王丹(陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016)

我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革實(shí)施路徑探討

王丹(陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和天然氣勘探開發(fā)技術(shù)的不斷突破，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，天然氣市場(chǎng)化改革成為當(dāng)前階段的必然選擇。本文立足于現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外研究成果，結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策最新進(jìn)展，運(yùn)用規(guī)范分析方法定性分析我國(guó)天然氣市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀，從制度建設(shè)、市場(chǎng)培育、定價(jià)機(jī)制三個(gè)方面探討有序推進(jìn)我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革的實(shí)施路徑。對(duì)于建立競(jìng)爭(zhēng)有序、充滿活力的天然氣市場(chǎng)，提高天然氣利用效率，優(yōu)化資源配置具有重要意義。

天然氣；市場(chǎng)化改革；實(shí)施路徑；定價(jià)機(jī)制

近年來，我國(guó)天然氣進(jìn)入快速發(fā)展期。天然氣作為一種優(yōu)質(zhì)、高效、清潔的低碳能源，對(duì)于增加能源多樣化供應(yīng)、優(yōu)化現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)、保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境具有重要作用。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及管道建設(shè)的迅猛推進(jìn)，加快建設(shè)天然氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高天然氣在我國(guó)一次能源消費(fèi)中的比重，是我國(guó)建設(shè)綠色低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的必然選擇。

根據(jù)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2016年12月24日，國(guó)家發(fā)展改革委制定了《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(發(fā)改能源〔2016〕2743號(hào)），規(guī)劃指出了我國(guó)天然氣發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展形勢(shì)，提出了“十三五”期間我國(guó)天然氣發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)，詳細(xì)闡述了我國(guó)天然氣發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，并提出了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的組織實(shí)施條件和保障措施以及相關(guān)的環(huán)境保護(hù)措施。

1 我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革面臨的主要問題

1.1 缺乏相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)約束

我國(guó)天然氣相關(guān)法規(guī)是隨著石油的立法而產(chǎn)生的，進(jìn)而根據(jù)行業(yè)發(fā)展的需要逐漸形成了以法律、行政法規(guī)為主，地方性規(guī)章、司法解釋、暫行條例等為輔的法律法規(guī)體系。目前，我國(guó)有關(guān)天然氣的立法主要有《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》、《石油天然氣管道保護(hù)法》等法律條例，以及地方政府根據(jù)國(guó)家法規(guī)制定的地方性法規(guī)。有關(guān)天然氣的立法散亂的分布于各項(xiàng)法律、行政法規(guī)和暫行條例中，缺乏一部專門針對(duì)天然氣行業(yè)的基礎(chǔ)法律法規(guī)，且內(nèi)容多以上游天然氣生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)橹鳎邢掠晤I(lǐng)域，特別是天然氣管網(wǎng)建設(shè)、天然氣存儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)确矫媪⒎▏?yán)重缺失。由于立法的分散，導(dǎo)致天然氣行業(yè)監(jiān)督管理權(quán)分散于國(guó)務(wù)院下屬多個(gè)部門當(dāng)中，不同機(jī)構(gòu)權(quán)力互相重疊、交叉，監(jiān)管主體責(zé)任不明確，經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)利避責(zé)、推諉扯皮等權(quán)責(zé)不清的情況。

1.2 天然氣產(chǎn)業(yè)高度壟斷，缺乏多元化競(jìng)爭(zhēng)

目前，我國(guó)天然氣行業(yè)雖然初步形成了以中國(guó)石油、中國(guó)石化、中海油為代表的三大國(guó)有油氣公司相互競(jìng)爭(zhēng)的格局，但三大國(guó)有企業(yè)的寡頭壟斷地位尚未動(dòng)搖，從天然氣的上游勘探開采、中游管道運(yùn)輸與存儲(chǔ)到下游終端市場(chǎng)的銷售，形成了天然氣產(chǎn)業(yè)垂直一體化的壟斷局面。缺乏多元化競(jìng)爭(zhēng)，不僅增加了行業(yè)進(jìn)入門檻，制約了國(guó)內(nèi)外民間資本和先進(jìn)技術(shù)的流入，而且嚴(yán)重阻礙了天然氣市場(chǎng)的發(fā)育。市場(chǎng)這只“看不見的手”便失去了調(diào)節(jié)的作用，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。

1.3 政府管制定價(jià)，難以真正反映市場(chǎng)供需關(guān)系

現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)產(chǎn)陸上氣和進(jìn)口管道氣雖然執(zhí)行與國(guó)際原油價(jià)格相掛鉤的間接市場(chǎng)化定價(jià)方法，但實(shí)質(zhì)上仍由政府調(diào)控管制定價(jià)，與國(guó)內(nèi)天然氣企業(yè)開采成本及進(jìn)口采購(gòu)成本存在一定差距，影響了油氣企業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)口積極性，阻礙了我國(guó)天然氣行業(yè)的健康發(fā)展。此外，由于天然氣價(jià)格調(diào)整滯后于市場(chǎng)變化，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格難以真正反映市場(chǎng)供求變化，因而難以對(duì)油氣資源的有效開發(fā)利用以及合理消費(fèi)發(fā)揮有效的引導(dǎo)作用，既影響天然氣資源的供給，又不利于我國(guó)天然氣價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)的接軌。

2 我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革實(shí)施路徑

2.1 建立健全天然氣行業(yè)法律法規(guī)體系和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

