劉亞娜，費(fèi) 歡

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089)

中國計(jì)劃生育政策漸進(jìn)變遷：動(dòng)因與發(fā)展

劉亞娜，費(fèi) 歡

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089)

人口問題是社會(huì)發(fā)展的基本問題，計(jì)劃生育是為了適應(yīng)客觀環(huán)境和人口自身發(fā)展規(guī)律在社會(huì)范圍內(nèi)采取的調(diào)節(jié)生育行為，計(jì)劃生育政策是中國的基本國策。政策演進(jìn)契合“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的漸進(jìn)式制度變遷邏輯。政策變遷邏輯中人口問題是政策調(diào)整的直接原因，國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、教育、文化、社會(huì)價(jià)值觀等構(gòu)成了復(fù)雜的政策生態(tài)。隨著配套政策的不斷充實(shí)、生育觀念與生育行為的變化、政府職能轉(zhuǎn)變并推進(jìn)資源整合，作為國家戰(zhàn)略的計(jì)劃生育政策有進(jìn)一步調(diào)整完善的空間，其基本導(dǎo)向旨在實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)的長期均衡。

計(jì)劃生育政策；漸進(jìn)變遷；政府職能轉(zhuǎn)變；國家戰(zhàn)略

人口問題是制約國家全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，也是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。中國不同歷史階段人口問題各異，圍繞人口問題，中國政府進(jìn)行了長期的探索，有關(guān)政策隨著時(shí)代的發(fā)展不斷更迭。人口和計(jì)劃生育工作對(duì)中國綜合國力提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民生活的改善具有積極意義。計(jì)劃生育政策從“有計(jì)劃的生育”到“計(jì)劃生育”，遵循政策漸進(jìn)變遷發(fā)展的規(guī)律。

一、制度變遷理論視角下的計(jì)劃生育政策漸進(jìn)變遷

人口問題不僅受人口自身規(guī)律的影響，也與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)變革，以及國家對(duì)人口問題的認(rèn)識(shí)有密不可分的關(guān)系。漸進(jìn)制度變遷是采取分階段、分部門、分地區(qū)的方式，從部分到整體，從增量到存量的一種制度演進(jìn)方式。中國人口計(jì)劃生育政策經(jīng)歷不同歷史階段，相關(guān)的政策調(diào)整背景及內(nèi)容各異，從鼓勵(lì)人口增長，到倡導(dǎo)節(jié)制生育、“晚、稀、少”生育政策、“獨(dú)生子女”政策、全面二孩政策等制度漸進(jìn)變遷。

1.中國人口問題現(xiàn)狀及其應(yīng)對(duì)。21世紀(jì)以來，中國人口的發(fā)展格局發(fā)生了新變化，人口總量增速放緩、老齡化進(jìn)程加快、人口撫養(yǎng)比持續(xù)攀升。截至2016年底，中國大陸總?cè)丝跒?3.8億，比上年末增加809萬人。老齡化程度持續(xù)加深；2016年，60周歲及以上人口達(dá)2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%。中國既要面對(duì)人口基數(shù)大、資源環(huán)境關(guān)系緊張、就業(yè)和脫貧壓力大等現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)也要面對(duì)發(fā)展過程中低生育率和人口老齡化等亟待解決的問題。人口是一把“雙刃劍”，既可解決勞動(dòng)力短缺問題、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，也可以使國家人口結(jié)構(gòu)老化，社會(huì)負(fù)擔(dān)加重。

