□李東澍，郭為祿

（1.華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院；2.華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海 200241）

反思與對(duì)策：城市生活垃圾問題及其法律治理

□李東澍1，郭為祿2

（1.華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院；2.華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海 200241）

隨著城市化進(jìn)程不斷深入，我國城市生活垃圾問題日益凸顯。面對(duì)此困境，在現(xiàn)代法治社會(huì)的語境下，反思既往法律治理之失，并為完善今后法律治理提出相應(yīng)對(duì)策。具體而言，在既往實(shí)踐中，立法缺失致法律治理資源不足，執(zhí)法乏力致法律治理績(jī)效不彰。是故，應(yīng)兼顧自上而下與自下而上兩種路徑，從完善立法、改進(jìn)執(zhí)法、強(qiáng)化守法三個(gè)維度采取如下對(duì)策：增強(qiáng)立法的體系性、周密性、可操作性，從而為法律治理提供必要制度資源；結(jié)合立法與執(zhí)法，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制化，從而加強(qiáng)源頭治理；多種措施并舉，確保城市生活垃圾治理所需財(cái)物資源與人力資源；改革環(huán)境行政監(jiān)管體制，落實(shí)責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)違法制裁力度；積極開展環(huán)境保護(hù)法治教育，鼓勵(lì)環(huán)境公益活動(dòng)，從而有效提高全民法律意識(shí)與環(huán)保意識(shí)。

城市生活垃圾；法律治理；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；環(huán)境公共服務(wù)

1 問題的提出

“城市讓生活變得更美好。”隨著作為現(xiàn)代化重要表征的城市化進(jìn)程不斷深入，人們?cè)谙硎艹鞘袔淼亩喾N便利的同時(shí)也不得不面臨一定困境。其中，城市生活垃圾問題日益顯現(xiàn)，廣受關(guān)注。城市生活垃圾，通常理解為城市固體廢棄物，亦即，在城市日常生活中或?yàn)槌鞘腥粘Ｉ钐峁?duì)應(yīng)服務(wù)過程中所產(chǎn)生的各類固體廢棄物，以及其他依法被明確為城市生活垃圾的固體廢棄物。需要明確的是，筆者前述“城市”概念含“鎮(zhèn)”在內(nèi)。近年資料顯示，我國城市垃圾每年產(chǎn)生量近2億噸，平均每人年生產(chǎn)垃圾量約為300公斤，且約以10%的速度增長(zhǎng)［1］10-13，約三分之二的城市深陷“垃圾圍城”局面，約四分之一的城市已無垃圾填埋堆放場(chǎng)，全國城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地超過5億平方米，每年經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億元人民幣［2］。申言之，我國對(duì)垃圾處理主要有垃圾填埋、垃圾堆肥、垃圾焚燒三種方式，而根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年各市的城市生活垃圾清運(yùn)量約1.92億噸，城市生活垃圾無害化處理量約1.80億噸，其中，衛(wèi)生填埋處理量約1.15億噸，占63.9%，焚燒處理量為0.61億噸，占33.9%，其他處理方式則占2.2%［3］。可見，填埋處理比例明顯過高，其意味著不容忽視的環(huán)境負(fù)面影響以及大量土地資源的占用，發(fā)達(dá)地區(qū)城市生活垃圾處理與土地資源的尖銳矛盾由此不難理解。

2 對(duì)既往法律治理的反思

眾所周知，法治乃良法善治，而治理則“包括為獲得公共秩序而進(jìn)行的各種自上而下的管理和自下而上的認(rèn)同過程，它是一種雙向活動(dòng)”［4］17。依人文社科巨擘馬克斯·韋伯之洞見，現(xiàn)代社會(huì)與法理型權(quán)威相對(duì)應(yīng)［5］37；亦即，凡一國演進(jìn)到以法律、法理來進(jìn)行治國理政的階段，便意味著該國法政文明達(dá)致“法治國”境界。無疑，作為現(xiàn)代國家治理方式與現(xiàn)代社會(huì)生活方式，法治相較于人治的優(yōu)越性已為理論與實(shí)踐證明，傳統(tǒng)社會(huì)治理模式被現(xiàn)代法治模式逐步揚(yáng)棄。然而，在此語境下反思既往，可知我國對(duì)于城市生活垃圾問題的法律治理狀況并非理想?，F(xiàn)詳述如下。

