shí)限原則是指城市運(yùn)行安全管理各項(xiàng)活動(dòng)必須按照規(guī)定的時(shí)間安排進(jìn)行。這是城市運(yùn)行安全管理的基本原則，也是管理者必須履行的義務(wù)。突破時(shí)限要有法定事由或者要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）用依法治國(guó)統(tǒng)籌城市運(yùn)行安全管理。

1.城市運(yùn)行安全管理要充分運(yùn)用法治思維。

黨的十八大報(bào)告首次提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！痹诔鞘羞\(yùn)行安全管理中，管理者首先應(yīng)是一個(gè)具有法治意識(shí)的管理者，否則無(wú)法自覺(jué)運(yùn)用法治思維去思考問(wèn)題，也無(wú)法自覺(jué)、主動(dòng)地運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題。其次，法治思維是正確運(yùn)用法律手段的前提，不具備法治思維方式的管理者，在處理問(wèn)題時(shí)，往往偏向于人治的方式，即使在不得已運(yùn)用法律手段時(shí)，也會(huì)選擇性運(yùn)用，這大大提高了城市運(yùn)行安全管理的決策風(fēng)險(xiǎn)。再次，法治思維要和自覺(jué)運(yùn)用法治理念做出決策、運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。否則法治思維僅停留在思想領(lǐng)域，無(wú)法發(fā)揮任何作用。在城市運(yùn)行安全管理領(lǐng)域，只有管理者充分運(yùn)用法治思維，才能推進(jìn)良好的法治實(shí)踐，形成良好的互動(dòng)，進(jìn)入城市運(yùn)行安全管理法治常態(tài)。

2.城市運(yùn)行安全管理法治化應(yīng)成為“法治政府”建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

城市運(yùn)行安全管理是政府職能的一部分，城市運(yùn)行安全管理法治化意味行使管理職能的政府機(jī)關(guān)及其工作人員要在法律框架內(nèi)為一定行為或者不為一定行為。自覺(jué)運(yùn)用法治思維，踐行有限政府、程序政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的理念。這恰恰是“法治政府”的要求，是“法治政府”建設(shè)在城市運(yùn)行安全管理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

城市是一個(gè)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)高度集聚的人造空間，同時(shí)又是一個(gè)地區(qū)的政治中心、貿(mào)易中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、創(chuàng)新中心。城市運(yùn)行安全不但關(guān)系到城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)系到一個(gè)地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定。所以，城市運(yùn)行安全管理，在政府的社會(huì)管理職能中占有十分重要的作用，其涉及范圍廣、情況復(fù)S，要求管理精細(xì)化程度高，這必然涉及大量的政府決策和執(zhí)法參與。其法治化水平的高低，從某種程度上會(huì)決定“法治政府”建設(shè)的成敗，其應(yīng)該成為“法治政府”建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

3.要推進(jìn)城市運(yùn)行安全管理法治的協(xié)調(diào)發(fā)展和進(jìn)度設(shè)定。

城市運(yùn)行安全管理法治化不是孤立的，而是與整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)相輔相成的。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是民主政治建設(shè)和法治的基礎(chǔ)，而民主政治建設(shè)和法治又會(huì)反過(guò)來(lái)促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市運(yùn)行安全管理法治化要綜合協(xié)調(diào)與國(guó)家民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，第一，要加強(qiáng)立法，協(xié)調(diào)城市運(yùn)行各個(gè)領(lǐng)域立法的內(nèi)部一致性，做到使城市運(yùn)行安全管理有法可依，這里的法必須是良法。第二，要注重執(zhí)法和司法，協(xié)調(diào)好城市運(yùn)行安全立法、司法和執(zhí)法之間的關(guān)系。第三，要加強(qiáng)法制宣傳，整合資源，拓寬宣傳教育渠道，創(chuàng)新宣傳教育方式，健全宣傳工作機(jī)制，強(qiáng)化宣傳效果。

4.要確定城市運(yùn)行安全管理法的基本內(nèi)容。

一是要確定城市運(yùn)行安全管理的主體及權(quán)限。城市運(yùn)行安全管理的主體是指城市運(yùn)行安全管理中，具體行使管理職責(zé)的組織或個(gè)人。管理權(quán)限是指，法律賦予城市運(yùn)行安全管理主體的管理職權(quán)和管理職責(zé)、管理權(quán)利和管理義務(wù)的總和。為了避免多頭管理或者管理真空的現(xiàn)象，在城市運(yùn)行安全管理立法中，要首先明確哪些主體可以享有城市運(yùn)行安全管理權(quán)，他們權(quán)限的界限在哪里。二是要科學(xué)設(shè)定城市運(yùn)行安全管理中的責(zé)任。城市運(yùn)行安全的公共性，決定了城市運(yùn)行安全管理責(zé)任的重要性。因此在城市運(yùn)行安全管理法制完善中，首先要重視管理責(zé)任的設(shè)定。在設(shè)定管理責(zé)任時(shí)，要分析實(shí)踐中存在的問(wèn)題，按照權(quán)責(zé)一致的原則，科學(xué)設(shè)定。