人口問題需要利用經(jīng)濟(jì)、法律、教育、科技，以及行政等措施實(shí)施系統(tǒng)管理活動(dòng)，需要從政府職能發(fā)展、治理機(jī)制創(chuàng)新及政府與非政府組織的合作治理來應(yīng)對(duì)[1]。通過完善社會(huì)公共政策、改善民生、加強(qiáng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)上構(gòu)筑生育福利相關(guān)的公共政策與經(jīng)濟(jì)政策，滿足不同生育意愿和生育行為人群的多元需求，從而促進(jìn)中國人口的均衡發(fā)展[2]。計(jì)劃生育政策是對(duì)中國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與國家戰(zhàn)略影響巨大的一項(xiàng)基本國策。從20世紀(jì)50年代人們開始認(rèn)識(shí)到人口對(duì)國家、社會(huì)的影響，到20世紀(jì)七八十年代開始實(shí)施獨(dú)生子女政策，再到近年來“單獨(dú)二孩”“雙獨(dú)二孩”“全面二孩”政策的演進(jìn)歷程，計(jì)劃生育政策體系不斷完善。計(jì)劃生育政策作為國家的戰(zhàn)略選擇，符合中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本利益，是實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展而制定的國家方略，但任何一項(xiàng)公共政策都非盡善盡美，在實(shí)施過程中難免遇到各種各樣的情況，且政策效果的延遲效應(yīng)也會(huì)帶來新的問題。人口發(fā)展規(guī)律表明，人口長期經(jīng)歷低生育率水平必然帶來人口結(jié)構(gòu)性的矛盾，以及矛盾衍生而來的社會(huì)問題。在保證人口長期均衡發(fā)展的前提下，計(jì)劃生育政策不能僅著眼于眼前的問題，應(yīng)基于未來社會(huì)環(huán)境和國際形勢(shì)的變化審時(shí)度勢(shì)、適度調(diào)整和實(shí)行寬松的生育政策。

2.計(jì)劃生育政策的漸進(jìn)變遷。諾斯認(rèn)為制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)置的一些制約，制度構(gòu)造人們?cè)谡巍⑸鐣?huì)或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。制度變遷是社會(huì)中的非正規(guī)制約嵌入的結(jié)果，制度變遷決定了社會(huì)演進(jìn)的方式。資源條件的改變、技術(shù)的進(jìn)步，以及利益集團(tuán)相對(duì)力量的變化，都會(huì)使原有的制度安排和結(jié)構(gòu)偏離凈效益最大化，從而產(chǎn)生制度變革的動(dòng)機(jī)和需求。制度的演化基本上是連續(xù)的、漸進(jìn)的、穩(wěn)定的，是一個(gè)復(fù)雜的、趨近均衡的過程。諾斯認(rèn)為多數(shù)情況下制度變遷應(yīng)采取漸進(jìn)式的組織演進(jìn)方式。變遷之所以是漸進(jìn)的，主要源于一個(gè)制度框架的總體穩(wěn)定特性，使得跨時(shí)間和空間的復(fù)雜交換成為可能。

第一，計(jì)劃生育的初步“試點(diǎn)”(20世紀(jì)五六十年代)。新中國成立初期，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到破壞，生產(chǎn)生活物資缺乏，市場(chǎng)秩序混亂，政府財(cái)政赤字龐大。與此同時(shí)，人口總量迅速膨脹，婦女生育水平升高，結(jié)婚人數(shù)激增，人口再生產(chǎn)類型出現(xiàn)由低出生率、高死亡率、低增長率到高出生率、低死亡率、高增長率的轉(zhuǎn)變，人口與經(jīng)濟(jì)的矛盾日益尖銳[3]。1953年,中國第一次人口普查結(jié)果顯示，中國人口數(shù)量大大超出預(yù)期，中國人口數(shù)量不是原來估計(jì)的4.5億到4.8億，而是6.02億(其中大陸5.8億)[3]。人口問題作為影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一，被納入“計(jì)劃”中。而伴隨科技進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)于人口再生產(chǎn)問題的認(rèn)識(shí)逐步否定了神的意志和權(quán)力，對(duì)人口無限制的增長有了一定認(rèn)識(shí)，逐漸形成控制人口的思想，政府開始出臺(tái)計(jì)劃生育的相關(guān)政策。受自然災(zāi)害影響和追求工業(yè)發(fā)展政策，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)糧食短缺和饑荒，許多人食不果腹，生育和撫養(yǎng)孩子的條件極為艱巨，加之階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)主旋律，生育政策并沒有在一段時(shí)期內(nèi)全面展開。關(guān)于生育控制主要有兩個(gè)方面的舉措：一是早期強(qiáng)調(diào)提供避孕工具，鼓勵(lì)自愿避孕；二是后期政府干預(yù)，限制個(gè)人生育自由。1955年，衛(wèi)生部黨組報(bào)送《關(guān)于節(jié)制生育問題向中共中央的報(bào)告》，標(biāo)志著中國節(jié)制生育政策的正式確立。生育問題由毫無計(jì)劃的狀態(tài)逐漸走向有計(jì)劃的狀態(tài)。根據(jù)國家對(duì)人口控制目標(biāo)的總體要求，一些省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定了具體的計(jì)劃和規(guī)劃。衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生司設(shè)立了計(jì)劃生育處、成立了國務(wù)院計(jì)劃生育委員會(huì)、國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)計(jì)劃生育專業(yè)組等相關(guān)部門組織，主要任務(wù)是負(fù)責(zé)節(jié)育宣傳、技術(shù)指導(dǎo)，進(jìn)行調(diào)查和督促工作。在財(cái)政支持方面，1964年全國計(jì)劃生育支出預(yù)算為2 000萬元，1965年增加到2 763萬元[3]，建立起了計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)專款制度，為衛(wèi)生部門開展計(jì)劃生育工作提供了保障。

