馮 向 輝

(1.黑龍江省社會科學院 法學研究所，哈爾濱 150018；2.哈爾濱金融學院 法律系，哈爾濱 150030)

地方法治及其對“法治東北”建設的啟示

馮 向 輝1,2

(1.黑龍江省社會科學院 法學研究所，哈爾濱 150018；2.哈爾濱金融學院 法律系，哈爾濱 150030)

地方法治作為法治國家的有機組成部分，是中國法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實踐性要素，是建成社會主義法治國家不可逾越的發(fā)展階段和不可或缺的實踐形式。作為地方法治的內在組成部分，“法治東北”即“東北治理法治化”，具有地方性、區(qū)域性、實驗性和有限性等基本特征，是推進法治國家建設的實踐基礎和內在動力，對于國家法治和地方治理具有重要的戰(zhàn)略意義。必須打破自上而下的唯理主義建構觀，重視和發(fā)掘本土經(jīng)驗，同時汲取先行法治化的地區(qū)和省份寶貴的經(jīng)驗教訓，通過治理理念法治化、治理關系法治化和治理行為法治化等途徑加快“法治東北”建設，進一步推動法治中國建設的實施和實現(xiàn)。

地方法治；“法治東北”；法治環(huán)境

地方法治作為法治國家的有機組成部分，是中國法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實踐性要素，是依法治國的基石和磚瓦，是建成社會主義法治國家不可逾越的發(fā)展階段和不可或缺的實踐形式。這里的地方法治，即在國家法制統(tǒng)一的大框架下，各地基于社會治理法治化的需求,在推進依法治國、建設社會主義法治國家的過程中逐步形成并日益勃興的一種獨具特色的法治發(fā)展現(xiàn)象。簡言之，地方法治就是中國法治發(fā)展戰(zhàn)略實施的地方實踐。而“法治東北”建設是中國法治建設在東北地區(qū)的具體實踐，是中國地方法治建設的重要組成部分。黨的十五大以來，各地相繼提出以法治省/市的戰(zhàn)略舉措，進而致力于地方法治建設，不斷推動依法治國方略的貫徹落實。黨的十八大以后的簡政放權、立法擴容，給地方法治帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。梳理地方法治、特別是先進省份法治建設的歷史脈絡并總結其經(jīng)驗教訓，無疑對“法治東北”建設有重要的啟示。

一、 地方法治的理論探索

改革開放以來，地方法治研究在中國法治研究與法治話語中仍處于邊緣化地位。大多數(shù)學者對法制的多樣性統(tǒng)一是認識不足的，至少現(xiàn)存三種觀點：(1)地方是全面依法治國方略的落實者和國家法律法規(guī)的實施者；(2)地方立法不過是根據(jù)本地實際執(zhí)行國家的法律法規(guī)；(3)就法治建設中的角色而言，法治概念使用在中央層面，而法制概念使用在地方層面。這類觀點低估了地方法治在國家法治建設中的實際作用，也壓縮了地方法治存在和運作的空間，不利于地方法治建設能動性和積極性作用的充分發(fā)揮。但近年來地方法治研究領域逐漸受到理論與實務界的關注，成果數(shù)量不斷增長，研究內容與研究方法逐漸體現(xiàn)為一種實證化的特色。

目前，研究法治建設地方實踐的學者通常使用地方法制、區(qū)域法治和地方法治等三個核心概念。所謂地方法制，首先是各級地方在法治原則指導下形成的實施法律的規(guī)則與制度,其次是地方各級國家機關在法律允許的范圍內進行的規(guī)范性文件創(chuàng)制活動以及其他的具體制度建設工作，最后是基于法律法規(guī)的規(guī)定而產(chǎn)生的群眾實施法律的活動[1]。所謂區(qū)域法治，是指在國家法治發(fā)展基礎上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展的法律需求，運用法治思維和法治方式推進區(qū)域社會治理現(xiàn)代化的法治實踐活動[2]。截至2017年9月13日，以上述三個概念為“主題詞”，在CNKI中國知網(wǎng)、超星圖書館等數(shù)據(jù)庫中分別搜索所得研究現(xiàn)狀。

1.地方法制研究

這一研究從2009年起漸入佳境，代表人物為葛洪義教授。他為觀察與分析中國法治建設提供了一個新視角，并對地方法制的基本理論、地方立法、地方政府法制以及地方法制的評估標準與體系等問題作了系統(tǒng)研究，建構了一個獨特的中國地方法制發(fā)展的理論分析框架。*參見葛洪義《法治國家與地方法制》(《法學》2009年第12期)、《地方法制的意義——中央與地方關系的法律化、制度化問題初探》(《學習與探索》2010年第1期)、《法治國家與地方法制建設的關系》(《法治論壇》2010年第1輯)、《法治建設的中國道路——自地方法制視角的觀察》(《中國法學》2010年第4期)、《我國地方法制研究中的若干問題》(《法律科學》2011年第1期)、《社會管理創(chuàng)新與法律方法》(《法學》2011年第10期)、《中心與邊緣：地方法制及其意義》(《學術研究》2011年第8期)等。這一理論強調關注具有立法權力的地方政府制定的各種法律文本,重視各級行政機構和各種經(jīng)濟組織在相關活動中漸次形成的具有制度意義的慣例,以及地方司法機關(高級法院)在審理新型社會經(jīng)濟糾紛案件過程中逐步發(fā)展出來的審判先例[3]。主要研究團隊是由李旭東等牽頭的華南理工大學廣東地方法制研究中心，其創(chuàng)辦連續(xù)出版物《地方法制評論》，自2012年起每年主辦“中國地方法制發(fā)展論壇”。主要成果為：葛洪義等《我國地方法制建設理論與實踐研究》(經(jīng)濟科學出版社2012年版)，李旭東《地方法制原理引論》(中國民主法制出版社2016年版)等。

