秦亞東

(江蘇省環(huán)境保護(hù)廳，江蘇南京 210036)

推進(jìn)環(huán)評制度改革的實踐創(chuàng)新

秦亞東

(江蘇省環(huán)境保護(hù)廳，江蘇南京 210036)

環(huán)境影響評價是從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞、改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵制度，社會關(guān)注度非常高。近幾年來，江蘇省響應(yīng)“在全面深化改革中走在前列”的號召，積極探索，開展了一系列符合本省實際情況的環(huán)評制度改革實踐：一是強化規(guī)劃環(huán)評，推動戰(zhàn)略環(huán)評；二是深化簡政放權(quán)，提高審批效率；三是規(guī)范審批服務(wù)，降低企業(yè)制度性成本；四是嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法，加強環(huán)境監(jiān)管?；诋?dāng)前改革進(jìn)程中存在的問題，明確了下一步環(huán)評制度改革工作的方向，以促進(jìn)本省生態(tài)文明建設(shè)的新實踐。

環(huán)境影響評價；制度改革；江蘇省

環(huán)境影響評價制度是落實“保護(hù)優(yōu)先”方針的重要抓手，是環(huán)保部門參與宏觀決策、推動綠色發(fā)展的核心手段。然而，隨著環(huán)評實施深度和廣度的擴展，我國環(huán)評體系內(nèi)部存在的一些深層次矛盾和缺陷也日益凸顯，已經(jīng)對環(huán)評的有效性構(gòu)成嚴(yán)重制約，亟需進(jìn)行重點突破[1]。面對新情況、新任務(wù)，要探索環(huán)境保護(hù)新路，必須著力推進(jìn)環(huán)評改革創(chuàng)新[2]。近幾年來，江蘇省委、省政府全面樹立改革思維，建立有利于創(chuàng)新的制度機制，開展了一系列符合本省實際情況的環(huán)評制度改革實踐，各項改革穩(wěn)步推進(jìn)。

1 江蘇省環(huán)評制度改革的總體構(gòu)架

“十三五”時期是我國實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的攻堅期，也是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵期。作為全國生態(tài)環(huán)境管理制度綜合改革的試點省份和垂直管理改革的試點省份，“改革”是江蘇省“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主旋律。

《江蘇省“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》把“深化制度改革”作為全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點任務(wù)之一，環(huán)評制度改革即是其中的一項重要實踐。

江蘇省實施環(huán)評制度改革的總體思路是將環(huán)評制度改革作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度綜合改革的重要內(nèi)容，強化規(guī)劃環(huán)評，簡化項目環(huán)評，加強與排污許可證的銜接，著力構(gòu)建一套充分體現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量要求、與轉(zhuǎn)變政府職能相適應(yīng)、事前調(diào)控與事中事后監(jiān)管高效協(xié)同的管理體系。

圍繞這一思路和“放管服”的具體要求，江蘇省準(zhǔn)確把握新時期環(huán)境影響評價的坐標(biāo)定位，主動調(diào)整管理思路，開展實踐創(chuàng)新，以改革增加環(huán)評制度的效力，激發(fā)環(huán)評制度的活力。

2 江蘇省環(huán)評制度改革的實踐創(chuàng)新

2.1 創(chuàng)新推動戰(zhàn)略環(huán)評，強化規(guī)劃環(huán)評

江蘇省通過實施全省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評，大力推動經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，并以規(guī)劃環(huán)評落地引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對項目開發(fā)、生產(chǎn)力布局、環(huán)境資源配置提出更為合理的戰(zhàn)略安排。

長三角地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評江蘇子項目是江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度綜合改革的重要內(nèi)容。該項目緊緊圍繞環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)安全水平提升兩大核心任務(wù)，研究制定全省生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略性保護(hù)總體方案。項目于2015年底正式啟動，到2016年底，已完成全省資源環(huán)境承載力綜合評估和資源環(huán)境績效分析，形成中期評估報告以及產(chǎn)業(yè)、大氣、水、生態(tài)4個專題評估報告。

