□梁曉菲

（西安交通大學城市學院，西安交通大學法學院，陜西西安 710018）

“一帶一路”戰(zhàn)略下的國際能源合作
——以氣候變化《巴黎協定》為視角

□梁曉菲

（西安交通大學城市學院，西安交通大學法學院，陜西西安 710018）

2016年底生效的《巴黎協定》將所有國家納入到了全球減排行列。無疑，傳統油氣投資受到了其因溫室氣候減排帶來的影響。然而，減排和能源合作其實并不是不能同時并存的，關鍵在于要有合理、科學的制度構建和安排。因此，在中國“一帶一路”戰(zhàn)略走向深化之際，倘若既要實現《巴黎協定》下的國際法義務，又要促進“一帶一路”戰(zhàn)略下的能源合作，就需盡快開展制度性設計研究，以期在維護中國國家核心利益的前提下，實現東道國與投資者的雙贏格局。

巴黎協定；“一帶一路”戰(zhàn)略；國際能源合作；能源法；氣候變化

2016年11月4日，國家主席習近平致信聯合國秘書長潘基文，對氣候變化《巴黎協定》正式生效表示祝賀。他強調，自2015年12月《巴黎協定》達成以來，國際社會致力于推動協定盡快生效。中國于2016年4月22日《巴黎協定》開放簽署首日簽署協定，并于9月3日批準協定。作為主席國，中國推動二十國集團首次發(fā)表關于氣候變化問題的主席聲明，為推動簽署《巴黎協定》提供政治支持［1］。盡管氣候變化《巴黎協定》中仍存在著諸多需要進一步完善的地方，但對于世界和中國而言，《巴黎協定》都將產生重大影響和具有劃時代的意義。

無疑，在《巴黎協定》強制減排的條約義務之下，全球煤炭、油氣等傳統能源需求將持續(xù)下降，從而影響到“一帶一路”國家開發(fā)相關資源的積極性，進而直接影響到中國在該地區(qū)的能源投資合作。因此，如何維系和擴大中國在“一帶一路”戰(zhàn)略下對傳統能源的投資，保障穩(wěn)定的能源進口，亟待新的制度安排加以保障。我們認為，全球應對氣候變化，開展溫室氣體減排與“一帶一路”國家的能源合作并不矛盾，也不沖突。本文旨在分析氣候變化《巴黎協定》對全球能源合作產生的影響，從而為中國“一帶一路”能源合作提出未來應對的方向及策略。

1 氣候變化《巴黎協定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作的影響

2015年3月，國家發(fā)改委等三部委聯合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》），其中既指出要“加強能源基礎設施互聯互通合作”，在煤炭、油氣、可再生能源領域等廣泛合作，又強調“投資建設中應充分考慮氣候變化影響”［2］。毫無疑問，這一《愿景與行動》表明，減排和能源合作并不是不能同時并存的，關鍵在于合理、科學的制度構建和安排。因此，就需盡快開展制度性設計研究，以期在維護中國國家核心利益的前提下，實現東道國與投資者的雙贏格局。我們認為，氣候變化《巴黎協定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作的影響至少有以下三點：

1.1 《巴黎協定》賦予了東道國可以以《巴黎協定》減排義務為由，對中國能源投資進行征收和國有化

《巴黎協定》第一次將發(fā)展中國家納入到具有法律拘束力的減排協議下，而“一帶一路”地區(qū)又多為發(fā)展中國家。在《巴黎協定》出臺之前，盡管存在著這些國家以氣候變化為由，阻撓中國能源投資的可能性，但畢竟沒有相應法律依據。然而，在《巴黎協定》下氣候責任正式成為具有法律拘束力的社會責任。這一變化無疑加大了能源投資的政治法律風險。一方面，在投資準入方面，氣候責任將成為東道國阻礙投資者進入的有力屏障；另一方面，投資者如仍以傳統模式進行投資，則可能遭受東道國以氣候責任為由的征收或國有化，從而使中國處于法律弱勢，即使參與訴訟，由于《巴黎協定》的法定義務，使敗訴機率增大。