2.區(qū)域法治研究

這一研究源自文正邦教授對西部開發(fā)法治的研究。他認為：“區(qū)域法治是實施依法治國方略中的一個嶄新的法治形態(tài),開展區(qū)域法治研究是區(qū)域科學發(fā)展的題中應有之義,并有‘區(qū)域經(jīng)濟’‘區(qū)域政治’‘區(qū)域行政’等方面研究的前導和佐證。”[4]這個領域的代表人物是公丕祥教授。他以期刊《法治現(xiàn)代化研究》為載體，連年舉辦中國法治現(xiàn)代化年度智庫論壇，帶領江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心等智庫團隊深入研究區(qū)域法治等問題，逐漸形成一個全新的理論分析工具系統(tǒng)，借以概括與揭示區(qū)域法治發(fā)展的一般原理和基本規(guī)律。*參見公丕祥《勿忘區(qū)域法治研究》(《人民日報》2016年6月6日)、《還是區(qū)域法治概念好些——也與張彪博士、周葉中教授討論》(《南京師范大學學報：社會科學版》2016年第1期)、《法治中國進程中的區(qū)域法治發(fā)展》(《法學》2015年第1期)、《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義》(《南京師范大學學報：社會科學版》2014年第1期)；夏錦文等《區(qū)域法治文化:意義闡釋、運行機理與發(fā)展路徑》(《法律科學：西北政法大學學報》2015年第1期)；劉愛龍《我國區(qū)域法治績效評估體系建構運行的特征、困境和出路》(《法學評論》2016年第6期)；等等。此外，中國法學會也已經(jīng)舉辦了十余屆七大區(qū)域法治論壇。*七大區(qū)域法治論壇，即長三角法學論壇、泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇、東北法治論壇、西部法治論壇、環(huán)渤海法治論壇、中部崛起法治論壇，以及全國副省城市法學會年會暨論壇。這一理論的代表作有：公丕祥《變革時代的區(qū)域法治發(fā)展》(法律出版社2014年版)、《區(qū)域治理與法治發(fā)展》(法律出版社2017年版)、夏錦文《區(qū)域法治發(fā)展的文化機理》(法律出版社2015年版)、龔廷泰《法治文化建設與區(qū)域法治——以法治江蘇建設為例》(法律出版社2015年版)、文正邦與付子堂《區(qū)域法治建構論——西部開發(fā)法治研究》(法律出版社2006年版)。

3.地方法治研究

這一研究起自2006年陳柳裕研究員等《論地方法治的可能性——以“法治浙江”戰(zhàn)略為例》(《浙江社會科學》2006年第2期)一文，后逐漸成為研究國家法治在地方具體實踐的主流。*分別以“篇名詞” 地方法制、區(qū)域法治、地方法治檢索知網(wǎng)上的論文數(shù)量(截至2017年9月15日，地方法制419篇、區(qū)域法治310篇、地方法治727篇)，可知學者們對“地方法治”的關注度相對較高，相對而言更傾向于使用“地方法治”來概括國家法治建設的地方實踐。主要代表人物為付子堂/張善根、周尚君、朱未易。較多學者更傾向于以“地方法治”概念表述各地具體豐富的法治實踐活動。學者們對地方法治的概念內涵、基本性質、客觀基礎、總體目標、主體內容、價值依歸、路徑選擇、動力機制、功能類型、文化機理、發(fā)展模式、評價指數(shù)和方法論等問題做了深入研究。全國“地方法治建設理論與實踐研討會”先后在長春(2012年)、貴陽(2013年)等地召開。代表作有：孫笑俠等《浙江地方法治進程研究》(浙江人民出版社2001年版)、朱未易《地方法治建設的法理與實證研究》(東南大學出版社2010年版)等。

其實，上述三種研究不過是法學界對“法治建設在地方”的不同視角，其法治觀的共同性是顯而易見的。其一，與各地經(jīng)濟、政治、文化的不平衡發(fā)展相對應，地方法治狀況與成熟程度也不完全相同。法治的推進不可能采用整齊劃一的模式，法治的進程也不可能是齊頭并進的狀態(tài)，必有“實踐”的地方特色。因此，“及時總結與分析地方法治的理論與實踐，對于整個國家法治目標的實現(xiàn)至關重要”[5]。其二，地方才是國家法治建設的主戰(zhàn)場，地方法治在國家法治格局中處于中心地位：在中國社會轉型時期，地方是規(guī)則制度的主要創(chuàng)新者與法治進步的主要推動力；*參見葛洪義《法治建設中的“地方”》，載《吉林大學學報》2012年第1期。在地方法治實踐中，政府與社會、市場的良性互動關系與互動機制至關重要；*參見黃文藝《認真對待地方法治》，載《法學研究》2012年第6期；周尚君《地方法治試驗的動力機制與制度前景》，載《中國法學》2014年第2 期。地方是矛盾糾紛的主要解決者和公平正義的主要輸送者。*參見朱未易《對中國地方縱橫向關系法治化的研究》，載《政治與法律》2016年第11期。

二、 地方法治的實踐創(chuàng)新

理論對于實踐的促進作用是永恒的。黨的十八大報告“鼓勵有條件的地方在現(xiàn)代化建設中繼續(xù)走在前列，為全國改革發(fā)展做出更大貢獻”[6]。黨的十八屆三中全會要求“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”“鼓勵地方基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作”[7]。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，推進基層治理法治化；明確指出，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。當然，實踐中的地方法治自有其獨特的內在邏輯。