2015年12月，江蘇省連云港市被環(huán)境保護(hù)部確定為全國第一個地市級戰(zhàn)略環(huán)評試點市，戰(zhàn)略環(huán)評于2016年8月通過專家驗收，得到專家組充分肯定和高度評價。專家認(rèn)為,連云港市戰(zhàn)略環(huán)評不僅是一份高質(zhì)量的研究報告，也是一份難得的高水平的咨詢報告，是“三線一單”應(yīng)用于空間管控、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的一次成功嘗試，相關(guān)成果可以作為連云港市制定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、開展“多規(guī)合一”等多項工作的重要依據(jù)。

在推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評的同時，江蘇省繼續(xù)強化規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動，對未及時開展規(guī)劃環(huán)評或跟蹤評價的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實施園區(qū)建設(shè)項目限批；對不符合規(guī)劃環(huán)評要求的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，暫停受理入?yún)^(qū)項目，真正使規(guī)劃環(huán)評成為硬約束，而不是空擺設(shè)。目前，全省16家國家級開發(fā)區(qū)完成了規(guī)劃環(huán)評或跟蹤評價，93家省級開發(fā)區(qū)均基本完成了規(guī)劃環(huán)評，56家省級開發(fā)區(qū)完成規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價。張家港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、揚州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、常熟高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)3家國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)被列為全國規(guī)劃環(huán)評清單式管理試點園區(qū)，切實從環(huán)境保護(hù)的角度為園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃框子、定邊界、拉清單。

2.2 積極探索環(huán)評改革，推進(jìn)簡政放權(quán)

2008—2015年，江蘇省先后經(jīng)五輪調(diào)整下放46項省級環(huán)保審批事項。為貫徹落實中央有關(guān)深化審批制度改革的指示精神，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、省級環(huán)評“零審批”，把該放、能放的權(quán)力堅決下放。2015年6月，《江蘇省建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批管理辦法的通知》印發(fā)，將省投資主管部門核準(zhǔn)、備案的項目環(huán)評審批權(quán)限全部下放至市、縣。2016年9月，江蘇省在環(huán)評審批改革上再發(fā)力，提出省級環(huán)評“零審批”，將除法律法規(guī)及環(huán)境保護(hù)部規(guī)定由省級審批的建設(shè)項目環(huán)評權(quán)限以外的其他建設(shè)項目環(huán)評全部下放到市、縣審批，由此省級項目審批數(shù)比2008年減少90%以上。

2016年10月，《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省建設(shè)項目環(huán)境影響評價改革試點辦法〉的通知》出臺，選擇昆山、張家港、常熟、江陰、常州、鹽城、如皋等地國家級開發(fā)區(qū)開展建設(shè)項目環(huán)評改革試點工作。在工作目標(biāo)上，突出銜接。積極推進(jìn)建設(shè)項目環(huán)評審批制度改革，加大改革創(chuàng)新力度，以規(guī)劃環(huán)評為抓手，通過強化空間、質(zhì)量和總量管控，建立項目環(huán)評與排污許可證銜接的管理體系。在管理要求上，堅持“四措并舉”。一是強化規(guī)劃環(huán)評作用，加強對項目環(huán)境準(zhǔn)入的強制約束作用；二是簡化項目環(huán)評審批，對已通過規(guī)劃環(huán)評審查、規(guī)劃環(huán)評意見落實并符合相關(guān)規(guī)劃要求的開發(fā)區(qū)，建設(shè)項目環(huán)評可以簡化。符合產(chǎn)業(yè)定位的建設(shè)項目其環(huán)評類型可相應(yīng)降低一級，不增加生產(chǎn)設(shè)備的技改項目在不新增污染物排放的前提下可實行備案制；三是優(yōu)化環(huán)評審批流程，制訂詳細(xì)的服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，推動審批內(nèi)容、申報材料、審批條件、審批流程、審批時間向社會公開；四是健全環(huán)評監(jiān)管體系，建立信用承諾制度，強化責(zé)任追究。在落實責(zé)任上，重在理清職能。進(jìn)一步明晰環(huán)保部門、建設(shè)項目投資主體、環(huán)評中介機構(gòu)責(zé)任，從優(yōu)化行政許可、提升服務(wù)效率入手，做到權(quán)責(zé)清晰，科學(xué)監(jiān)管。通過上述地區(qū)的環(huán)評改革試點工作，力爭在全省形成可總結(jié)、可推廣的試點經(jīng)驗。