無疑，中國在“一帶一路”戰(zhàn)略下，將面臨來自《巴黎協定》的挑戰(zhàn)，特別是在能源投資方面，東道國將更強調投資者在條約下的氣候義務。同時，中國無法再以傳統投資模式進行油氣領域的投資，必須在投資中注意到溫室氣體減排等相關由《巴黎協定》提出的基本要求。而達不到這種要求時，可能會對投資者實施征收和國有化。而之前的因氣候變化而采取的征收和國有化，可能更多地是從政治角度而言，但《巴黎協定》的出臺為開展這一投資征收和國有化提供了國際法上的依據。

1.2 《巴黎協定》中規(guī)定的以氣候變化為基礎的法律責任，將成為未來中國企業(yè)在“一帶一路”國家開展能源投資的主要社會責任

《巴黎協定》的出臺使得國家減緩和適應氣候變化成為一種法律責任。這也就意味著，是否影響當地氣候變化將成為開展能源投資的重要前提。而“一帶一路”國家多為氣候脆弱型國家，當中國進行油氣勘探開發(fā)、火電等常規(guī)能源投資時，極可能觸及這些國家敏感的減排義務。此外，新能源投資不當，同樣也會產生氣候責任，如水電對氣候生態(tài)的影響，由于水電生產受氣候和季節(jié)影響較大，而且目前仍然沒有充分的證據表明大規(guī)模水電開發(fā)不會對生態(tài)環(huán)境造成危害［3］。風電對土地規(guī)模的要求，有多少土地可能用來發(fā)展風電，決定了風電可開發(fā)利用的數量。世界能源委員會（WEC）風能資源評估（1994）對我國風能資源的估算是:我國土地無限制的風能資源量為17萬億千瓦時/年，大致相當我國2008年全國總發(fā)電量的4.9倍，土地面積利用為4%的風能資源量為0.7萬億千瓦時/年，大致相當于2008年全國總發(fā)電量的五分之一還不到［4］。因此可以肯定，以氣候變化為基礎的法律責任，將成為未來中國企業(yè)在“一帶一路”國家開展能源投資的主要社會責任。然而，目前中國企業(yè)不僅對以氣候責任相關信息了解不足，更談不上形成基本的責任共識，從而難免遭受東道國的政治干預和法律訴訟。

1.3 《巴黎協定》減排義務將進一步削弱“一帶一路”國家對傳統能源的投資需求，中國在區(qū)域內的能源投資必將受到直接影響

盡管《巴黎協定》采取了自主貢獻減排模式，但卻明確限定溫室氣體排放應是逐漸減少，而不能增加的法定義務?！栋屠鑵f定》規(guī)定了未來溫室氣體的排放容量，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力［5］。這實際上對“一帶一路”國家的化石能源開采產生了約束性規(guī)定，必將影響中國對“一帶一路”國家傳統能源的投資。因此，在目前全球能源供大于求的情況下，《巴黎協定》減排義務將進一步削弱“一帶一路”國家對傳統能源的投資需求，中國在區(qū)域內的能源投資必將受到直接影響。

1.4 《巴黎協定》減排義務對“一帶一路”能源合作的國別影響

“一帶一路”區(qū)域內，每個國家的資源稟賦和氣候狀況千差萬別。因此，《巴黎協定》對于“一帶一路”能源合作的國別影響亦有不同。有的國家較為倚重化石能源，其在《巴黎協定》項下的減排義務將更為艱巨。而有的國家資源匱乏，則更希望通過“氣候友好型”的新能源投資實現經濟增長。如果不采取果斷有效的措施，人類社會將不得不承受氣候變化以及化石能源枯竭所引發(fā)的所有災難［6］。這樣，不同的國家對能源投資合作將會產生不同需求?！栋屠鑵f定》減排義務之下，中國應從制度安排角度出發(fā)，實現前期油氣資源的投資穩(wěn)定，并幫助這些國家完成其減排義務。

