宋長偉，劉一霖

(海南省海洋與漁業(yè)科學院 ?？?570125)

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海南省填海造地分級管控與管理研究

宋長偉，劉一霖

(海南省海洋與漁業(yè)科學院 ?？?570125)

近年來海南省沿海地區(qū)掀起海洋開發(fā)熱潮，通過填海造地拓展經(jīng)濟社會發(fā)展空間成為海南省作為海洋大省發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和國際旅游島戰(zhàn)略優(yōu)勢的手段之一，但隨著填海造地項目的增加也給海洋資源環(huán)境帶來巨大壓力。文章提出應(yīng)對填海造地規(guī)模實行總量控制，對填海造地工程進行分區(qū)分級管理，劃定禁止填海區(qū)、嚴格限制填海區(qū)和允許適度填海區(qū)，并提出填海造地管理措施，以期為海南省填海造地提供管控和管理依據(jù)。

填海造地;分級管控;海域管理；審批管理；動態(tài)監(jiān)測；海域功能區(qū)劃

填海造地是指因土地使用緊張或因需配合規(guī)劃等原因，把原有的平直海岸、河口、港灣、海島等用人工建設(shè)的方式將海岸線向外推或建設(shè)人工島，以擴充土地用于項目開發(fā)建設(shè)的活動；不包括用于防護、減災、救災等的海域海島海岸帶整治修復工程以及科研等特殊用途用海填海。

近年來，海南省沿海地區(qū)掀起海洋開發(fā)熱潮，通過填海造地拓展經(jīng)濟社會發(fā)展空間成為海南省作為海洋大省發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和國際旅游島戰(zhàn)略優(yōu)勢的手段之一，以填海形成的新空間為依托，有力助推沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)化進程。與此同時，填海造地項目的增加也給海洋資源環(huán)境帶來巨大壓力與挑戰(zhàn)。隨著填海面積的增大，人類工程活動對海洋環(huán)境的影響進一步加深，在獲得巨大收益的同時，引發(fā)的環(huán)境問題也不能忽視[1]。非法圍填海行為將對我國海洋生態(tài)環(huán)境造成很大破壞，同時對我國海洋行政管理造成很大阻力；應(yīng)通過加強填海造地的執(zhí)法監(jiān)督、嚴格查處非法圍填海行為等措施來化解填海造地對海洋生態(tài)環(huán)境和海洋可持續(xù)發(fā)展帶來的不良影響[2]。為科學利用海岸線和近海海域資源，應(yīng)對填海造地規(guī)模實行總量控制，對填海造地工程進行分區(qū)分級分類管理，確需填海的項目須經(jīng)嚴格的海域使用論證和環(huán)境影響評價，按規(guī)定由有關(guān)部門審批后方能開展。

1 填海造地分級

為有效控制填海開發(fā)建設(shè)活動、統(tǒng)籌海洋資源開發(fā)與保護，依據(jù)《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》中海洋基本功能區(qū)用海方式控制要求實行的三級管控，將海南島周邊30 m等深線以淺海域劃定為禁止填海區(qū)、嚴格限制填海區(qū)、允許適度填海區(qū)，以加強海域利用空間管制。

(1)禁止填海區(qū)。禁止填海區(qū)是指禁止開發(fā)建設(shè)填海項目完全或顯著改變海域自然屬性的用海方式，禁止大規(guī)模透水構(gòu)筑物、傾倒等部分改變海域自然屬性的用海方式，保留原始自然岸線的海域。禁止填海區(qū)可適度開展用于防護、減災、救災等的海域海島海岸帶整治修復工程以及科研等特殊用途用海填海。

(2)嚴格限制填海區(qū)。嚴格限制填海區(qū)是指允許用于漁港和現(xiàn)代漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)與能源用海、特殊用海等填海建設(shè)而完全或顯著改變海域自然屬性的海域。嚴格限制規(guī)模，填海面積不得超過《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》劃定的農(nóng)漁業(yè)區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、特殊利用區(qū)等一級類海洋功能區(qū)面積的10%。

(3)允許適度填海區(qū)。允許適度填海區(qū)是指具有較好海域空間資源和一定填海自然基礎(chǔ)條件，填海工程施工易于開展，對資源破壞程度較小或產(chǎn)生新的海洋資源的海域；具備海陸聯(lián)動和區(qū)域經(jīng)濟一體化條件，具有經(jīng)濟輻射帶動能力，對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大的海域。允許適度填海區(qū)可用于依法批準的交通、工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)等重大建設(shè)項目填海，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足重點行業(yè)用海需求。填海面積不得超過《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》劃定的港口航運區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)等一級類海洋功能區(qū)面積的15%。

2 填海分級規(guī)劃思路和依據(jù)