第二，城鄉(xiāng)普遍全面推行計(jì)劃生育(20世紀(jì)70年代至80年代初)。20世紀(jì)60年代中后期爆發(fā)的 “文化大革命”，打斷了中國正常生育政策的貫徹執(zhí)行，中國人口發(fā)展進(jìn)入了第二次增長高峰。截至1970年，中國人口增至8.3億。中國對(duì)人口問題的五年計(jì)劃也由“四五”期間城市人口自然增長率降到10‰、農(nóng)村人口自然增長率降到15‰調(diào)整為到“五五”期間城市人口自然增長率降到6‰、農(nóng)村人口自然增長率降到10‰[3]。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人口問題的認(rèn)識(shí)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。中共十一屆三中全會(huì)以后，在解放思想、實(shí)事求是思想路線的指引下，中共中央進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)計(jì)劃生育工作的指導(dǎo)。20世紀(jì)70年代初在全國城鄉(xiāng)范圍內(nèi)廣泛提倡計(jì)劃生育，提出了“晚、少、稀”的計(jì)劃生育政策。1973年的全國計(jì)劃工作會(huì)議上提出了，“要大力開展計(jì)劃生育，降低人口出生率。”人口規(guī)劃第一次被正式納入國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃之中。1978年3月，計(jì)劃生育納入《憲法》。為保證計(jì)劃生育工作順利進(jìn)行，國家計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)由1971年的5 952萬元增至1980年的33 152萬元，10年間經(jīng)費(fèi)增長了近6倍。

第三，計(jì)劃生育成為基本國策(20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初)。隨著改革開放進(jìn)程的加快，中國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國家綜合實(shí)力顯著提高。中國人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭汀?。但從總體來看，還存在諸如巨大的人口總數(shù)與生活資料增長不適應(yīng)、勞動(dòng)年齡人口同生產(chǎn)資料的增長不適應(yīng)、人口質(zhì)量同四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展不適應(yīng)等矛盾。20世紀(jì)80年代開始，全國各地普遍實(shí)行了人口和計(jì)劃生育工作目標(biāo)管理責(zé)任制，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其所轄地區(qū)的人口和計(jì)劃生育工作簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書并對(duì)其進(jìn)行年底考核，對(duì)完成目標(biāo)的責(zé)任人給予肯定或獎(jiǎng)勵(lì)，反之則對(duì)責(zé)任人進(jìn)行批評(píng)或處分。農(nóng)村根據(jù)實(shí)際情況，倡導(dǎo)每對(duì)夫婦只生一胎，允許生兩胎，杜絕三胎；一般提倡每對(duì)夫妻只生一胎，有實(shí)際困難的可以批準(zhǔn)生兩胎[4]。1982年10月，《全國計(jì)劃生育工作會(huì)議紀(jì)要》正式將實(shí)施計(jì)劃生育確立為國家的一項(xiàng)基本國策和一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)。2001年，修改出臺(tái)了《人口與計(jì)劃生育法》。為實(shí)現(xiàn)人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，中國在生育數(shù)量上做出了限制性規(guī)定，并逐步提出“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的政策”，即獨(dú)生子女政策。