2.1立法缺失致法律治理資源不足

法治者，“有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。是故，通過立法供給優(yōu)良品質(zhì)的法律資源是實(shí)施法律治理的必要前提，法律資源的質(zhì)與量應(yīng)當(dāng)與其治理對(duì)象的復(fù)雜性、重要性呈正比。然而，令人遺憾的是，當(dāng)前我國關(guān)于城市生活垃圾問題的全國性立法僅有：《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物環(huán)境防治法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（行政法規(guī)）以及《城市生活垃圾管理辦法》（部門規(guī)章）。此外，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》等法律文件中部分條款可輻射至本領(lǐng)域；同時(shí)，尚有少量地方性立法如《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》以及一定數(shù)量的行政規(guī)范性文件。通過考察前述立法，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法存在下述問題。

2.1.1 立法過于原則化、籠統(tǒng)化、零散化，而不具體系性、周密性、可操作性。第一，《環(huán)境保護(hù)法》第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”規(guī)定了對(duì)城市生活垃圾在內(nèi)的各類污染物的防治，是有關(guān)城市生活垃圾治理的其他立法之基礎(chǔ)。然而，該法對(duì)生產(chǎn)污染尤其工業(yè)污染著墨甚多，卻未針對(duì)城市生活垃圾問題作出任何專門規(guī)定，據(jù)此評(píng)價(jià)其對(duì)該重要問題予以忽視并不為過；第二，法律文本中宣言式條款較多、技術(shù)性條款不足。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《城市生活垃圾管理辦法》均提到了城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)分類，然而卻對(duì)如何分類和分類后將進(jìn)一步采取何種處理措施語焉不詳。盡管在實(shí)踐中各個(gè)城市已普遍將生活垃圾回收區(qū)分為可回收物、不可回收物與電池三個(gè)類別，但是此種分類方式無疑是粗放的，并且對(duì)于違反前述分類的人員也未設(shè)置并施以任何懲罰措施；第三，對(duì)城市生活垃圾問題既沒有法律、行政法規(guī)位階的全國性專門立法予以調(diào)整，在地方法規(guī)、行政規(guī)章與行政規(guī)范性文件層面又缺乏各類行之有效的實(shí)施細(xì)則和配套規(guī)定。

2.1.2 立法在激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任機(jī)制的設(shè)計(jì)上缺乏科學(xué)性?！胺赏ㄟ^規(guī)定人們的權(quán)利和義務(wù)來分配利益，影響人們的動(dòng)機(jī)和行為，進(jìn)而影響社會(huì)關(guān)系?！保?］17此意味著法律的利導(dǎo)性：其一，法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的利益激勵(lì)，因?yàn)椤皩?duì)人們行為的任何規(guī)范性調(diào)整如果只與禁止和義務(wù)相聯(lián)系，就不可能是有效的”［7］105；其二，法律必須對(duì)違法行為具備足夠的制裁力與威懾力，正如先賢管子所言，“法者，所以興功懼暴也；律者，所以定分止?fàn)幰玻涣钫?，所以令人知事也”?］。進(jìn)言之，從法社會(huì)學(xué)與法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，如果特定法律在運(yùn)行中呈現(xiàn)出違法成本低而守法、維權(quán)成本高的態(tài)勢(shì)，則其可謂之失靈，此并非法治所需之良法。對(duì)城市生活垃圾問題而言：一方面，既往立法在激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)上有失空泛。例如，《固體廢物污染防治法》第3條第3款、第6條第1款、第7條、第19條第1款分別提出“國家鼓勵(lì)、支持采取有利于保護(hù)環(huán)境的集中處置固體廢物的措施，促進(jìn)固體廢物污染環(huán)境防治產(chǎn)業(yè)發(fā)展”、“國家鼓勵(lì)、支持固體廢物污染環(huán)境防治的科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、推廣先進(jìn)的防治技術(shù)和普及固體廢物污染環(huán)境防治的科學(xué)知識(shí)”、“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復(fù)利用產(chǎn)品”、“國家鼓勵(lì)科研、生產(chǎn)單位研究、生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物”；其第8條更是提出“各級(jí)人民政府對(duì)在固體廢物污染環(huán)境防治工作以及相關(guān)的綜合利用活動(dòng)中作出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)”。然而，由于在該法中并沒有規(guī)定國家如何進(jìn)行鼓勵(lì)、支持、獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)也沒有作為對(duì)應(yīng)實(shí)施細(xì)則的下位法或行政規(guī)范性文件來予以落實(shí)，故前述條款不免淪為具文；另一方面，既往立法中法律責(zé)任缺失或法律責(zé)任偏輕的情況并非鮮見。例如，《固體廢物污染防治法》第18條針對(duì)產(chǎn)品包裝物雖規(guī)定“防止過度包裝造成環(huán)境污染”，但未規(guī)定違規(guī)的法律后果，從而無論是對(duì)于生產(chǎn)者、銷售者還是消費(fèi)者都不具備實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制約束力。又如，既往立法中的法律責(zé)任均偏重于行政處罰，且其制裁力度遠(yuǎn)不能用強(qiáng)力來形容——《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的罰款上限為50萬元，《固體廢物污染防治法》則為100萬元，對(duì)若干大型企業(yè)而言，如此罰款額度可謂九牛一毛。再如，前文已提到對(duì)違反分類要求投放垃圾的行為并無相應(yīng)立法，故生活垃圾分類對(duì)城市居民仍屬“自愿行為”，個(gè)人素質(zhì)不佳的居民勢(shì)必認(rèn)為此純屬“多此一舉、自找麻煩”。