2 氣候變化《巴黎協定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作影響的法律對策

2.1 《巴黎協定》下“一帶一路”國家的能源投資安全制度性設計

《巴黎協定》與以往《聯合國氣候變化框架公約》下的決議或協定的不同在于，第一次為所有國家設定了減排的法律義務，而“一帶一路”國家概莫能外。因此，在其能源投資方面至少受到兩方面的氣候政治風險影響，一是投資準入。以投資準入為砝碼換取人權、環(huán)境價值的輸出FTA（Free Trade Agreement）下的投資準入條款亦成為歐盟向發(fā)展中國家輸出歐洲環(huán)境、人權、甚至減緩氣候變化的媒介［7］。二是征收和國有化問題。避免東道國對投資的征收和國有化是投資保護的重要內容，BIT（Bilateral Investment Treaty）一般都進行了詳細規(guī)定，要求征收外國投資必須滿足一定前提條件，例如出于公共利益、依照國內法律程序、采取非歧視性的方式并給予補償等，還應按照投資被征收前的價值及時補償［8］。《巴黎協定》下的法定減排義務將成為“一帶一路”國家投資準入和征收最有力的工具，投資者將不得不面臨巨大的氣候政治風險。為此，應考慮在兩個方面進行制度性設計，一是從未來能源投資協定角度入手，如何進行規(guī)定以最大程度上減緩《巴黎協定》對投資準入和征收的限制；二是從已有能源投資入手，一旦東道國以《巴黎協定》法定減排義務為由，實施征收和國有化時，應采取何種法律對策，減少不必要的投資損失。

2.2 氣候變化與穩(wěn)定性條款的制度性設計

穩(wěn)定性條款是國際能源投資合同中保障投資者最為關鍵性的議題［9］。中國投資者在海外投資中面臨著諸多政治風險，訂立穩(wěn)定條款是防范政治風險的有效方法之一。該條款的作用體現在對相關法律制度的“穩(wěn)定”［10］。但從當前發(fā)展來看，穩(wěn)定性條款越來越多地受到環(huán)境風險的影響。無疑，《巴黎協定》的出臺使得能源合同的穩(wěn)定性條款更為脆弱。因此，在能源投資合同中應將環(huán)境風險列為穩(wěn)定性條款主要考慮事項。其中，最重要的是如何實現《巴黎協定》法定減排義務與穩(wěn)定性條款相結合。

我們認為，穩(wěn)定性條款不能與《巴黎協定》規(guī)定的減排義務相違背，更不能通過穩(wěn)定性條約排除對《巴黎協定》減排義務的遵守。但同時，我們也應謹防，東道國以《巴黎協定》減排義務為由，對原有的油氣投資合同提出不合理的征收和國有化，甚至拋棄穩(wěn)定性條款，從而造成能源投資合同的無法履行。

2.3 “一帶一路”能源合作的機遇與風險的制度性設計

《巴黎協定》的出臺使中國對“一帶一路”國家新能源投資進入新的機遇期，但同時新能源投資風險也逐漸顯露?！栋屠鑵f定》除規(guī)定減排義務以外，在減緩與適應方面創(chuàng)立了新的應對機制，如可持續(xù)發(fā)展機制、技術框架機制；改進了資金援助機制、能力建設機制，并在這些基礎上，建立起行動與支助的強化透明度框架。這些新機制的確立和舊機制的改進，無疑對傳統能源升級改造、新能源投資都將帶來新的變化。新的機制能否像《京都議定書》下的清潔發(fā)展機制（CDM）一樣發(fā)揮效用，從而實現對“一帶一路”國家的清潔能源投資。對此，應利用《巴黎協定》出臺的可持續(xù)發(fā)展機制和技術框架等新機制，加大對“一帶一路”國家新能源的投資。但同時也需防范，如水電對局部生態(tài)環(huán)境破壞、風電對土地資源需求等新能源投資的環(huán)境風險問題。為此，一方面，應加強對《巴黎協定》的可持續(xù)發(fā)展機制等新制度如何促進在“一帶一路”國家的新能源投資展開研究，另一方面，對新能源投資對“一帶一路”國家可能產生的環(huán)境損害及其訴訟進行對策研究。

2.4 能源合作機制的制度性設計

能源合作機制包括了雙邊和多邊能源合作機制。從目前與“一帶一路”相關的能源合作機制來看，對于氣候變化問題，盡管有所論及，但沒有形成具體制度安排。更為特殊的是，氣候變化議題與能源議題是分屬于“一帶一路”合作中的兩個方面，不僅沒有實質性的聯系，更遑論在二者之間建立起具體的制度安排。因此，在雙邊能源合作機制中，應廣泛建立起以《巴黎協定》減排目標為考量的范本。而在多邊能源合作機制中，應充分利用論壇及多邊區(qū)域性組織，構建起能源與氣候變化專門工作組，通過協商、談判確立起地區(qū)能源與氣候變化應對機制。對于如何構建起具體的雙邊能源與氣候變化范本、分析多邊區(qū)域組織中能源與氣候變化專門工作組構建的可能性、談判要點，以及對工作組基本職能進行具體制度性設計。如上海合作組織，中國與中亞地區(qū)的哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦都是其成員方。他們在該組織的促動下簽署了一系列協議，這些政府間協議為中國與絲綢之路經濟帶沿線國家開展經濟貿易合作特別是能源合作提供了重要的法律保障［11］。