1.地方法治建設的發(fā)展歷程

自黨的十五大確立依法治國基本方略以來，中國地方法治建設經(jīng)歷了兩個歷史階段。

(1)啟動依法治國方略階段。1997年底全國依法治省工作座談會(鄭州)以后，各地紛紛提出“依法治省/市”的要求，主要形成黨委領導下的兩種地方法治模式：*參見李林《建設法治國家必須大力加強地方法治建設——中國地方法治叢書序》，載李林、田禾《廣東經(jīng)驗:法治促進改革開放》，社會科學文獻出版社2012年版。一是將依法治省(市)工作列為政府職責范圍的河南模式(為多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市所采用)，即人大監(jiān)督、政府實施、各方參與，依法治省辦公室設在省司法廳；二是將依法治省/市職能納入人大序列的廣東模式(為海南等少數(shù)省市所采用)，即人大主導、政府配合、社會參與，依法治省辦公室設在人大常委會。受傳統(tǒng)的官治(治民)文化的影響，這時的地方法治具有被動性的特點。

(2)深化法治國家建設階段。黨的十六大以后，依法治省/市職能相繼被納入到黨委序列。上海、北京相應改變了領導和工作機構——上海市由市委政治文明委員會管理依法治市工作，北京市則把由市委主要領導人(副書記)擔任組長的依法治市領導小組改為由政法委書記擔任組長的法制宣傳教育領導小組。而有些省市則把原來的普法依法治理工作調整為“法治×省”“法治×市”，更加凸顯了地方法治建設的能動性(見文后表)。

從表中可見，江蘇、四川是最早提出“法治地方”的省份。黨的十八大和黨的十八屆三、四中全會是地方法治勃興的契機。當然，表中沒有列入的北京、上海早在20世紀90年代就開始了依法治市的實踐探索，在黨的十六大以后著重于法治城市的創(chuàng)建工作，只是“法治上?！薄胺ㄖ伪本钡墓俜教岱ㄝ^于先行法治化的江浙一帶似乎晚了一些。

2.地方法治建設的基本類型

當下地方法治一般存在以下三種類型。*參見朱未易《我國地方法治建設的實踐、問題及其路徑》，載《政法論叢》2017 年第 3 期，第43-46頁。

(1)體制回應型，具有被動性和適應性。即是地方黨政部門制定貫徹落實中央和國家關于法治建設的意見，并運用調查研究、專家建議、公眾參與等方法進行地方法治實踐創(chuàng)新，包括黨政管理層自上而下地層層推進和自下而上地層層回應兩個方面。例如，1997—2014年間，地方各級省市及以下行政區(qū)域為實施中央的“依法治國”方略，相繼提出“依法治省”“依法治市”“依法治縣”的口號和目標；2014年黨的十八屆四中全會以后，各地方黨委政府就本地區(qū)法治建設作全方位的戰(zhàn)略部署和專項部署。

(2)先行先試型，具有探索性和實驗性。即是中國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在國家法制統(tǒng)一的原則下，在理念、制度和實踐三個層面率先進行地方治理法治化的實踐。具體步驟：一是提出“法治××”的地方法治理念和主張；二是就地方治理問題進行制度設計；三是創(chuàng)造形式各異、內容繁多的實施辦法。例如，“法治江蘇”“法治浙江”“法治廣東”等長三角和珠三角區(qū)域內發(fā)達地區(qū)的省市法治建設實踐，以及“法治上海”等法治城市建設。

(3)自生自發(fā)型，具有自治性和自律性。即是全國各地農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和社會組織進行基層治理法治化的實踐，如浙江的“楓橋經(jīng)驗”與“鄉(xiāng)村規(guī)則”。鄉(xiāng)村規(guī)則指的是具有軟法*軟法(soft law)是相對于硬法(hard law)而言的，前者指的是那些不能以國家強制力保證實施的法規(guī)范，后者指的是那些能依靠國家強制力保證實施的法規(guī)范。屬性的實體和程序規(guī)則的總稱，如《浙江省村級組織工作規(guī)則( 試行) 》《浙江省村民代表會議工作規(guī)程(試行)》，旨在保障居民和農(nóng)民的權益與民主參與，健全基層組織建設等。

3.地方法治建設的主要舉措

(1)加強制度建設。各地黨委政府相繼出臺推動地方法治建設的“決定”“規(guī)劃”“綱要”或“意見”，*如《法治江蘇建設綱要》《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》《“法治山西”建設實施綱要》《法治貴州建設實施綱要》《中共江蘇省委關于深化法治江蘇建設的意見》《法治上海三年行動計劃(2014—2016)》。明確法治建設的戰(zhàn)略目標、推進重點、組織保障措施等，加快地方治理法治化步伐；主要在城市治理、區(qū)域合作、生態(tài)保護、行政程序等方面進行制度設計。*如2012年《南京城市治理條例》《南京市城市治理委員會章程》、2013年《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度》、2006 年《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃實施條例》、2008年《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、2009年《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》、2014年《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》，中國地方層面的省、市、縣三級截至2016 年 3 月已先后出臺《湖南省行政程序規(guī)定》等15部(4個省級、3個省會城市、7個地級城市和1個縣)地方行政程序規(guī)定。

(2)發(fā)揮智庫作用。首先，舉辦“地方/區(qū)域法治論壇”。廣東、江蘇、浙江、吉林等省經(jīng)常邀請相關領域的專家學者以及法律實務部門人員召開“地方/區(qū)域法治論壇”。如全省首屆地方基層法治論壇(2012年9月，長沙)、全國首屆地方法治建設論壇(2012年7月，長春)、河北法治論壇(2010年8月，唐山)、無錫“法治建設”論壇，此外還有一些區(qū)域法治的論壇。*如長三角法學論壇(首屆，2004年10月，上海)、泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇(首屆，2005年11月，廣州)、東北法治論壇 (首屆，2006年6月，大連)、西部法治論壇(2006年9月，西安)、環(huán)渤海法治論壇(首屆，2006年12月，天津)、中部崛起法治論壇(首屆，2007年5月，武漢)。