2.1.3 立法忽略了相應(yīng)環(huán)境公共服務(wù)所需要的資金保障。在既往立法如《固體廢物污染防治法》中規(guī)定收取的排污費(fèi)用僅涉及工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物，對(duì)城市生活垃圾卻未規(guī)定收取任何費(fèi)用。然而，實(shí)際上對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行清運(yùn)、分類收集、無害化處理的費(fèi)用非常高。例如，早在上個(gè)世紀(jì)末，北京市每年的城市垃圾已有490萬噸之巨，市政府為城市生活垃圾處理支出的費(fèi)用高達(dá)5億余元［9］。據(jù)此，環(huán)境工程學(xué)者普遍認(rèn)為，垃圾處理固定資產(chǎn)投資應(yīng)占城市市容環(huán)境衛(wèi)生固定資產(chǎn)投資的20%-40%，如按30%計(jì)算，則垃圾處理固定資產(chǎn)投資約占城市市政設(shè)施總投資的0.4%-1.2%，然而，實(shí)踐中的投入?yún)s往往只有此理想投資額的十分之一左右［10］。巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)意味著部分城市在資金不足的情況下，其生活垃圾問題將無法得到有效處理，從而被迫面臨環(huán)境惡化、土地資源萎縮的困境。

2.2 執(zhí)法乏力致法律治理績(jī)效不彰

先賢孟子云：“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！保?1］縱有良法，如無與之匹配的執(zhí)法力量予以實(shí)施，其亦不能取得良好實(shí)效?？疾毂绢I(lǐng)域既往的行政執(zhí)法實(shí)踐，治理績(jī)效并非理想，問題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.2.1 政府重視不夠，制度資源、財(cái)物資源、人力資源投入均不足。在過去的一個(gè)階段內(nèi)，我國對(duì)政府及行政官員的政績(jī)考核指標(biāo)集中于經(jīng)濟(jì)與治安方面，對(duì)環(huán)境保護(hù)則未予足夠重視。盡管近年來隨著公眾認(rèn)知水平與政府治理能力的提高，環(huán)境保護(hù)已逐步成為政府公共服務(wù)的核心任務(wù)之一，但是其主要著眼點(diǎn)為工業(yè)污染、空氣污染等，城市生活垃圾問題仍非重中之重。在此情況下：一則，環(huán)境行政管理實(shí)踐普遍將城市生活垃圾申報(bào)登記置于排污收費(fèi)的對(duì)象之外，總體上對(duì)其監(jiān)管持松弛態(tài)度。加之現(xiàn)行立法對(duì)違法傾倒垃圾的居民未設(shè)置具有制裁力的執(zhí)法措施，行政執(zhí)法人員能采取的行政處罰手段局限于低額罰款與警告，從而造成治理局面的進(jìn)一步雪上加霜；二則盡管城市生活垃圾的污染源遍布城市，但是行政管理部門、環(huán)衛(wèi)服務(wù)部門在人力、財(cái)物上普遍存在資源匱乏問題，并且執(zhí)法人員、環(huán)衛(wèi)服務(wù)人員薪酬待遇也差強(qiáng)人意——有調(diào)查顯示，廣州市若干街道在環(huán)衛(wèi)工人辭工后難以找到人員補(bǔ)缺［12］。然而，權(quán)、責(zé)、利相適應(yīng)無疑是需要遵循的客觀規(guī)律；三則，管理體制不相配套、協(xié)調(diào)，對(duì)城市垃圾的綜合治理權(quán)責(zé)歸屬長(zhǎng)期未予明確。誠如學(xué)者王彬輝教授所言：“我國法律規(guī)定環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理工作，有關(guān)的污染防治標(biāo)準(zhǔn)歸環(huán)保部門制定，似乎責(zé)任清楚，但在執(zhí)行過程中卻不配套不協(xié)調(diào)。環(huán)衛(wèi)部門只管把城市垃圾清運(yùn)出城，是否浪費(fèi)土地，污染環(huán)境，是焚燒還是填埋，一概不管；環(huán)保部門則認(rèn)為他們只負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)。而兩者都是同級(jí)部門，誰也不能領(lǐng)導(dǎo)和管理對(duì)方，以致雙方互相推脫。”［13］