第四，“二孩”試點(diǎn)到全面“二孩”(21世紀(jì)初至今)。自計(jì)劃生育政策推行以來，中國產(chǎn)生了上億的獨(dú)生子女家庭，同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，人口紅利逐漸消失，獨(dú)生子女家庭出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。2017年2月，國家衛(wèi)生計(jì)生委印發(fā)《“十三五”全國計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，到2020年全國總?cè)丝谠?4.2億人左右，年均自然增長率在6‰左右，出生人口性別比下降到112以下。根據(jù)國際人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，中國已接近“超少子化”[5]，0-14歲的少兒人口占總?cè)丝诘谋戎囟荚诔掷m(xù)下降，1964年占比為40.7%，1990年為27.7%，2000年為22.9%，到了2010年已經(jīng)降為16.6%，2014年下降到了15.3%。2015年12月27日，全國人大常委會(huì)會(huì)議表決通過了關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法的決定，修改后的新人口與計(jì)劃生育法于2016年1月1日起正式實(shí)施，條款注明“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”。

二、計(jì)劃生育政策漸進(jìn)制度變遷分析

1.計(jì)劃生育政策漸進(jìn)式制度變遷動(dòng)因。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋森認(rèn)為：“從人類社會(huì)制度變遷的基本分析思路上來看，要弄清從一種社會(huì)秩序向另一種社會(huì)秩序的過渡或轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于理解制度變遷機(jī)制的動(dòng)力源在哪里。”正式規(guī)則或其實(shí)施的變遷將導(dǎo)致一個(gè)非均衡狀態(tài)的出現(xiàn)，因?yàn)闃?gòu)成穩(wěn)定選擇理論基礎(chǔ)的是一個(gè)包括正式與非正式約束，以及各種實(shí)施在內(nèi)的綜合因素，在正式規(guī)則發(fā)生變化后，一個(gè)新的非正式均衡逐漸演化出來。從計(jì)劃生育的提倡到納入中國憲法及相關(guān)法律，最終成為中國的基本國策，政策變遷的正式約束不斷調(diào)整改變，非正式約束和實(shí)施機(jī)制不斷變化。

第一，人口與社會(huì)發(fā)展的均衡是政策調(diào)整的根本原因。計(jì)劃生育政策調(diào)整的“元”理念是實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)發(fā)展的均衡，本質(zhì)要求是“有序”與“和諧”，有序是前提，和諧是目標(biāo)?；厮菡咴诟鱾€(gè)歷史階段的不同調(diào)整，都旨在塑造一種良好的“秩序”，一旦出現(xiàn)了“不和諧”因素，政策就會(huì)漸進(jìn)式調(diào)適，以使政策體系保持穩(wěn)定，確保社會(huì)秩序良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，人口問題本身的變化是政策調(diào)整的直接原因。人口本身的變化形成了政策的問題源，激發(fā)政策產(chǎn)生和變更的潛在需求。縱觀計(jì)劃生育政策的發(fā)展歷程，每個(gè)階段問題及其影響不盡相同，但其直接動(dòng)因都是人口問題變化本身。新中國成立初期，人口結(jié)構(gòu)失衡，青壯年人口尤其是男性青壯年人口比例失調(diào)，20世紀(jì)50年代以前，提倡多生以緩解戰(zhàn)后人口的缺失。但到了20世紀(jì)50年代后期，人口數(shù)量的急劇增長與中國當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力和物質(zhì)資料匱乏產(chǎn)生了尖銳矛盾。20世紀(jì)七八十年代，人口增長出現(xiàn)了第二次高峰，控制人口成為中國亟待解決的重要問題之一。改革開放后，巨大的人口基數(shù)與時(shí)代發(fā)展的需求間產(chǎn)生了巨大矛盾，實(shí)施計(jì)劃生育政策成為必然。