2.3 切實落實多措并舉，降低企業(yè)成本

2016年9月，江蘇省全面公布省級行政中介事項清單，加快權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范審批服務(wù)，進(jìn)一步降低企業(yè)制度性成本。其中，涉及環(huán)評制度方面的內(nèi)容包括：

一是放開監(jiān)測市場，部分建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收監(jiān)測可委托社會化監(jiān)測機構(gòu)開展，對于審批權(quán)限已下放但尚未通過竣工環(huán)保驗收的項目，報經(jīng)省政府同意后，委托市、縣環(huán)保部門實施“三同時”驗收。

二是除環(huán)境保護(hù)部明確的9個行業(yè)重大變動界定外，出臺了《關(guān)于加強建設(shè)項目重大變動環(huán)評管理的通知》。對于不屬于重大變動的項目，列出變動清單，分析變動內(nèi)容的環(huán)境影響，直接納入竣工環(huán)保驗收管理。

三是將建設(shè)項目環(huán)評評估費用和竣工環(huán)保驗收費用全部納入財政預(yù)算，通過競爭方式選擇驗收監(jiān)測或調(diào)查服務(wù)機構(gòu)，服務(wù)費用一律由江蘇省環(huán)保廳支付并納入部門預(yù)算，真正實現(xiàn)省廳涉企“零收費”，僅省本級每年就可為企業(yè)“減負(fù)”4000萬元。

四是對建設(shè)項目環(huán)評審批流程實現(xiàn)“全鏈條、全節(jié)點”的再優(yōu)化、再簡化，實現(xiàn)項目申報、辦理、查詢、告知的全過程網(wǎng)上運行，審批時間比法定時間縮減近50%，真正實現(xiàn)讓信息多“跑路”、讓群眾少“跑腿”。

五是調(diào)整建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作要求，江蘇作為全國第一批環(huán)境監(jiān)理工作試點省份，建立了全省環(huán)境監(jiān)理工作相關(guān)的規(guī)章制度。經(jīng)過廣泛調(diào)研、環(huán)境監(jiān)理績效評估，及時暫停全省范圍內(nèi)的環(huán)境監(jiān)理工作，僅保留太湖水污染防治條例明確規(guī)定應(yīng)推行的環(huán)境工程監(jiān)理制度。

2.4 全面清理違法項目，提高監(jiān)管水平

為貫徹落實新《環(huán)保法》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》等要求，2015年江蘇省出臺了《關(guān)于全面清理整治環(huán)境保護(hù)違法違規(guī)建設(shè)項目的通知》，按照“關(guān)停一批”、“登記一批”、“整治一批”三管齊下的總體思路開展違法違規(guī)建設(shè)項目的清理工作。對選址不符合全省生態(tài)紅線管控要求的，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)工藝落后的，污染嚴(yán)重、污染物排放不符合標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求且治理無望的建設(shè)項目一律依法責(zé)令關(guān)閉。對污染物不能達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)責(zé)令限期治理。對已建成但環(huán)保手續(xù)不全的，在符合生態(tài)紅線管控要求、污染物達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，企業(yè)進(jìn)行自查評估，經(jīng)審核后錄入“一企一檔”環(huán)境管理數(shù)據(jù)庫。到2016年底，江蘇省共完成129 055個違法違規(guī)建設(shè)項目的清理工作。江蘇省環(huán)保廳每月通報進(jìn)展情況，對上月未達(dá)到進(jìn)度要求的縣(市、區(qū))嚴(yán)格實施區(qū)域限批。