2.2.2 政府相應(yīng)的環(huán)境行政措施存在結(jié)構(gòu)性失衡，長(zhǎng)期局限于末端治理。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)原理，城市生活垃圾治理應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)持續(xù)的系統(tǒng)工程，需要結(jié)合減量化、循環(huán)利用和資源化三個(gè)維度的共同努力，其中，減量化是首要路徑。詳細(xì)而言，首先應(yīng)盡可能從源頭減少城市生活垃圾的產(chǎn)生量；接下來，對(duì)于將不可避免從個(gè)人空間流入公共空間的廢棄物，盡可能予以循環(huán)利用；最后，對(duì)難以或無法循環(huán)利用的垃圾運(yùn)用技術(shù)手段（如將食品殘?jiān)逊实龋┦怪疅o害化、資源化。然而，我國卻長(zhǎng)期將實(shí)踐重心放在城市生活垃圾的無害化和資源化處理上，尤其偏重于無害化，對(duì)源頭控制和循環(huán)利用治理不足。以廢紙回收為例，近幾年來，我國的廢紙回收率不足30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的平均水平［14］。作為對(duì)比，瑞典通過城市生活垃圾分類回收后，50%的垃圾用于焚燒發(fā)電，47%進(jìn)入再使用和再制造環(huán)節(jié)，最終填埋的僅占3%［15］；比利時(shí)則約回收了80%的廢舊包裝，可循環(huán)利用材料在2007年時(shí)即為比利時(shí)政府創(chuàng)造了約7億歐元的增收［16］。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的資源回收利用率高與其政府的鼎力推動(dòng)密不可分。令人遺憾的是，我國過去則缺乏對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、垃圾回收產(chǎn)業(yè)的有效鼓勵(lì)、優(yōu)惠措施。因此，不能獲取政府優(yōu)惠政策從而吸引必要資金遂成為垃圾處理企業(yè)一直未能迅速發(fā)展的重要原因。例如，北京當(dāng)代吃垃圾工程公司為申請(qǐng)免征利用爐渣為原料生產(chǎn)的建材所得之應(yīng)納企業(yè)所得稅的照顧，同北京市西城區(qū)地方稅務(wù)局前后交涉長(zhǎng)達(dá)近2個(gè)月，最后稅務(wù)部門卻是以參照小企業(yè)產(chǎn)品的免稅辦法勉強(qiáng)批準(zhǔn)其申請(qǐng)［9］。

2.2.3 政府宣傳教育力度不足，公眾參與程度和環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)有待提高。如前文所述，治理離不開私人領(lǐng)域自下而上的認(rèn)同與合作。雖然《環(huán)保法》賦予政府以利用各種媒體、平臺(tái)進(jìn)行環(huán)境資源公益宣傳、公益教育的職權(quán)與職責(zé)，但是作為一個(gè)普遍承認(rèn)的“常識(shí)”，迄今公眾對(duì)于垃圾分類如有機(jī)無機(jī)、可回收不可回收、有害無害以及怎樣處理等重要知識(shí)的掌握程度并非理想。相當(dāng)多人士對(duì)生活垃圾的處理仍停留在“一扔了之”的傳統(tǒng)認(rèn)知水平上，并未認(rèn)真考慮過其行為的危害后果。