2.1 分級規(guī)劃思路

依據(jù)《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》各海洋基本功能區(qū)用海方式管理要求確定該區(qū)填海等級，在此基礎(chǔ)上提高填海管控要求。①疊加生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，疊加海域劃為禁止填海區(qū)；②疊加生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)，疊加海域劃為禁止填海區(qū)；③疊加優(yōu)質(zhì)砂質(zhì)海岸，疊加海域劃為禁止填海區(qū)；④結(jié)合用海需求，扣除具有依法建設(shè)需求的海域，保留與功能區(qū)劃管控要求相一致或更嚴格的分級級別。

2.2 分級規(guī)劃依據(jù)

《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》中劃定的各類海洋基本功能區(qū)的管理要求中，用海方式確定的海域管控級別分為禁止改變海域自然屬性、嚴格限制改變海域自然屬性和允許適度改變海域自然屬性，相對應(yīng)的功能區(qū)規(guī)劃為禁止填海區(qū)、嚴格限制填海區(qū)和允許適度填海區(qū)。

《海南省海洋與漁業(yè)廳辦公室關(guān)于暫停安排生態(tài)環(huán)境敏感海域填海造地年度計劃指標的通知》(瓊海漁辦[2013]304號)提出，“在省政府明確填海造地相關(guān)政策和《海南省海域使用規(guī)劃》確定有關(guān)用海布局規(guī)劃之前，省廳暫停安排潟湖、內(nèi)灣、海洋自然保護區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感海域的填海造地年度計劃指標”。依據(jù)該文件要求，將海南島周邊潟湖、海洋自然保護區(qū)及河口區(qū)域等生態(tài)環(huán)境敏感海域劃為禁止填海區(qū)。

生物多樣性是維持人類生存、維護國家生態(tài)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要資源，對社會文明的發(fā)展具有極其重要的意義。海洋生態(tài)環(huán)境保護是功在當代、利在千秋的偉大事業(yè)，是我國海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基石[3]?！逗Ｄ鲜∩锒鄻有员Ｗo戰(zhàn)略與行動計劃(2014—2030年)》(瓊府辦〔2014〕98號)提出，“海島與海洋生態(tài)系統(tǒng)包括濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁、河口、潟湖、島嶼、海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)”“海岸帶及近岸海域生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域主要保護對象為熱帶常綠季雨林生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林濕地生態(tài)系統(tǒng)、海草床生態(tài)系統(tǒng)、近岸海域珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)以及黑臉琵鷺、麒麟菜、白蝶貝等生物種類。該區(qū)域現(xiàn)有國家級自然保護區(qū)為海南東寨港國家級自然保護區(qū)、海南銅鼓嶺國家級自然保護區(qū)、海南萬寧大洲島國家級海洋生態(tài)自然保護區(qū)和海南三亞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)；區(qū)內(nèi)省級自然保護區(qū)有海南清瀾省級自然保護區(qū)、文昌麒麟菜省級自然保護區(qū)、瓊海麒麟菜省級自然保護區(qū)、海南南灣省級自然保護區(qū)、海南東方黑臉琵鷺省級自然保護區(qū)、海南白蝶貝省級自然保護區(qū)；區(qū)內(nèi)市縣級自然保護區(qū)有萬寧大花角自然保護區(qū)、海南三亞六道市級自然保護區(qū)、澄邁花場灣沿岸紅樹林自然保護區(qū)等”。依據(jù)該行動計劃，將海岸帶及近岸海域生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域全部劃為禁止填海區(qū)。

優(yōu)質(zhì)的沙灘是海南珍貴的自然資源，填海造地可能引起砂質(zhì)海岸的沖刷和淤積，破壞自然景觀環(huán)境和海岸地形地貌，因此應(yīng)禁止在優(yōu)質(zhì)砂質(zhì)海岸進行建設(shè)工程填海造地?！段覈百|(zhì)海岸生境養(yǎng)護與修復技術(shù)示范與研究》對海南省砂質(zhì)海岸進行評價并劃分等級，其中優(yōu)質(zhì)砂質(zhì)海岸32個，對應(yīng)的海洋基本功能區(qū)劃為禁止填海區(qū)。

此外，功能區(qū)劃中劃定的港口區(qū)以及工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，保留與功能區(qū)劃中用海方式管控要求相對應(yīng)的分級級別，不疊加上述更嚴格的控制要求；功能區(qū)劃中劃定的農(nóng)漁業(yè)區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、特殊利用區(qū)以及礦產(chǎn)與能源區(qū)，用海方式為允許適度改變海域自然屬性的，均提高管控要求，劃為嚴格限制填海區(qū)；功能區(qū)劃中劃定的保留區(qū)為嚴格限制改變海域自然屬性，均提高管控要求，劃為禁止填海區(qū)，但紅塘灣保留區(qū)內(nèi)考慮三亞新機場項目建設(shè)需求，劃為嚴格限制填海區(qū)。