第三，政策生態(tài)深刻影響政策調(diào)整。復(fù)雜政策生態(tài)、要素間的關(guān)系及變化深刻影響著計(jì)劃生育政策的調(diào)整。國內(nèi)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、科技教育發(fā)展、社會(huì)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變等都直接形成了與公共政策密切關(guān)聯(lián)的政策生態(tài)要素。中國國內(nèi)政治局勢(shì)的不穩(wěn)定、社會(huì)生產(chǎn)力的低下、人口與經(jīng)濟(jì)矛盾的日益深化，科學(xué)、醫(yī)療、信息技術(shù)的落后，人們對(duì)于生育知識(shí)認(rèn)知的貧乏無一不對(duì)生育政策的出臺(tái)產(chǎn)生影響。20世紀(jì)五六十年代，國際形勢(shì)發(fā)生變化，國家安全形勢(shì)緊張，計(jì)劃生育政策未能付諸實(shí)施；20世紀(jì)七八十年代，中國“入常”、中美建交，國內(nèi)外形勢(shì)好轉(zhuǎn)，“晚、稀、少”政策得以實(shí)施；20世紀(jì)80年代后期，中國國際地位不斷提高，國際環(huán)境穩(wěn)定促使獨(dú)生子女政策有效實(shí)行[6]；20世紀(jì)90年代，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，社會(huì)主義國家陣營發(fā)生巨大變化，為穩(wěn)定中國國際國內(nèi)環(huán)境，計(jì)劃生育政策持續(xù)強(qiáng)執(zhí)行狀態(tài)；21世紀(jì)初，金融危機(jī)爆發(fā)，中國政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境面臨著巨大挑戰(zhàn)，計(jì)劃生育政策也隨之改變。

第四，政策失效后果的“積極”回應(yīng)催化政策更新。政策更迭的重要因素是原有政策不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，抑或是政策逐漸失效。從“獨(dú)生子女”到“單獨(dú)二孩”及“全面二孩”政策的變化，反映了原有政策在不同階段面臨的多方面、諸領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。切實(shí)回應(yīng)社會(huì)問題，推動(dòng)政策的更新與發(fā)展。政府之外的力量越來越有能力和意愿參與到政策制定的過程，政策適用主體對(duì)政策質(zhì)量提出了越來越高的要求。

2.計(jì)劃生育政策漸進(jìn)制度變遷的意義。漸進(jìn)制度變遷強(qiáng)調(diào)有步驟、分階段，先試驗(yàn)后推廣，先局部后整體的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。中國的計(jì)劃生育政策遵循“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的漸進(jìn)制度變遷。從“有計(jì)劃的生育”到“計(jì)劃生育”，生育政策先后經(jīng)歷了在黨內(nèi)提倡節(jié)制生育、人口稠密的城鄉(xiāng)推行計(jì)劃生育、全國全面實(shí)施計(jì)劃生育等幾個(gè)階段。計(jì)劃生育政策作為中國的基本國策，性質(zhì)有別于基本政策。基本國策的行動(dòng)邏輯是國家利益的最大化，而基本政策則是公共利益的最大化。此外，基本國策是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵策略[6]。計(jì)劃生育政策是根據(jù)中國的基本國情不斷進(jìn)行調(diào)整，政策實(shí)施環(huán)境與過程息息相關(guān)，契合漸進(jìn)制度變遷的邏輯。

第一，漸進(jìn)制度變遷邏輯有利于降低政策成本與風(fēng)險(xiǎn)。漸進(jìn)政策變遷是一個(gè)復(fù)雜且連續(xù)的過程。計(jì)劃生育政策在進(jìn)程上遵循局部到整體的路徑，通過小范圍、重宣傳的方式積累并促進(jìn)政策變化。有助于降低政策風(fēng)險(xiǎn)成本，在一定程度上避免政策出現(xiàn)重大失誤，使新的政策更易于被人們所接受，并將其內(nèi)化為一種自覺行為的約束力，提高政策的可行性，有助于社會(huì)穩(wěn)定。

第二，漸進(jìn)制度變遷邏輯有利于保持政治穩(wěn)定與政策執(zhí)行的連續(xù)。政策的本質(zhì)是政治性，且政策受多種因素復(fù)合影響，原有政策所形成的慣例、社會(huì)習(xí)慣、行為模式、價(jià)值觀等非正式約束對(duì)政策產(chǎn)生重要影響。中國由新中國成立初期的傳統(tǒng)生育文化轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代生育文化，不僅伴隨有計(jì)劃生育政策的調(diào)整，還有社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、婚姻制度的修改、社會(huì)主義文化的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)制度的變革、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程等。政策發(fā)展蘊(yùn)含了復(fù)雜多因素的分析及與政治的互動(dòng)，政策連續(xù)性有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。