同時，用好“四個手段”，進(jìn)一步提高事中事后監(jiān)管水平及效率。一是網(wǎng)格化手段。指導(dǎo)各地劃分三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，其中最小網(wǎng)格單元1.5萬個，初步建立了8300多人的巡查隊伍，力求監(jiān)管橫向到邊、縱向到底、不留死角，把環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)“織密織牢”。二是信息化手段。建立完善一企一檔、動態(tài)更新的污染源監(jiān)管信息平臺，全面推行“雙隨機一公開”機制，在各縣市配備環(huán)保移動執(zhí)法終端，即時固化證據(jù)，規(guī)范自由裁量，實現(xiàn)全程留痕。編制“互聯(lián)網(wǎng)+”綠色生態(tài)行動方案，開展環(huán)保大數(shù)據(jù)應(yīng)用試點，為精細(xì)管理提供基礎(chǔ)支撐。三是誠信化手段。完善企業(yè)環(huán)保信用評價體系，對全省2萬多家排污單位開展評價，評價結(jié)果不僅與其信貸融資直接掛鉤，還實行差別水價、電價政策。制訂《江蘇省環(huán)評中介機構(gòu)信用評價及管理暫行辦法》，對嚴(yán)重失信的中介機構(gòu)，除依法追究法律責(zé)任外，在整改期內(nèi)不得承接省內(nèi)環(huán)評業(yè)務(wù)。四是社會化手段。深入開展“四群雙評”(群管、群評、群防、群控，千家評機關(guān)、萬人評企業(yè))活動，每年組織社會各界代表對重點監(jiān)控企業(yè)守法情況、環(huán)保部門監(jiān)管情況進(jìn)行評議打分。出臺《江蘇省環(huán)境保護(hù)公眾參與實施辦法》，計劃在省主要媒體設(shè)立專欄，定期曝光突出環(huán)境問題，廣泛發(fā)動群眾監(jiān)督。

3 穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)評制度改革的行動措施

環(huán)評制度是環(huán)境保護(hù)的重要防線，在生態(tài)文明建設(shè)中具有不可替代的作用。環(huán)評制度要堅持“在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”，不斷深化改革創(chuàng)新，日臻完善，從而真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用，成為推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“調(diào)節(jié)器”、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的“助推器”[2]。

目前，環(huán)評制度的執(zhí)行過程中還存在一些問題，主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評“落地難”、建設(shè)項目環(huán)評存在的“三同時”執(zhí)行不到位、事中事后監(jiān)管機制不完善、下級環(huán)保部門對權(quán)力下放的項目接不住、管不好等方面。只有穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)評改革，才能從根本上解決問題。

一是繼續(xù)以戰(zhàn)略環(huán)評推動經(jīng)濟(jì)綠色化轉(zhuǎn)型，以規(guī)劃環(huán)評落地引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動環(huán)評制度整體改革創(chuàng)新[3]。指導(dǎo)各地區(qū)處理好控制排污總量、利用環(huán)境容量、改善環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，以實現(xiàn)環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。充分利用連云港市域戰(zhàn)略環(huán)評的試點成果，在今后發(fā)展中采納戰(zhàn)略環(huán)評的建議。

二是將產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評成果與建設(shè)項目環(huán)評審批改革相結(jié)合。緊扣江蘇省產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特點，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評作為主抓手，有效落實“三線一單”制度，強化與項目環(huán)評審批的聯(lián)動。有序開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行情況專項檢查，維護(hù)規(guī)劃環(huán)評的嚴(yán)肅性和約束性。在規(guī)劃環(huán)評完善的地區(qū)，適當(dāng)簡化建設(shè)項目環(huán)評的內(nèi)容和審批程序。