為保障港口和漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)和優(yōu)質(zhì)砂質(zhì)海岸區(qū)域的港口和漁港建設(shè)區(qū)不劃為禁止填海區(qū)。

潮灘鼻海域在海洋功能區(qū)劃管理要求中為允許適度改變海域自然屬性，同時該岸段為優(yōu)質(zhì)砂質(zhì)海岸，依據(jù)上述原則該海域應(yīng)為禁止填海區(qū)。但該海域水下地形平緩，沿岸有零星礁石分布，具備填海自然條件要求，經(jīng)科學論證可適度填海，因此規(guī)劃為嚴格限制填海區(qū)。

臨高白蝶貝保護區(qū)依據(jù)上述原則應(yīng)全部劃為禁止填海區(qū)，但沿岸有眾多漁港分布，且漁業(yè)產(chǎn)業(yè)是臨高海洋經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)，沿岸漁港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是臨高海洋經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，因此臨高白蝶貝保護區(qū)沿岸漁港建設(shè)區(qū)劃為嚴格限制填海區(qū)。

3 分級規(guī)劃結(jié)果

依據(jù)上述管控原則，通過圖層疊加分析共劃定禁止填海區(qū)69.1萬hm2，占30 m等深線以淺海域面積的73.6%；嚴格限制填海區(qū)17.7萬hm2，占30 m等深線以淺海域面積的18.9%；允許適度填海區(qū)7.1萬hm2，占30 m等深線以淺海域面積的7.5%。

4 加強填海造地管理

4.1 嚴格填海造地項目用海的審批管理

海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃和海域使用論證報告及專家評審意見進行預審，填海造地項目審核需征求同級有關(guān)部門意見。嚴格填海造地項目的海域使用論證，制定針對填海造地項目的更嚴格的論證大綱，減少盲目性，建立論證單位、評審專家責任追究制，嚴把論證評審關(guān)[4]。省、市縣級人民政府不得違反《中華人民共和國海域使用管理法》和國務(wù)院文件規(guī)定下放的填海造地項目審批權(quán)，嚴禁規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個填海造地項目分散審批。報批時，對同一地點、同一項目禁止“化整為零”“少批多占”，堅決杜絕“先斬后奏”行為。嚴禁圈占和閑置海域，經(jīng)批準的填海建設(shè)項目2年內(nèi)未進行圍填和項目建設(shè)的，由批準機關(guān)收回海域使用權(quán)。

4.2 加強填海造地項目的選址研究工作

填海造地項目必須符合法律、法規(guī)和規(guī)定要求，符合海洋功能區(qū)劃的功能定位和管理要求，符合相關(guān)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，與開發(fā)現(xiàn)狀相協(xié)調(diào)。填海造地項目具體選址研究工作要根據(jù)經(jīng)濟社會和自然環(huán)境條件，順應(yīng)海岸線演變規(guī)律，選擇具體的適宜圍填區(qū)，最大限度地降低對資源和生態(tài)環(huán)境的破壞及影響。實踐證明，科學合理的圍填海工程對于緩解沿海地區(qū)人地矛盾、推動社會經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義，可產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟和社會效益，但違背客觀規(guī)律的無序圍填海必將給沿海地區(qū)帶來嚴重的、永久的負面影響[5]。

4.3 加強填海造地項目的設(shè)計指導

填海造地工程的平面設(shè)計和布局應(yīng)以集約、節(jié)約使用海域空間資源和環(huán)境資源為目標，以占用岸線尺度、新增岸線尺度、岸線曲折度、岸灘海洋生態(tài)環(huán)境和生物多樣性、水流交換、環(huán)境容量、占用岸線和海域的經(jīng)濟效益和景觀效益等為評判指標，進行工程選址、平面設(shè)計與整體布局的多方案比選和優(yōu)化，最大限度地保護原有海岸地形地貌的原始性和多樣性，維護天然岸線和海域資源的最佳效益。避免采用截彎取直、島礁連接、平行推進等平面設(shè)計與總體布置。積極推動由海岸延伸式填海造地向人工島式填海造地轉(zhuǎn)變，由大面積整體填海造地向功能分離和多區(qū)塊組合填海造地轉(zhuǎn)變。充分考慮區(qū)域整體景觀效果，保留一定比例的岸線、水域面積作為公共岸線和公共水域，滿足公眾親海以及公共設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，提升圍填海區(qū)域的景觀和經(jīng)濟價值。嚴格對圍填海需求和項目建設(shè)方案的合理性審查，尤其是要對區(qū)域整體規(guī)劃和平面布局設(shè)計進行科學論證并嚴格把關(guān)，才能達到既能服務(wù)海洋經(jīng)濟建設(shè)需要，又能保護海洋資源、提升海洋潛在價值的目的[6]。取得合法手續(xù)的填海造地項目，及時開展近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整，滿足近岸海域環(huán)境功能保護的目標要求。