其次，編制地方法治藍皮書。一是各省市編制法治藍皮書。2011年以來，江蘇、上海、廣東、湖南、貴州、河南、四川等省市組織本地社會科學院等法學領域專家學者，以及本地各法律實務部門、行政機關撰寫法治藍皮書，對本地近年來深入推進依法治省市的情況做出客觀全面的總結，并在多維度分析影響因素的基礎上展望未來本地法治發(fā)展趨勢，為地方法治建設提供了有益的思路和建議。*如《法治江蘇建設2011年發(fā)展報告》《上海法治發(fā)展報告(2012)》《湖南藍皮書：2013年湖南法治發(fā)展報告》《貴州藍皮書：貴州法治發(fā)展報告(2014)》《河南法治藍皮書(2014)》《四川法治藍皮書·四川依法治省年度報告(2015)》。二是高?；蛑袊鐣茖W院編制地方法治藍皮書。*如《中國地方法制發(fā)展報告(2013)》(華南理工大學地方法制研究中心)、《中國地方法治藍皮書·中國地方法治發(fā)展報告(2014)》(中國社會科學院法學研究所)。

再次，編制城市法治建設白皮書。《北京市法治建設年度報告(2014)》(2015年發(fā)布)是北京市第一部全面、客觀、權威地反映北京市年度法治發(fā)展狀況的白皮書。2010年上海市第一次以白皮書形式發(fā)布《上海市依法行政狀況報告(2004—2009)》，2012年8月7日上海市金融辦發(fā)布《上海國際金融中心法治環(huán)境建設》白皮書，2017年3月28日上海市第一中級人民法院首發(fā)《審判質量保證體系建設白皮書》。

最后，編寫地方法制史。地方法制史著重反映各個地方法制發(fā)展的狀況與規(guī)律，對于豐富中國法制史內涵、發(fā)展地方法文化、加強地方法治建設提供借鑒具有獨特的研究意義。這方面近年來有一些力作出版。顧肖榮、史建三主編的《上海法治建設三十年專題研究》(上海社會科學院出版社2008年版)，*該書以上海改革開放以后法治建設為主線，分立法、行政執(zhí)法、司法等專題加以論述。以上海改革開放以后法治建設為主線，分立法、行政執(zhí)法、司法等專題加以論述。葛洪義主編的《廣東法制建設的探索與創(chuàng)新(1978—2008)》(華南理工大學出版社2009年版)，真實全面地還原了30年廣東法制建設情況，凝練其間的是法制建設的經(jīng)驗教訓。2012年9月法治廣東研究中心*法治廣東研究中心于2012年9月在廣州揭牌成立。編著《廣東法治史》(法律出版社2017年版)，對依法治省的“廣東模式”首次做系統(tǒng)的總結。

(3)進行實踐操作。*參見朱未易《我國地方法治建設的實踐、問題及其路徑》，載《政法論叢》2017 年第3期，第45頁。實施辦法多種多樣，而以地方法治評估與監(jiān)測指標體系、地方政府權力清單制度、區(qū)域合作發(fā)展的軟法規(guī)制體系等較為典型。

首先，評估監(jiān)測地方法治實踐。2007年度“法治余杭”量化考核評估體系(2008年出臺)形成首個考評指數(shù)71.6分，2009年國務院辦公廳《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》發(fā)布后，蘇、滬、京、鄂、遼、粵、湘、渝、深、川、滇等省市政府紛紛頒發(fā)實施“法治政府建設指標體系”。*比較有代表性的是：《法治昆明綜合評價指標體系》(2010)、《廣東省法治政府建設指標體系》( 2013)、《法治江蘇建設指標體系( 試行) 》( 2015) 、《法治湖南建設評估指標體系》( 2016)、《上海政府“法治 GDP”指標體系》(2016)、《法治南京建設監(jiān)測指標( 試行) 》(2016)。

其次，地方政府權力清單實踐。2015 年中辦和國辦制定和出臺《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》以及相應的制度規(guī)范，這得益于2004年河北省《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》、2009 年成都市《關于推進行政權力網(wǎng)上公開透明運行工作的意見》的試點經(jīng)驗和問題導向。

最后，區(qū)域軟法型的治理實踐。2006 年《東北三省立法運作框架協(xié)議》*參見《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議正式簽署》，載《城市晚報》，2006 年7 月18日。開啟了這一新路徑。這一實踐表明，“地方法治現(xiàn)象可以存在于某個特定行政區(qū)域，也可以存在于不同行政區(qū)劃間，其以地緣、經(jīng)濟、生態(tài)、社會文化及社會治理需求為紐帶發(fā)展形成法治共同體”[8]。2008—2016 年間列入國家戰(zhàn)略層面區(qū)域發(fā)展的軟法性文本(意見、綱要、規(guī)劃、協(xié)議等)近50個。*如《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》涉及滬、蘇、浙、皖三省一市，《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》涉及晉、皖、贛、豫、鄂和湘等六省，《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》涉及到京、津、冀兩市一省，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》涉及東北三省一區(qū)。

4．地方法治建設的經(jīng)驗教訓

近年來，中國地方法治實踐已經(jīng)取得了顯著成效，并形成了特色鮮明的法治發(fā)展模式，*法理學界學者曾對地方法治經(jīng)驗做過歸納和總結。參見周尚君《國家建設視角下的地方法治試驗》，載《法商研究》2013年第1期，第5-7頁。從中我們可以總結出一些經(jīng)驗教訓。

(1)地方法治發(fā)展模式及經(jīng)驗

以浙江為代表的“市場型法治” 。改革開放以來，浙江省在全國率先發(fā)展以“溫州模式”為代表、以民營經(jīng)濟為主體的市場經(jīng)濟。2006年5月，時任省委書記習近平正式啟動“法治浙江”建設。浙江省率先創(chuàng)制了與農(nóng)民專業(yè)合作社、村經(jīng)濟合作社組織、保護消費者合法權益、禁止賭博等內容相關的地方性法規(guī)，并且創(chuàng)設了生態(tài)效益補償、工資支付保證、著名品牌保護等一系列制度，還采取了多種措施。