3 完善法律治理的對(duì)策

基于前文，為完善城市生活垃圾問題的法律治理，筆者提出對(duì)策如下。

第一，增強(qiáng)立法的體系性、周密性、可操作性，從而為法律治理提供必要的制度資源。在本領(lǐng)域，日本法制具有較強(qiáng)代表性，不乏借鑒價(jià)值。詳言之，日本將垃圾治理的法律體系建構(gòu)為三個(gè)層面：一則基本法律，即《促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法》；二則綜合性法律，即《促進(jìn)資源有效利用法》和《固體廢棄物管理和公共清潔法》；三則根據(jù)產(chǎn)品性質(zhì)制定的專項(xiàng)法律，如《廢棄物處理法》《食品再利用法》《家用電器回收法》《容器包裝再利用法》和《綠色采購法》等。前述立法精細(xì)周密，注重細(xì)節(jié)，將生活垃圾細(xì)分為12類，并對(duì)每一類都提出了具體的規(guī)制措施，切實(shí)避免了法律淪為口號(hào)。

第二，結(jié)合立法與執(zhí)法，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制化，從而加強(qiáng)源頭治理。應(yīng)踐行科學(xué)發(fā)展觀，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)與綠色發(fā)展作為法律治理的基本策略，從生產(chǎn)、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)全力以赴減少不必要的生活垃圾產(chǎn)生，并對(duì)不可避免產(chǎn)生的生活垃圾予以最大限度地循環(huán)利用；對(duì)于確實(shí)無法回收的生活垃圾方進(jìn)行焚燒或經(jīng)過無害化處理后安全填埋，從而有效避免環(huán)境污染。其中，對(duì)于垃圾焚燒而言，應(yīng)考慮結(jié)合財(cái)政斥資與積極招商引資方式，配備垃圾焚燒發(fā)電等先進(jìn)設(shè)備，進(jìn)一步提高資源的有效利用率。同時(shí)，對(duì)致力于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和垃圾處理服務(wù)的各類企業(yè)、組織機(jī)構(gòu)與個(gè)人，應(yīng)當(dāng)通過法律與行政提供充分的指導(dǎo)、優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)和支持。

第三，多種措施并舉，確保城市生活垃圾治理所需的財(cái)物資源與人力資源。首先，可考慮基于“誰污染，誰付費(fèi)”的原則，對(duì)城市生活垃圾的生產(chǎn)者即城市居民按戶征收適當(dāng)?shù)纳罾幚碣M(fèi)，征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、戶內(nèi)居民人數(shù)及收入水平等制定。進(jìn)言之，無論是否征收該費(fèi)用，都應(yīng)考慮通過立法程序，對(duì)政府治理城市垃圾所需的費(fèi)用進(jìn)行財(cái)政預(yù)算，由地方財(cái)政加國家財(cái)政支出的方式予以資金保障。其中，對(duì)于財(cái)政困難的地區(qū)，可以國家財(cái)政支出為主；其次，應(yīng)根據(jù)城市規(guī)模和城市垃圾的產(chǎn)生量來科學(xué)配置足夠的環(huán)境行政執(zhí)法人員和環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作人員，并提供合理的薪酬待遇。最后，還應(yīng)考慮“加快城市環(huán)境衛(wèi)生管理體制改革，政企分開。開放城市生活垃圾處理處置市場(chǎng)，開辟多種資金渠道，形成城市生活垃圾處理處置行業(yè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”［17］。