第三，漸進(jìn)制度變遷邏輯有利于政策科學(xué)性的不斷提高。漸進(jìn)制度變遷以漸進(jìn)為基礎(chǔ)，以現(xiàn)實(shí)情況需要為指導(dǎo)。達(dá)爾文進(jìn)化論極大地影響著我們對(duì)社會(huì)生存問題的理解，同時(shí)它也可以嵌入到制度變遷理論中：隨著時(shí)間的推移，無效率的制度將被剔除，延續(xù)下來的都將是那些有效率的制度[7]。中國計(jì)劃生育的漸進(jìn)調(diào)整，提高了政策的科學(xué)性。

3.計(jì)劃生育政策漸進(jìn)制度變遷的不足。從另一個(gè)角度看，諾思在對(duì)制度變遷的研究中也提出了著名的路徑依賴?yán)碚摚敢坏┤藗冏龀隽四撤N選擇，就像走上了一條不歸路，慣性的力量會(huì)使這一選擇不斷的自我強(qiáng)化。

第一，對(duì)突發(fā)“問題流”風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)不足。隨著社會(huì)問題越來越復(fù)雜，社會(huì)矛盾往往交織在一起，或以突發(fā)的狀況出現(xiàn)，或從整個(gè)社會(huì)情勢(shì)的變化來看越來越具有不可預(yù)測(cè)性，而漸進(jìn)制度變遷的政策問題分析容易“循規(guī)蹈矩”，決策者往往不愿舍棄具有一定沉淀成本的現(xiàn)有政策，而重新選擇新的政策或手段，從而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)突發(fā)問題的響應(yīng)不足，可能貽誤政策創(chuàng)新?！叭牮嚮摹薄罢L(fēng)運(yùn)動(dòng)”，以及“文化大革命”時(shí)期，計(jì)劃生育政策幾乎形同虛設(shè)，政策得不到相應(yīng)的應(yīng)急措施的補(bǔ)救，人口規(guī)模沒有得到有效控制，以至再次出現(xiàn)人口增長的高峰。二孩政策正式實(shí)施后，隨同而來的是醫(yī)療、教育、戶籍及社會(huì)保障問題的產(chǎn)生，政策的“遇冷”在一定程度上也體現(xiàn)了漸進(jìn)政策風(fēng)險(xiǎn)的存在。

第二，對(duì)政策全局與長遠(yuǎn)預(yù)測(cè)研判不足。在漸進(jìn)制度變遷的約束下，決策者往往將注意力集中在政策實(shí)施的短期目標(biāo)上，缺乏對(duì)政策問題及目標(biāo)的長遠(yuǎn)謀劃。為了盡可能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，決策者更易于傾向原有政策的穩(wěn)定性與合法性。中國計(jì)劃生育政策實(shí)施的最初目標(biāo)是為了緩解人口與糧食的問題，解決社會(huì)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，卻沒有充分考慮到政策在未來幾十年內(nèi)將可能導(dǎo)致的人口結(jié)構(gòu)性失衡、人口老齡化、“失獨(dú)”，以及養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)等問題。

第三，政策的路徑依賴。伴隨政策實(shí)施，來自內(nèi)外部的肯定或否決力場(chǎng)不斷增強(qiáng)，當(dāng)政策支持與肯定的力場(chǎng)達(dá)到一定程度時(shí)，政策的執(zhí)行方式和路徑就會(huì)逐漸強(qiáng)化起來，政策的施用主體與適用群體逐漸形成相對(duì)固化的行為模式與心理習(xí)慣，從而出現(xiàn)政策的慣性。計(jì)劃生育政策逐漸成為一種穩(wěn)固的行為模式，加之人們生育觀念的改變，政策趨于路徑化。

三、計(jì)劃生育政策未來發(fā)展

人口問題永遠(yuǎn)不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，而是一個(gè)戰(zhàn)略性問題，生育政策影響的主要不是現(xiàn)在而是未來。能否制定一個(gè)符合國情的生育政策，關(guān)系到國家的命運(yùn)和前途[8]。

第一，生育政策基本導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)長期均衡。世界性的人口老齡化趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，人口紅利逐漸消失，經(jīng)濟(jì)矛盾日漸突出。二孩政策全面實(shí)施的目標(biāo)人群雖然規(guī)模龐大，但新增人口數(shù)量相對(duì)有限，總體平均二孩生育比例較低。