以廣東為代表的“自治型法治”。2008年7月，時任省委書記汪洋明確提出，“加快法治廣東建設”。作為改革開放的“窗口”和“試驗田”， 廣東省創(chuàng)建全國首家律師事務所(1983年，深圳)，開通全國首家110報警臺(1986年，廣州)，開啟中國檢察舉報制度先河(1988年，深圳)，率先出臺《廣東省公司條例》(1993年)和首個法治政府指標(2009年，深圳)、改革政府審批制度(1997年，深圳)等等，2011年1月制定《法治廣東建設五年規(guī)劃(2011—2015)》再次掀起地方法治建設新高潮。

以湖南為代表的“程序型法治”。在全國性行政程序立法舉步維艱之時，時任省長(2008年)、省委書記(2010年)的周強主導了湖南省的程序法治建設。相繼出臺《湖南省行政程序規(guī)定》(2008年)、《湖南省規(guī)范行政裁量權辦法》(2010年)、《湖南省政府服務規(guī)定》(2011年)、《法治湖南建設綱要》(2011年)，對行政權力提供“正當法律程序”； 從地方黨委層面對黨的“紅頭文件”明確提出備案審查制度，并健全黨的文件制訂程序。

以湖北為代表的“文化型法治”。2009年5月，時任省委書記羅清泉領導實施“文化資源型法治”試驗工程，從文化市場管理、文化遺產(chǎn)保護、知識產(chǎn)權保護以及公共文化服務體系管理等四個方面出發(fā)，總結提煉具有地方特色和優(yōu)勢的法治制度資源。2012年6月，湖北省委做出包括法治湖北建設在內的“五個湖北”*“五個湖北”，即富強湖北、創(chuàng)新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北。建設的重大戰(zhàn)略部署。2016年1月“荊楚文化與法治湖北”學術研討會召開，對荊楚歷史文化中法治、法學思想進行了深入探索和解答，進一步加快推動了法治湖北建設的進程。

上述地方法治的四種發(fā)展模式均積累了很多寶貴的經(jīng)驗，具體概括為四點：一是先行發(fā)展區(qū)域性法治是東部經(jīng)濟發(fā)達區(qū)法治建設的初始動力和初始路徑；二是基層民主建設的加強有賴于新的制度增長點不斷提煉；*諸如：浙江省在全省行政村設立“村務監(jiān)督委員會”，創(chuàng)建“民主法治村(社區(qū))”，普遍推行民情懇談會、事務協(xié)調會、成效評議會等民主參與制度；2008年首度“海選”出廣州番禺沙涌新一屆村委會，佛山南海實行“政經(jīng)分離”、建立“農(nóng)村財務監(jiān)管平臺”和“集體資產(chǎn)管理交易平臺”。三是社會自治組織的培育壯大是服務型政府建設的基礎性工程；*詳見2011年7月廣東省委《關于加強社會建設的決定》。四是公正的社會法則以及對行政權及其程序的控制規(guī)范，是經(jīng)濟社會健康成長和體制優(yōu)勢提升的法律保障。

(2)地方法治建設存在的問題

中國地方法治建設至少存在以下三個問題，*參見朱未易《我國地方法治建設的實踐、問題及其路徑》，載《政法論叢》2017 年第 3 期，第46頁。必須給予關注并加以解決。

首先，缺乏國家層面的法律法規(guī)的規(guī)定。一是地方有限分權缺乏法律規(guī)定?，F(xiàn)有的憲法和憲法性法律雖然對中央與地方關系有規(guī)定，但關于中央和地方各自權力與責任、權利與義務關系的規(guī)定還不明確統(tǒng)一，以致權力和資源往往會出現(xiàn)錯配現(xiàn)象。二是區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)闕如。中國跨行政區(qū)域的經(jīng)濟合作雖有國家層面的頂層政策制度設計，但既無高位法律法規(guī)的調整，也無相應的地方性法規(guī)，區(qū)域法治建設滯后于區(qū)域經(jīng)濟合作，法治理念和法律制度建設都落后于經(jīng)濟文化發(fā)展的現(xiàn)實。

其次，缺乏地方層面的主動性和創(chuàng)造性。一是推進主動性不強。在中央對“法治中國”做出頂層設計和戰(zhàn)略部署后，有些地方黨委和政府雖然出臺了本地區(qū)法治建設意見并制定了相應的實施方案，但進入操作環(huán)節(jié)的少，停留在紙面上的多。二是回應創(chuàng)造性不強。黨政管理層自下而上的回應辦法不多，忽視公眾參與、評價和專家建議等輔助手段，比較排斥社會自治的發(fā)展。

最后，中央與地方之間關系缺乏法定化。由于央地關系法治化還需一個過程，所以有的地方在處理與中央的法律關系時往往有逾越行為和“變通”做法。這里的“逾越”有兩個表現(xiàn)：缺乏恰當處理國家整體主義與地方中心主義之間法律關系的智慧和能力。一是有時可能偏離國家法治建設的主軸、突破國家法律的統(tǒng)一性而與上位法沖突、強化地方本位主義。二是有可能突破國家和地方法律法規(guī)的約束、強化規(guī)則的自由主義或實用主義，如部門利益和地方保護主義法律化，區(qū)域行政性壟斷，*區(qū)域行政性壟斷指的是，限定相對人對特定產(chǎn)品或服務的經(jīng)營、購買、使用，設置產(chǎn)品流通關卡，對外地產(chǎn)品實行歧視性的定價、收費，以歧視性的資質要求、評審標準等手段排斥外地經(jīng)濟組織參與本地招投標活動。司法審判與執(zhí)行中有地方保護主義傾向，執(zhí)法不作為，政府違法等等。