第四，改革環(huán)境行政監(jiān)管體制，落實(shí)責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)違法制裁力度。一方面，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)特別是城市垃圾治理管理作為重要的政績(jī)考核指標(biāo)，并及時(shí)進(jìn)行相關(guān)信息公開以便于監(jiān)督。同時(shí)，明確環(huán)境保護(hù)部門與城市建設(shè)部門之間的配合與協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)過廣泛、充分的調(diào)研論證后選擇其一作為城市垃圾綜合治理的主導(dǎo)部門。另一方面，應(yīng)提高違法成本，從而減少垃圾產(chǎn)生和減輕環(huán)境污染。以日本為例，其根據(jù)垃圾性質(zhì)不同劃分出不同的垃圾回收時(shí)間，避免垃圾混裝。如居民錯(cuò)過某種垃圾的丟棄時(shí)間，便只能靜候下一次垃圾回收；如居民錯(cuò)誤處置垃圾，則會(huì)被垃圾回收公司調(diào)查、罰款，甚至被警察拘留并處以約合人民幣1 980-3 250元的罰款［12］。再以澳大利亞昆士蘭州為例，“一般的亂扔廢棄物的行為（General Littering），可罰200澳元，如果被起訴到法院則可能被罰2 000澳元。不符規(guī)定，傾倒危險(xiǎn)廢物，如在操場(chǎng)上亂扔玻璃，在干草地上亂扔煙頭，危及到人身、野生動(dòng)物和財(cái)產(chǎn)的行為，個(gè)人可被罰400澳元，單位可被罰1 600澳元，如被起訴到法院，則可能被罰4 000澳元。對(duì)于亂扔超過200升的垃圾，個(gè)人可能被罰1 650澳元，單位可能被罰6 600澳元，如果個(gè)人或單位的行為被起訴到法院，該行為被指控成立的話，則最高可處罰16 500澳元”［18］。筆者主張，對(duì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等組織嚴(yán)重違反法律規(guī)定而造成環(huán)境破壞的，還應(yīng)考慮增加責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照等處罰措施。

第五，積極開展環(huán)境保護(hù)法治教育，鼓勵(lì)環(huán)境公益活動(dòng)，從而有效提高全民法律意識(shí)與環(huán)保意識(shí)。先賢荀子曾指出：“法者，治之端也，君子者，法之原也。”［19］無疑，法律治理必然有賴于“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的“君子”，即現(xiàn)代公民作為“本原”。令人欣慰的是，我國已于近期著手推行青少年法治教育計(jì)劃，以日常生活為語境的環(huán)境保護(hù)知識(shí)正是其中重要內(nèi)容。此舉可謂“全民動(dòng)員，從小抓起”，將學(xué)校作為重要平臺(tái)，從而以教育帶動(dòng)學(xué)生，以學(xué)生帶動(dòng)家庭，以家庭帶動(dòng)社會(huì)，可謂影響深遠(yuǎn)。同時(shí)，環(huán)保志愿者隊(duì)伍的建立也不容忽視。據(jù)悉，我國臺(tái)灣地區(qū)“目前已有2萬多名環(huán)保志愿者長(zhǎng)期活躍在居住小區(qū)，十幾年間，垃圾回收量由3%提升到40%以上”［20］，該經(jīng)驗(yàn)無疑值得推廣。

4 結(jié)語

法諺云：“法者，天下之程式也，萬事之儀表也?！保?1］美國學(xué)者哈羅德·伯爾曼亦云：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?2］此意味著，法治既體現(xiàn)在以法律規(guī)范的建立與完善、權(quán)利與義務(wù)的科學(xué)配置、法律程序的高效與公正等為表象的制度層面，又體現(xiàn)在以各類主體對(duì)法律制度的認(rèn)同與內(nèi)化、對(duì)法律至上的尊奉與堅(jiān)守等為表象的精神文化層面。進(jìn)言之，法治的真諦既在于法律體系的先進(jìn)完備，又在于含公職人員在內(nèi)的全體公民普遍形成循法而行的思維習(xí)慣、建立依法而行的行為模式、樹立懂法崇法的態(tài)度觀念。是故，兼顧自上而下與自下而上兩種路徑，從完善立法、改進(jìn)執(zhí)法、強(qiáng)化守法三個(gè)維度循序漸進(jìn)、有條不紊地實(shí)施法律治理，則我國城市生活垃圾問題有望在不久的將來得到妥善解決。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.015

F291

A

1004-0544（2017）02-0082-05

李東澍（1986-），男，山東金鄉(xiāng)人，華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士生，貴州中創(chuàng)聯(lián)律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師；郭為祿（1964-），男，法學(xué)博士，福建平潭人，上海市教育委員會(huì)副主任，華東師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。