第二，政府積極作為，完善配套政策，充實(shí)政策體系。實(shí)施“全面二孩”政策以來，中央和各地方政府紛紛積極響應(yīng)，不斷完善相應(yīng)的配套政策。除西藏和新疆外，全國29個(gè)省(區(qū)、市)均修訂實(shí)施了人口與計(jì)劃生育條例，增加了惠民、利民、便民的服務(wù)措施。其中19個(gè)省市延長生育假獎(jiǎng)勵(lì)的天數(shù)相比原有條例有所增加。各省(區(qū)、市)對(duì)配偶的陪產(chǎn)假也做出了規(guī)定，假期天數(shù)從7天到一個(gè)月不等。衛(wèi)生計(jì)生委等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中規(guī)定：統(tǒng)一城鄉(xiāng)特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)(每人每月340元)，并建立動(dòng)態(tài)增長機(jī)制，依法妥善處理社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的銜接問題，維護(hù)群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定。

第三，生育觀念與生育行為變化不斷深化對(duì)政策的影響。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越影響人們的生育觀念與生育行為。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)、居民生活水平的逐漸提高，越來越多符合生育政策的育齡婦女由于育兒成本高及失去工作或晉升機(jī)會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)等，而選擇放棄生育第二個(gè)孩子。接受高等教育的人群逐年增多，很多高素質(zhì)人才家庭的生育意愿相比較普通城鎮(zhèn)家庭更為低下。未來的生育政策會(huì)受到民眾生育意愿的深刻影響，政策導(dǎo)向應(yīng)該由過去的限制與約束轉(zhuǎn)換為提倡和鼓勵(lì)適當(dāng)?shù)纳^。

第四，政府改革能給政策調(diào)整帶來新動(dòng)力。政府機(jī)構(gòu)及職能的轉(zhuǎn)變給政策調(diào)整帶來資源整合，促使政策內(nèi)容變化。中國計(jì)劃生育部門的職能逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，計(jì)生體系從管控為重點(diǎn)向以服務(wù)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。計(jì)生部門與衛(wèi)生部門合并，逐漸將計(jì)生部門的職能轉(zhuǎn)化為公共生育服務(wù)，如生殖保健、優(yōu)生咨詢及“失獨(dú)”家庭關(guān)懷等。未來，伴隨國家衛(wèi)計(jì)委等部門發(fā)揮更大的作用，計(jì)劃生育政策的全面調(diào)整也會(huì)得到進(jìn)一步推進(jìn)。

[1] 金小桃.治理理論視角下的新時(shí)期人口問題綜合治理[J].人口學(xué)刊,2007，(3).

[2] 原新.我國生育政策演進(jìn)與人口均衡發(fā)展——從獨(dú)生子女政策到全面二孩政策的思考[J].人口學(xué)刊,2016，(5).

[3] 國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì).中國人口和計(jì)劃生育史[M].北京:中國人口出版社,2007.

[4] 楊發(fā)祥.當(dāng)代中國計(jì)劃生育史研究[D].杭州：浙江大學(xué)博士學(xué)位論文,2004.

[5] 穆光宗.“全面二孩”政策實(shí)施效果和前景[DB/OL].中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告,(2017-01-17)[2017-05-25],http://news.hexun.com.

[6] 彭云望,劉亞娜.基本國策與基本政策的辨析[J].中國行政管理,2012.

[7] 諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海:格致出版社,2008.

[8] 喬曉春.從“單獨(dú)二孩”政策執(zhí)行效果看未來生育政策的選擇[J].中國人口科學(xué),2015,(2).

[責(zé)任編輯：王雅莉]

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1007-4937(2017)05-0119-05

2017-06-11

北京市教育委員會(huì)社會(huì)科學(xué)計(jì)劃資助項(xiàng)目重點(diǎn)課題“北京特殊老齡群體長期照護(hù)服務(wù)體系研究及績效評(píng)估”(SZ201510028014)

劉亞娜(1977—)，女,湖南邵陽人，副教授，管理學(xué)博士，從事社會(huì)發(fā)展與公共政策、人口老齡化與養(yǎng)老保障研究；費(fèi)歡(1993—)，女，北京人，碩士研究生，從事公共政策研究。