三、地方法治對“法治東北”建設的啟示

“法治東北”建設遲于蘇、浙、粵、滬等先行法治化的省市，也晚于湘、鄂、皖等內陸中部地區(qū)，但這些省市的先進經(jīng)驗卻可以為我所用，正所謂“他山之石可以攻玉”。我們應該立足于法治建設的國情、省情和區(qū)域實際，在憲法和法律的大框架內，積極實踐，勇于創(chuàng)新，探索“法治東北”的實現(xiàn)形式和發(fā)展路徑，為中央和全國法治發(fā)展積累經(jīng)驗。

1．“法治東北”建設的重大意義

東北資源豐富、工業(yè)基礎雄厚，在20世紀50—80年代一直是中國工業(yè)的大動脈，為新中國的工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造過輝煌業(yè)績。只是20世紀90年代以來，長期計劃經(jīng)濟體制下的矛盾顯現(xiàn)，東北老工業(yè)基地陷入困境——經(jīng)濟增長乏力、人員下崗失業(yè)嚴重、社會保障缺口較大、貧富差距過大等。*1978年，廣東的經(jīng)濟總量只是遼寧的80%，而2002年遼、吉、黑三省的經(jīng)濟總量僅是廣東的85%。參見邵海鵬《振興東北十年：兩任總理領銜》，載《第一財經(jīng)日報》，2013年7月16日。為了支持、幫助、推動東北老工業(yè)基地的振興發(fā)展，國家在2003年提出實施“振興東北”戰(zhàn)略后的14年間，先后制定出臺了一系列重大政策措施。*2003年10月，黨中央、國務院發(fā)布《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》。2007年8月，國家發(fā)展和改革委員會及國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組辦公室編制發(fā)布《東北地區(qū)振興規(guī)劃》。2009年9月11日，《國務院關于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》出臺。2016年4月28日，中共中央國務院下發(fā)《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》。2016年8月22日，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《推進東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動實施方案(2016—2018年)》。2016年11月16日，國務院公布《關于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略，加快推動東北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》。2017年3月28日，國家知識產(chǎn)權局、國家發(fā)展和改革委員會、科技部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于支持東北老工業(yè)基地全面振興、深入實施東北地區(qū)知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的若干意見》等等。其中，2016年11月國務院“加快推動東北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好”的若干意見明確提出：東北三省要全面對標國內先進地區(qū)，開展優(yōu)化投資營商環(huán)境專項行動，推動“法治東北”建設。“法治東北”，是“地方治理法治化的過程和狀態(tài)”[9]。對于東北地區(qū)的治理意義重大。

(1)“法治東北”是東北治理現(xiàn)代化的根本方式。“法治是一種基本思維方式和工作方式”(習近平語)。無論從地方治理的歷史還是從現(xiàn)代地方治理的實踐看，以具體行政指令一事一辦的方法已經(jīng)越來越不適應現(xiàn)代地方治理的要求了。根據(jù)治理理論，“善治”*“善治”(good governance)，是使公共利益最大化的社會管理過程。其本質在于政府與公民對公共生活的合作管理。是東北治理現(xiàn)代化的理想目標，“善治”與法治密不可分，因此法治是東北治理現(xiàn)代化的關鍵指標。只有依法規(guī)范各治理主體的職能定位、權利界限、行動規(guī)則及其相互關系，堅持機會均等、貿(mào)易自由、公平競爭、效率與效益相統(tǒng)一、秩序公正等法律原則，并在尊重治理主體對政治、經(jīng)濟、文化、社會等事務的合意基礎上共同依法行事，才能防止惡治與劣治，形成東北治理的有序化狀態(tài)，促進東北國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的共同振興發(fā)展，實現(xiàn)社會的和諧、穩(wěn)定。

(2)“法治東北”是東北治理現(xiàn)代化的根本保障?！胺ㄖ位h(huán)境最能聚人聚財、最有利于發(fā)展”(習近平語)。第一，法治是市場經(jīng)濟的基礎性土壤，是優(yōu)化東北投資環(huán)境的基石。對有著良好工商業(yè)基礎的東北地區(qū)來說，具體的產(chǎn)業(yè)政策、招商引資乃至項目投資等工作只有運行在法治軌道上，才能確保經(jīng)濟交易安全。第二，法治強調制度、規(guī)則和程序思維，要求公權力的行使必須嚴格遵循法律的規(guī)定，即“法無授權不可為，法定職責必須為”。紛繁復雜的東北治理現(xiàn)狀客觀上要求地方黨委政府運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。只有嚴格依法治理，堅決杜絕治理中的隨意和過度行政化，才能確保地方治理多元主體(地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民)的各項合法權益。正如1981年鄧小平在指導憲法修訂時所言：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！?參見鄧小平《解放思想，實事求是，團結一致向前看》(1978年12月13日)。

2.“法治東北”建設的主要問題

東北地區(qū)法治建設的問題既有與其他區(qū)域(省份)的共性，也存在一些特殊性。其主要問題至少有下列四個方面。

(1)法治建設失衡。這里的法治失衡，指的是由于種種原因，城鄉(xiāng)之間、不同的地域、領域之間法治狀態(tài)不平衡。一是地域法治發(fā)展失衡。在區(qū)域分布上，出現(xiàn)了法治發(fā)展較快地區(qū)與法治發(fā)展緩慢地區(qū)之間的不平衡；在城鄉(xiāng)結構上，出現(xiàn)了城市法治建設與農(nóng)村法治建設之間的不失衡。二是法治發(fā)展動力失衡。有的城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村在法治建設中更注重政府的推動力，而有的更彰顯社會的推動力。三是有的領域/問題的立法健全周密(如市場自由)而其他領域/問題的立法(如市場秩序、人權)則存在缺漏乃至空白，部分領域/環(huán)節(jié)的法得到有效實施，部分領域/環(huán)節(jié)的法則停留在紙面難以貫徹落實。法治失衡的深層次原因之一是治理主體的法治認知有所不同。