迄目前，我國(guó)還沒有制定一部專門針對(duì)天然氣行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、天然氣勘探開發(fā)以及天然氣市場(chǎng)規(guī)則等方面的法律法規(guī)。要實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)的有序健康發(fā)展，必須建立健全天然氣產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系，明確主要政策目標(biāo)和監(jiān)管原則，為天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和法律保障。英美等西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家早在天然氣行業(yè)發(fā)展初期就制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，此后又隨著行業(yè)發(fā)展需要出臺(tái)了新的政策法規(guī)，為天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革提供了良好的政策環(huán)境。

當(dāng)前我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)主要監(jiān)管職能分散在國(guó)務(wù)院下屬的各個(gè)部門中，職能相對(duì)分散，重復(fù)交叉嚴(yán)重，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，由于沒有設(shè)立專門的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，繁雜的日常管制工作使得政府部門難以集中精力研究行業(yè)重大政策和戰(zhàn)略方針，大大降低了政府監(jiān)管效率。因此，設(shè)立專門的天然氣行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。天然氣行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)既應(yīng)獨(dú)立于政府政策制定部門，又應(yīng)獨(dú)立于產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)，并接受相關(guān)法律約束和公眾監(jiān)督，不斷提高日常監(jiān)管水平和服務(wù)質(zhì)量。

2.2 理順上中下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，逐步培育有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)

目前，我國(guó)天然氣行業(yè)正處于市場(chǎng)轉(zhuǎn)型期，應(yīng)根據(jù)天然氣產(chǎn)業(yè)上中下游環(huán)節(jié)的不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，有步驟地允許第三方進(jìn)入天然氣管輸網(wǎng)絡(luò)，在上游和下游環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

具體來說：第一，逐步放開上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)，建立多元化供應(yīng)體系。競(jìng)爭(zhēng)性是市場(chǎng)的顯著特征。引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取價(jià)格優(yōu)惠、市場(chǎng)準(zhǔn)入、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等措施激勵(lì)上游投資者積極投資開發(fā)，降低生產(chǎn)成本，提高天然氣產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率，不斷滿足我國(guó)天然氣市場(chǎng)快速增長(zhǎng)的需求。第二，加強(qiáng)中游管輸環(huán)節(jié)政府調(diào)控，逐步引入“第三方”準(zhǔn)入。目前，我國(guó)天然氣管網(wǎng)建設(shè)以三大國(guó)有油氣公司為主，且在其寡頭壟斷格局下各自管網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“三足鼎立”，管網(wǎng)之間難以形成有效互聯(lián)互通。因此，應(yīng)有計(jì)劃地對(duì)三大國(guó)有油氣公司實(shí)施業(yè)務(wù)重組，制定統(tǒng)一嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施有效的政府監(jiān)管。同時(shí)，引入天然氣管網(wǎng)“第三方準(zhǔn)入”，統(tǒng)一布局，推動(dòng)我國(guó)天然氣管網(wǎng)建設(shè)的發(fā)展，促進(jìn)天然氣行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第三，促進(jìn)下游消費(fèi)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。由于下游銷費(fèi)市場(chǎng)基本不具備自然壟斷的特征，因此，政府應(yīng)降低下游市場(chǎng)進(jìn)入門檻，采取稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外民營(yíng)資本和外資資本進(jìn)入下游市場(chǎng)，促進(jìn)區(qū)域間間接競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率。

2.3 逐步構(gòu)建和推行以市場(chǎng)為主、行政為輔的競(jìng)爭(zhēng)性天然氣定價(jià)機(jī)制

市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，因此，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”的作用，根據(jù)現(xiàn)階段天然氣市場(chǎng)的發(fā)育程度，尊重市場(chǎng)規(guī)律，建立能靈活反映天然氣市場(chǎng)供需狀況，并能兼顧能源產(chǎn)品稀缺性、清潔環(huán)保性等特征，體現(xiàn)能源產(chǎn)品合理性價(jià)比的天然氣價(jià)格體系，利用價(jià)格的市場(chǎng)信號(hào)作用引導(dǎo)能源品種向更清潔、更環(huán)保的方向替代。同時(shí)，政府可以采取立法手段、經(jīng)濟(jì)杠桿等加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，通過政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外天然氣資源的多元化供應(yīng)，調(diào)動(dòng)天然氣生產(chǎn)商和供應(yīng)商的積極性，使天然氣企業(yè)作為真正的市場(chǎng)主體健康持續(xù)高效發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格波動(dòng)與天然氣行業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)。

根據(jù)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建和推行以市場(chǎng)為主、行政為輔的競(jìng)爭(zhēng)性天然氣定價(jià)機(jī)制：首先，應(yīng)逐步放開對(duì)天然氣出廠價(jià)的政府管制，繼續(xù)完善相關(guān)可替代能源的選取、定價(jià)、比價(jià)等制度，縮短天然氣價(jià)格調(diào)整的周期，建立與替代能源價(jià)格相掛鉤的天然氣價(jià)格調(diào)整機(jī)制，使天然氣價(jià)格能夠正確反映市場(chǎng)供求變化。其次，加強(qiáng)對(duì)天然氣中游管輸價(jià)格的監(jiān)管。天然氣中游管輸環(huán)節(jié)具有明顯的自然壟斷屬性，因此，應(yīng)采取嚴(yán)格的價(jià)格和利潤(rùn)率管制，防止壟斷企業(yè)對(duì)天然氣管輸價(jià)格的市場(chǎng)操縱。最后，規(guī)范天然氣城市配送價(jià)格，逐步形成多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。通過市場(chǎng)定價(jià)，鼓勵(lì)下游企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)天然氣上中下游各環(huán)節(jié)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

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王丹(1979-)，女，大學(xué)本科學(xué)歷，從事天然氣市場(chǎng)開發(fā)工作.