三是針對當(dāng)前建設(shè)項目環(huán)評存在的“三同時”執(zhí)行不到位等問題，構(gòu)建以環(huán)評和排污許可制為核心的一體化管理制度[3]。以排污許可證取代環(huán)評驗收，并將排污許可制、項目環(huán)評、總量控制等源頭預(yù)防制度與雙隨機抽查、網(wǎng)格化監(jiān)管、環(huán)保信用評價、群眾監(jiān)督評議等事中事后監(jiān)管制度有效結(jié)合，形成“身份證+管理手冊”的固定污染源監(jiān)管體系。

四是在推行環(huán)評制度改革的過程中，加強全省各級環(huán)保部門的溝通、協(xié)調(diào)，做好建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限下放后的銜接。定期做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時傳達(dá)學(xué)習(xí)環(huán)評相關(guān)文件規(guī)定。搭建全省環(huán)評信息聯(lián)網(wǎng)報送平臺，實現(xiàn)每周報送并與環(huán)保部聯(lián)網(wǎng)，利用大數(shù)據(jù)手段掌握全省環(huán)評審批情況，做好環(huán)評審批日常督查。

五是進(jìn)一步加大環(huán)評受理、審批、驗收等各環(huán)節(jié)的信息公開力度，開展形式多樣的環(huán)保宣傳和教育，發(fā)動全社會的力量共同對建設(shè)項目的環(huán)境管理進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)評管理民主決策，最終提高環(huán)評的落實率和嚴(yán)肅性[4]。

六是要牢固樹立綠色發(fā)展理念，進(jìn)一步深化環(huán)評制度改革，尤其是落實好國務(wù)院《控制污染物排放許可證實施方案》，守住生態(tài)文明紅線。通過在“三線一單”落地見效上下功夫，在統(tǒng)籌“放管服”上出實招，在排污許可制銜接改革上動腦筋，在發(fā)現(xiàn)問題中不斷解決問題，為引領(lǐng)江蘇經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)揮重要作用，為全國環(huán)保改革大局貢獻(xiàn)江蘇智慧。

[1] 任景明, 耿海清. 環(huán)評制度需要一場全面革新——制約我國環(huán)境影響評價有效性的主要障礙及對策[J]. 環(huán)境保護(hù), 2013, 41(17): 27- 29.

[2] 程立峰. 加強環(huán)評改革創(chuàng)新 推動環(huán)保優(yōu)化發(fā)展[J]. 環(huán)境影響評價, 2013(5): 7- 9.

[3] 陳蒙蒙. 以體制機制改革創(chuàng)新實現(xiàn)江蘇綠色發(fā)展[J]. 群眾, 2016(5): 18- 20.

[4] 王亞男. 中國環(huán)評制度的發(fā)展歷程及展望[J]. 中國環(huán)境管理, 2015, 7(2): 12- 16.

Practice and Innovation of Environmental Impact Assessment Institutional Reform

QIN Ya-dong

(Environmental Protection Department of Jiangsu Province, Nanjing 210036, China)

Environmental Impact Assessment (EIA) is a key institution to prevent environmental pollution and ecological damage and improve the environmental quality from the source, and it has a high degree of social concern. In recent years, in response to the call of “taking the lead in comprehensively deepening the reform”, Jiangsu province has actively explored and carried out a series of EIA reform measures in line with the actual situation: strengthen the Plan SEA, promote the SEA; deepen the decentralization, improve the efficiency of examination and approval; standardize the examination and approval services, reduce the institutional cost of enterprises; strict on environmental protection law enforcement, and strengthen environmental supervision. Based on the problems existing in the current reform process, the next step direction of the EIA institutional reform was made clear, so as to promote the new practice of ecological civilization construction.

environmental impact assessment; institutional reform; Jiangsu province

2017-01-12

秦亞東(1965—)，男，江蘇鹽城人，江蘇省環(huán)境保護(hù)廳副廳長，碩士，主要從事環(huán)境管理，E-mail：qyd@jshb.gov.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.007

X828

A

2095-6444(2017)02-0026-04