（三）完善影響城市運(yùn)行安全管理的各種體制、機(jī)制。

1.改善績(jī)效考核，強(qiáng)化公權(quán)力的外部監(jiān)督。

一是要堅(jiān)持以人為本，從人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全及切身利益出發(fā)，及時(shí)修訂、補(bǔ)充、完善政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。考核政府和政府官員，不要只看GDP的增速，更要將人民的安全保障、資源利用效率、市場(chǎng)秩序保障、治安狀況等納入考核體系。要將反映民計(jì)民生、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)建設(shè)的指標(biāo)，充分納入政務(wù)考核目標(biāo)。二是要科學(xué)評(píng)價(jià)政府的工作成果。不僅要肯定政府當(dāng)前的“顯績(jī)”，也要考察政府在未來(lái)發(fā)揮作用的“潛績(jī)”。不僅要看當(dāng)前的效益，也要分析長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益。三是要在政府績(jī)效考核過(guò)程中，完善民主參與制度，強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，政府不但要接受其上級(jí)的考核監(jiān)督，更要對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)，經(jīng)得起全社會(huì)的監(jiān)督。

2.引入公共政策評(píng)估機(jī)制（Public Policy Evaluation）。

公共政策評(píng)估是指評(píng)估主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過(guò)考察公共政策過(guò)程的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政策的效果、效能及價(jià)值所進(jìn)行的檢測(cè)、評(píng)價(jià)和判斷。公共政策評(píng)估主要評(píng)估三方面內(nèi)容：一是政策的必要性和可行性；二是政策的合法性，可從程序和實(shí)體兩方面來(lái)考量；三是對(duì)公共政策執(zhí)行效果的檢測(cè)、評(píng)價(jià)、判斷。在國(guó)外，有很多國(guó)家都有專門的公共政策評(píng)估立法，比如美國(guó)有《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，日本有《政府政策評(píng)估法案》，韓國(guó)有《政策評(píng)估框架法案》，南非有《政府監(jiān)督與評(píng)估制度的政策框架》。[15]我國(guó)現(xiàn)已有的政策評(píng)估實(shí)踐還處于起步和粗放階段，雖然有了一定的探索，但評(píng)估制度還不夠規(guī)范，實(shí)施的隨意性較大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)評(píng)估的規(guī)范、系統(tǒng)化。[16]在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的城市運(yùn)行安全管理領(lǐng)域引入公共政策評(píng)估機(jī)制，有利于減少政策出臺(tái)的隨意性，改進(jìn)政策的執(zhí)行效果，也是“法治”的具體表現(xiàn)。但這也需要我國(guó)公共政策評(píng)估在評(píng)估組織程序的設(shè)立，評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法的選定等方面全方位完善。

3.推進(jìn)財(cái)稅體制改革，使財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)匹配。

為了解決城市運(yùn)行安全管理中物質(zhì)保障不足的情況，推進(jìn)財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行。第一，明確上級(jí)對(duì)下級(jí)、中央對(duì)地方政府的財(cái)政平衡責(zé)任。第二，繼續(xù)探索政府間事權(quán)劃分的途徑，可以以城市運(yùn)行安全管理責(zé)任作為試點(diǎn)明確政府責(zé)任，重點(diǎn)是明確中央和地方的共同責(zé)任，明確各自承擔(dān)的比重。第三，進(jìn)一步完善稅制，建立較為穩(wěn)定的地方稅源，賦予地方政府更大的財(cái)權(quán)，為城市運(yùn)行安全管理提供充足的財(cái)力保障。第四，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。第五，地方財(cái)政支出的規(guī)范化和制度化。應(yīng)通過(guò)立法將城市運(yùn)行安全管理的預(yù)算列入專項(xiàng)預(yù)算并監(jiān)督其使用狀況。[17]

4.改革規(guī)劃管理體制。

領(lǐng)導(dǎo)的意志、經(jīng)濟(jì)和效率需求在很多城市規(guī)劃中取代了構(gòu)建和諧公共領(lǐng)域的價(jià)值追求?！霸S多建筑師為了做成項(xiàng)目，紛紛琢磨領(lǐng)導(dǎo)和開(kāi)發(fā)商的喜好，看臉色做設(shè)計(jì)?！械念I(lǐng)導(dǎo)一時(shí)興起時(shí)，都是直接畫圖的?！晃唤ㄖ煙o(wú)奈地說(shuō)?！盵18]這種體制下規(guī)劃出的城市往往有利于管理者管理和政績(jī)，而不利于城市居民生活便利。在城市運(yùn)行安全上，也存在著諸多隱患。所以，在城市運(yùn)行安全管理上，規(guī)劃管理體制的改革是源頭性的問(wèn)題。