(2)法治建設失調。法治失調，即法律之間及其內部呈現(xiàn)沖突矛盾，缺乏調和。主要表現(xiàn)在：一是立法滯后，以致法定內容與新事物有矛盾。有時地方立法變動不適時，以致執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)與新事物、新現(xiàn)象對應不上。二是立法權的沖突，而這些沖突大多是由立法主體多元、法出多門或越權立法導致的。比如在起草法律或制定司法解釋、地方性法規(guī)、部門規(guī)章制度的過程中,一些部門和地方爭相強化本部門和地方的職權，諸如管轄權、收費權、處罰權等,結果導致法律及法規(guī)在相同的規(guī)范里相互抵觸或相互矛盾，以致法律權威被降低和破壞、法律訴訟成本提高，等等。這都與有些地方立法科學化、民主化和精細化程度不夠有關。

(3)法治建設失重?！胺ㄖ沃匦摹笔且婪ㄊ跈?、治權、治吏而不是公權力行使者依法治民。但有些地方的行政不作為、慢作為、亂作為諸如個別城管胡作非為、個別執(zhí)法人員蔑視民權，司法機關及其工作人員玩忽職守、刑訊逼供造成冤假錯案等現(xiàn)象時有發(fā)生，于是偏離“法治重心”的事時有發(fā)生。其根源在于東北地區(qū)仍然受到傳統(tǒng)法律文化，尤其是封建特權思想和官本位觀念的深刻影響，民眾對法治的重心在于“社會依法控權”缺乏應有的足夠的認識。

(4)法治建設失信。所謂法治失信，即法律制定或實施中的某些武斷恣意導致民眾對已發(fā)布的法律或透過立法治理社會新問題缺乏信賴。法律制度是信任的基礎。造成群體性事件、食品安全、醫(yī)患糾紛、政治腐敗、司法不公等社會誠信危機的關鍵原因就是法治失信。信訪不信法、唯權不唯法，紅頭文件、領導批示、人情都比法律管用……凡此種種無不侵蝕著法治的公信力。在這方面，東北是甚于東部發(fā)達地區(qū)的。顯然，東北從“熟人社會”向充滿契約精神的陌生人社會、法治社會的轉型尚待時日。

3.法治東北建設的基本路徑

良好的法治環(huán)境既是東北老工業(yè)基地振興的標志性成果,也是東北在地方治理與社會發(fā)展過程中的基本保障。而東北法治環(huán)境的改善依賴于東北地區(qū)的法治建設。進一步加快“法治東北”建設可以從地方治理的視角，選擇以下三個方面的路徑。

(1)治理理念法治化。所謂的“治理理念”就是關于東北地區(qū)治理的理性化思維模式或看法、見解，是治理主體腦海中系統(tǒng)而確切的思想或觀念，是治理的本質性反映。東北治理主體法治化一般是以法治思維、法治方式和法治能力三種形式體現(xiàn)于外在。一是法治思維是一個法治精神文化(意識、思維和價值)的范疇廣義而言，是將“法治”作為判斷是非和處理事務標準的思維。通常它被運用于一般在普通社會成員的認知判斷、法律職業(yè)者的邏輯推理、領導干部的綜合決策以及高層領導干部的制度建構四個問題域里。它不同于法律思維，*法律思維往往更側重于強調一種職業(yè)化的思維方式，為法律職業(yè)者所掌握運用。與人治思維、特權思維相對立。二是法治方式，受法治思維影響和決定，是運用法治思維處理和解決問題的行為方式，包括“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”等范疇。三是法治能力, 是指人們成功完成“依法辦事”活動并影響活動效果的個性心理特征。依法辦事有四個方面的意蘊：有權必有責，用權受監(jiān)督，職權有法定，違法受追究。

自黨的十八大報告要求“提高領導干部運用法治思維和法治方法深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”以來，提升領導干部的法治思維和依法辦事能力一直是地方黨委和政府的一項重大而緊迫的任務。和全國一樣，東北也存在領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象。必須把增強領導干部這個“關鍵少數(shù)”的法治理念當作法治建設的頭等大事，因為它對于克服托關系和找門子的辦事方式、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、運動式治理等弊端，對于避免權利/權力絕對化、法律工具化，對于加大干部法治GDP的考核比重，對于重視和發(fā)揮法治智庫作用等都是至關重要的。東北各級領導干部要把法治變成內心信仰并外化成日常的行為模式，將法治落實到地方治理的各個方面、 各個環(huán)節(jié)，使法治成為每個領導干部的自覺意識和行動習慣。

(2)治理關系法治化。地方治理關系涉及央地之間、地方政府之間和政府與市場、政府與社會之間三個層次的關系，需要在總結新中國成立以來這方面經(jīng)驗教訓的基礎上依法引導和規(guī)范地方政府治理現(xiàn)代化的內生活力，推進治理合作。

第一，央地關系法治化。*參見張述存《依法規(guī)范中央與地方關系，推動地方政府治理現(xiàn)代化》，載《中國行政管理》2016年第5期。東北地方政府應該加快法治建設，依法或依據(jù)法律授權謀劃與中央關系的頂層設計，優(yōu)化東北治理現(xiàn)代化的制度構架。一要依法加快推進政府職能轉變，完善重點領域和部門的權力監(jiān)管制度，以及“簡政放權、放管結合”的監(jiān)測評估制度；二要依法深化財稅體制改革，健全與中央相匹配的財權與事權制度；*如政府性債務管理制度、政府綜合財務報告制度、舉債融資體制機制等。三要依法推進金融、工商、審計、環(huán)保等重點領域改革，*如完善省級政府治理的體制機制，加強市縣級工商行政的執(zhí)法體制建設，重點建立由省級審計部門對人財物進行統(tǒng)一管理的體制、省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度等。理順與中央政府的條塊關系；四要積極推動《中央政府與地方政府關系法》的制定，明確地方各級政府的地位和區(qū)域性事務的職責權限。