4.4 加強填海造地施工過程中和營運期的跟蹤檢查和動態(tài)監(jiān)測

填海造地項目在施工過程中應(yīng)根據(jù)海域使用論證報告和海洋環(huán)境影響報告提出的監(jiān)測計劃，在海洋主管部門和執(zhí)法部門監(jiān)督下，委托有資質(zhì)的單位實施全過程的跟蹤檢查和動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各種違規(guī)或不規(guī)范的行為；跟蹤檢查和動態(tài)監(jiān)測的重點是施工范圍與邊界，工程質(zhì)量以及各項技術(shù)的應(yīng)用，對岸灘資源、珊瑚礁生態(tài)、風景名勝區(qū)等影響的各項指標等，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、總結(jié)經(jīng)驗和教訓；嚴格執(zhí)行海域使用和填海造地項目環(huán)保竣工驗收制度，引導填海造地項目走健康、可持續(xù)發(fā)展之路。填海造地項目在營運期對周邊環(huán)境產(chǎn)生的影響應(yīng)做到及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時解決，本著“誰污染、誰修復，誰損害、誰補償”的原則解決處理。加強海洋環(huán)境監(jiān)測，建立專業(yè)海洋監(jiān)測執(zhí)法隊伍，完善執(zhí)法程序，實行全方位監(jiān)測，定期評價海域使用尤其是填海狀況，堅決制止亂用海、亂填海行為[7]。

4.5 做好填海造地形成土地的管理工作

填海項目竣工后形成的土地屬國家所有，依法納入土地利用總體規(guī)劃。海域使用權(quán)人應(yīng)當自填海項目竣工驗收之日起3個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書和海域使用紅線圖向縣級以上人民政府土地行政主管部門申請換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，按市場評估價繳納土地出讓金，已繳納的海域使用金和填海成本予以抵減；符合國家劃撥用地規(guī)定的，不再收取土地出讓金。自填海項目竣工驗收之日起超過3個月未依法申請換發(fā)國有土地使用權(quán)證書的，不得使用土地；海域使用權(quán)人未依法換發(fā)國有土地使用權(quán)證書擅自使用土地的，按照非法占用土地論處。

[1] 胡小穎.關(guān)于圍填海造地引發(fā)環(huán)境問題的研究及其管理對策的探討[J].海洋開發(fā)與管理，2009，26(10)：80-86.

[2] 徐祥民，凌欣.對禁止或限制圍海造地的理由的思考[N].中國海洋報，2007-03-13(3).

[3] 劉霜，張繼民，唐偉.淺析我國填海工程海域使用管理中亟須引入生態(tài)補償機制[J] .海洋開發(fā)與管理，2008，25 (11):34-37.

[4] 孫書賢.關(guān)于圍海造地管理對策的探討[J].海洋開發(fā)與管理，2004，21 (6):21-23.

[5] 劉偉，劉百橋.我國圍填?，F(xiàn)狀、問題及調(diào)控對策[J].廣州環(huán)境科學，2008，23 (2):26-30.

[6] 劉百橋.完善法律法規(guī)嚴格項目審查[N].中國海洋報，2007-10-19(1).

[7] 尹曄，趙琳.關(guān)于填海造陸的思考[J].時代經(jīng)貿(mào)，2008，108(6):97.

Grading Control and Management of Land Reclamation in Hainan Province

SONG Changwei，LIU Yilin

(Hainan Academy of Ocean and Fisheries Sciences，Haikou 570125，China)

In recent years,Hainan Province has seen a surge of interest in coastal and offshore development.With active land reclamation,Hainan has greatly extended its living space for social and economical development.These advantages will help Hainan maintain its position as developing marine province and attract more tourists.At the same time,the rapid development also has brought great challenges for the coastal environment.In this paper,it was proposed that the land reclamation activities should be controlled according to the total planned amount,and the land reclamation projects should be classified into different levels and management.It was also suggested to delineate the ban reclamation area,strictly limit the reclamation area and allow the appropriate reclamation area,and put forward land reclamation management measures for reclamation,to provide control and management basis for Hainan Province.

Land reclamation,Grading control,Sea area management,Approval management,Dynamic monitoring,Sea area functional zoning

2016-12-22；

2017-05-21

宋長偉，工程師，研究方向為海洋工程，電子信箱：124124182@qq.com

P7

A

1005-9857(2017)06-0092-04