2.5 加強能源與氣候交叉專家人才的培養(yǎng)機制

傳統上，我們對于能源與氣候交叉專家和人才沒有較高的認識，隨著《巴黎協定》的出臺，特別是將所有國家納入到強制減排后，如何遵約就成為后期《巴黎協定》主要解決的問題。而這就需要中國大量的氣候專家，特別是包括法學專家在內的進行氣候制度建設的專家來具體從事減排承諾如何實現的研究。然而，能源領域受到氣候制度的影響越來越直接，如果能源專家不了解氣候制度安排，就會作出錯誤的判斷。因此，中國亟待培養(yǎng)能源與氣候相關的專家。更為重要的是，隨著中國“一帶一路”戰(zhàn)略的深入，中國在中亞等油氣國家的能源投資必然會受到《巴黎協定》的影響，只有掌握氣候變化制度安排，才能在能源投資領域作出正確判斷，將能源投資風險在萌芽階段就消解掉。

3 結語

氣候變化與能源合作作為可持續(xù)發(fā)展的重中之重，是一種注重長遠發(fā)展的經濟增長模式，它不僅成為了世界各國經濟與社會發(fā)展的國家戰(zhàn)略，更是我們共同的責任和使命。尤其是金融危機后，確保經濟持續(xù)增長以及實現經濟與環(huán)境的協調發(fā)展，是當前各主要國家迫切需要考慮和應對的重大議題。低碳發(fā)展、綠色增長和能源轉型，正成為各國共識和努力方向［12］。因此，氣候變化《巴黎協定》對“一帶一路”戰(zhàn)略下國際能源合作的影響的研究迫在眉睫。

［1］習近平就氣候變化《巴黎協定》正式生效致信聯合國秘書長潘基文［N］.人民日報，2016-11-05（01）.

［2］中華人民共和國商務部.三部委聯合發(fā)布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》［EB/OL］.（2015-04-06）［2016-11-15］.http: //www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201504/20150400 933572.shtml.

［3］解百臣，徐大鵬，劉明磊，許睿.基于投入型Malmquist指數的省際發(fā)電部門低碳經濟評價［J］.管理評論，2010（6）:127.

［4］朱成章.我國風能資源到底有多少?［J］.中國電力企業(yè)管理，2010（7）:23.

［5］李俊峰.全球氣候治理加快第四次能源革命［J］.環(huán)境經濟，2016（Z1）:37.

［6］陳紅彥.碳稅制度與國家戰(zhàn)略利益［J］.法學研究，2012（2）:99.

［7］王燕.歐盟投資保護理念的“西學東漸”及其啟示［J］.國際商務研究，2015（3）:83.

［8］宗芳宇，路江涌，武常岐.雙邊投資協定、制度環(huán)境和企業(yè)對外直接投資區(qū)位選擇［J］.經濟研究，2012（05）:74.

［9］SeePeterD.Cameron，InternationalEnergy Investment Law:the Pursuit of Stability，Oxford: Oxford University Press，2010:5-13.

［10］王斌.論投資協議中的穩(wěn)定條款:兼談中國投資者的應對策略［J］.政法論叢，2010（6）:66.

［11］曾加，王聰霞.一帶一路能源合作法律問題探析［J］.中共青島市委黨校，青島行政學院學報，2016（3）:90.

［12］劉衛(wèi)平.中美加強氣候能源合作可持續(xù)發(fā)展系唯一途徑［EB/OL］.［2016-11-22］.http://world.people. com.cn/n/2015/0627/c157278-27217431.html.

責任編輯伍靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.029

D912.6

A

1004-0544（2017）05-0161-04

教育部人文社科基金青年項目（15YJC820033）;陜西省社科基金項目（2016F007）。

梁曉菲（1975-），女，陜西蒲城人，西安交通大學城市學院講師，西安交通大學法學院博士生。