第二，政府間關系法治化。目前, 東北三省在推動“一帶一路”建設，遼寧也在推動自由貿(mào)易試驗區(qū)建設這勢必要求創(chuàng)新地方政府間的協(xié)調機制。一要在法律層面規(guī)定政府間協(xié)調與合作的內容和方式；二要明確地方政府間的分類、平等、均衡等協(xié)調原則；三要明確地方政府或部門在跨區(qū)域、部門事務協(xié)調中的職責權限和財稅負擔；四要可以考慮建立對地方政府間關系進行科學評估與調整的常態(tài)化監(jiān)測機制。

第三，政府與市場、社會關系法治化。要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。一要準確定位政府職能，充分發(fā)揮政府 “規(guī)則”制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務提供者”的作用；二要劃清政府和市場的邊界，政府要把該放的權放開、放到位，把該管的事管好、管到位；三要向廣東、江浙一帶學習，建立健全社會組織決策參與制度，推進社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設。

(3)治理行為法治化。地方治理行為涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等一系列法治建設的系統(tǒng)工程，需要全社會的共同參與。這里僅闡釋當下東北地區(qū)各地的立法、執(zhí)法和司法的重點和難點。

立法方面：立法科學化、民主化和精細化是難點和重點，尤其要做到先立后破，以立法引領改革、推動立法?！霸摰玫椒墒跈嗟牟灰巴七M”。無論是哪個領域的改革，都必須以法治的方式推進。任何層面、領域的改革都在法治軌道上進行、經(jīng)受合法性檢驗。

執(zhí)法方面：加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設是難點和重點。一要推進行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準從事執(zhí)法活動；二要向程序法治建設成果突出的湖南等省學習，完善執(zhí)法程序，細化裁量權標準，嚴格規(guī)范執(zhí)法裁量權；三要推進綜合執(zhí)法、實行扁平化管理，尤其在工商質檢、安全生產(chǎn)、交通運輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設等領域內減少多頭執(zhí)法行為；四是全面落實行政執(zhí)法責任制，建立責任倒查機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。*參見劉云《地方治理法治化困境與路徑》，載《人民論壇》2016年第1期。

司法方面：除了完善“員額制”外，解決執(zhí)行難和基層司法人才流失問題是重要環(huán)節(jié)。執(zhí)行難的主要原因就是當事人逃債，且逃債形式多樣化。一是完善執(zhí)行聯(lián)動機制，繼續(xù)加強與公安、工商、金融、稅務等相關個部門的聯(lián)動，建立協(xié)同信息平臺，打擊執(zhí)行失信“老賴”；二是增強判決的權威性，對于失信被執(zhí)行人，積極適用“拒不執(zhí)行判決、裁定罪”； 三是建立執(zhí)行救助制度，加大宣傳力度，拓寬募金渠道，統(tǒng)一救助標準，規(guī)范救助運行程序，完善相關監(jiān)督機制；四是重視誠信社會建設，將誠信理念植入人心，讓絕大部分人自覺守信、尊重法律和判決，進而以司法強制的方式督促少部分不守信守法之人履行義務。

此外，與全國一樣，東北基層司法人才流失問題日益嚴重。主要原因是工資低、待遇差、壓力大、風險高。解決這一問題的主要途徑：采取交流輪崗、待遇傾斜等舉措充實基層辦案力量；建立編制增補、退休法官返聘等機制，解決人員短缺問題；加強專業(yè)化建設，厚植辦案責任制的底蘊基礎；建立科學合理的考評體系，營造公平公開公正的工作環(huán)境；完善職業(yè)保障機制，提升司法尊榮感；探索多元化糾紛解決機制，通過訴前調解、訴調對接與行政機關、人民調解組織等形成合力，消滅糾紛于萌芽狀態(tài)，從而分流案件，減輕基層法院的負擔。必須大力推進司法責任制改革，實施分類管理，用良好的生態(tài)環(huán)境吸引、留住司法人才。

結 語

地方法治作為法治國家的有機組成部分，是中國法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實踐性要素，是依法治國的基石和磚瓦，是建成社會主義法治國家不可逾越的發(fā)展階段和不可或缺的實踐形式。作為地方法治的內在組成部分，“法治東北”即“東北治理法治化”， 無疑具有地方性、區(qū)域性、實驗性和有限性等基本特征，是推進法治國家建設的實踐基礎和內在動力，對于國家法治和地方治理具有重要的戰(zhàn)略意義。必須汲取先行法治化的地區(qū)和省份寶貴的經(jīng)驗教訓，打破自上而下的唯理主義建構觀，重視和發(fā)掘本土經(jīng)驗，在東北法治試驗中總結第一手經(jīng)驗并迅速上升為地方立法，待時機成熟時填補國家法治的內涵缺陷，進一步推動法治中國建設的實施和實現(xiàn)。

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表 地方提出“法治某省/市”的時間表

[責任編輯：肖海晶]

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1007-4937(2017)05-0006-10

2017-05-16

黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃一般項目“法治中國的地方實踐模式比較研究”(15FXB01)；黑龍江省社會科學院2013年一般項目“法治中國建設中的政府動力機制研究”

馮向輝(1963—)，女，吉林榆樹人，所長、金苑講座教授，編審，法學博士，從事法制現(xiàn)代化、地方法治研究。