首先，完善城市規(guī)劃決策事項(xiàng)的事前調(diào)查制度。多渠道、全方位獲取公眾的利益需求，使規(guī)劃充分體現(xiàn)公共利益。其次，完善城市規(guī)劃委員會(huì)制度，擴(kuò)大城市規(guī)劃專家的數(shù)量，使其不至于成為市長(zhǎng)辦公會(huì)的翻版，保證集體決策的科學(xué)性和民主性。再次，完善城市規(guī)劃內(nèi)容，將城市安全方面的內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，增強(qiáng)城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。除了考慮諸如民防、消防、醫(yī)療救護(hù)、氣象災(zāi)害、疏散避難等傳統(tǒng)安全因素外，建議將城市內(nèi)澇、能源資源緊缺、城市人口結(jié)構(gòu)失衡、建筑工程結(jié)構(gòu)和管線老化、化學(xué)品事故潛在危險(xiǎn)、通信信息災(zāi)害等致災(zāi)因素納入城市安全規(guī)劃編制之中。除了將城市安全方面的內(nèi)容和要求納入城市總體規(guī)劃外，還應(yīng)在控制性詳細(xì)規(guī)劃之中予以深化和細(xì)化。改革規(guī)劃管理方式，強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性。[19]最后，采用問(wèn)責(zé)終身制。對(duì)于規(guī)劃負(fù)責(zé)人，若因主觀過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致城市運(yùn)行安全出現(xiàn)重大問(wèn)題，要對(duì)責(zé)任一追到底，通過(guò)責(zé)任倒逼規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，杜絕規(guī)劃的隨意性。

5.完善政府信息公開(kāi)制度。

我國(guó)在政府信息公開(kāi)制度方面，基本上做到了有法可依。在城市運(yùn)行安全管理中，信息公開(kāi)的前提是，必須要有對(duì)公眾有參考價(jià)值的信息。首先，需要建立高效的收集及分析溝通機(jī)制。其次，要對(duì)信息進(jìn)行科學(xué)分類，明確各類信息的公開(kāi)責(zé)任。再次，明確信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，比照國(guó)務(wù)院政府信息公開(kāi)分類，規(guī)范網(wǎng)上信息公開(kāi)欄目設(shè)置和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、基本布局、與專業(yè)信息公開(kāi)網(wǎng)站的鏈接要求。同時(shí)對(duì)《信息公開(kāi)條例》實(shí)施之前的政府信息錄入、公示等提出明確要求。[20]最后，設(shè)定信息發(fā)布的時(shí)間。城市運(yùn)行安全直接關(guān)系到市民的生命財(cái)產(chǎn)安全，及時(shí)發(fā)布信息，對(duì)于提高市民的安全防范意識(shí)，減少事故、自然災(zāi)害等帶來(lái)的損失，澄清社會(huì)輿論，意義重大。

6.推進(jìn)建立城市運(yùn)行安全管理跨部門協(xié)同機(jī)制。

中共十七大報(bào)告提出要“健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，十七屆二中全會(huì)明確提出要“完善行政運(yùn)行機(jī)制”，新一輪行政體制改革強(qiáng)調(diào)要“緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系”。城市運(yùn)行安全管理的復(fù)S化和多元化，使得必須由多個(gè)部門介入城市運(yùn)行安全管理，尤其是在應(yīng)急管理中，在最短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)有效資源，開(kāi)展最富效率的處置，必須要建立跨部門協(xié)同機(jī)制，最大可能地提升政府決策和服務(wù)供應(yīng)整體效力。

跨部門協(xié)同機(jī)制根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，一般可分為兩種。一種是設(shè)立正式的協(xié)同機(jī)構(gòu)，比如說(shuō)改革領(lǐng)導(dǎo)小組、城市綜合管理委員會(huì)等；一種是不設(shè)立正式協(xié)同機(jī)構(gòu)，采用會(huì)議、協(xié)議、文件甚至管理者之間的私人關(guān)系等各種形式，根據(jù)具體情況，臨時(shí)整合資源以完成管理任務(wù)。以上兩種協(xié)同機(jī)制都各有利弊，城市運(yùn)行管理具有宏觀、高層次、全局性、全面性、全方位等特點(diǎn)，并且應(yīng)綜合合理規(guī)劃、導(dǎo)向促進(jìn)、立規(guī)執(zhí)法、組織部署、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、宣傳培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析、通達(dá)反饋、調(diào)度綜合等功能。因此，筆者認(rèn)為城市運(yùn)行安全管理必須依靠跨部門協(xié)同，這種跨部門協(xié)同機(jī)制可以根據(jù)管理事項(xiàng)所屬的不同管理層次，采取設(shè)立正式協(xié)同機(jī)構(gòu)與不設(shè)立正式協(xié)同機(jī)構(gòu)相結(jié)合的方式。管理本身就是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，在這一過(guò)程中，需要管理的各個(gè)要素、環(huán)節(jié)在具體的時(shí)間中，不斷互動(dòng)、磨合，使協(xié)同機(jī)制得以完善。

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責(zé)任編輯 申華

D630.8

A

1003-8477（2017）05-0037-07

閆翠翠（1983—），女，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后，美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，中共中央黨校圖書(shū)館館員。

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“國(guó)家治理與現(xiàn)代稅收制度構(gòu)建研究”（16CJL003）。