魏琦

【摘要】公共治理是政府與公眾之間，在公共利益和共同認(rèn)知的基礎(chǔ)上，以市場為導(dǎo)向，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)等手段，通過合作、協(xié)調(diào)的方式，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。在地方性債務(wù)問題上，公共治理發(fā)揮著極其重要的作用。借助有效的公共治理手段，可以充分調(diào)動中央和地方政府以及社會公眾的積極性，促使他們相互配合，通過科學(xué)化的債務(wù)管理，化解地方債務(wù)風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】公共治理；地方政府債務(wù)

2009年歐洲部分國家爆發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)為我國地方政府債務(wù)問題敲響了警鐘。我國地方債務(wù)問題由來已久，并且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢。雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不允許舉債，但不允許舉債并不意味著不存在事實債務(wù)，事實上，地方政府債務(wù)普遍存在且規(guī)模不小。多年來地方政府構(gòu)建了大量的投融資平臺，舉借了大量的債務(wù)，由于管理不規(guī)范，運(yùn)作不科學(xué)導(dǎo)致風(fēng)險不斷加劇，不僅惡化了政府的信用，而且對銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行造成了嚴(yán)重威脅，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，必須加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的公共治理，充分發(fā)揮公共治理在地方債務(wù)管理中的作用，運(yùn)用有效的公共治理手段，調(diào)動地方政府及社會公眾的積極性，促使他們相互配合，通過科學(xué)化債務(wù)管理，化解地方債務(wù)風(fēng)險。

一、公共治理在地方債務(wù)管理中的作用

（一）通過有效的公共治理措施，可以規(guī)范地方政府舉債行為

政府債務(wù)管理必須規(guī)范化，融資管理是第一個環(huán)節(jié)。要設(shè)定嚴(yán)格的舉債程序，從編制債務(wù)計劃，到審批決策，再到具體實施，都必須有理有據(jù)。如果政府舉債不規(guī)范，就無法控制債務(wù)危機(jī)的源頭。通過有效的公共治理措施，規(guī)范政府的舉債行為，可以縮減債務(wù)規(guī)模，減少不合理債務(wù)的產(chǎn)生，提高債務(wù)資金的利用率。

（二）通過有效的公共治理措施，可以控制好地方債務(wù)的規(guī)模

政府債務(wù)危機(jī)的一個重要問題就是債務(wù)規(guī)模過大，所以必須控制好債務(wù)的規(guī)模，這也是政府債務(wù)管理的一個重要目標(biāo)。通過有效的公共治理手段，科學(xué)設(shè)定地方政府債務(wù)指標(biāo)，及時減少債務(wù)存量，可以有效控制債務(wù)規(guī)模，促進(jìn)地方財政長期可持續(xù)發(fā)展。

（三）通過有效的公共治理措施，可以促進(jìn)地方債務(wù)管理運(yùn)作透明

地方政府受社會公眾委托，利用公共資源，管理地方事務(wù)，相關(guān)部門應(yīng)及時、準(zhǔn)確、全面地公開信息，以保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在政府債務(wù)管理的過程中，通過有效的公共治理，可以拓寬政府信息披露平臺，促使政府及時公開政府性債務(wù)信息，包括債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能、舉債權(quán)限、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)償還資金來源等，保障債務(wù)管理運(yùn)作的透明化。

（四）通過有效的公共治理措施，可以有效控制債務(wù)風(fēng)險

政府債務(wù)管理的最終目標(biāo)，就是要化解債務(wù)風(fēng)險。所謂風(fēng)險就是存在發(fā)生的不確定性，而債務(wù)管理就是要把這個不確定性控制在一定范圍內(nèi)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要采取相應(yīng)的公共治理措施，強(qiáng)化預(yù)防，設(shè)定債務(wù)風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)，實時監(jiān)控相關(guān)數(shù)據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)，要及時化解。這樣，把風(fēng)險防控貫穿于債務(wù)資金舉措、使用、償還的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了債務(wù)管理的科學(xué)化。

二、有效的公共治理手段

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算硬約束

我國政府財政采用預(yù)算會計制度。要解決地方債務(wù)問題，必須要加強(qiáng)預(yù)算管理。首先，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況以及規(guī)劃，設(shè)定債務(wù)目標(biāo)：第二，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，對于出現(xiàn)的預(yù)算外資金需要嚴(yán)格審批，不得隨意更改：最后，通過編制預(yù)算執(zhí)行情況表，找出預(yù)算管理中的不足，并分析其原因，提出改進(jìn)措施。通過加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，可以隨時了解債務(wù)使用情況，有效控制地方債務(wù)風(fēng)險。

（二）提高財政透明度，及時公布債務(wù)信息

政府作為社會公眾的“代言人”，有義務(wù)向社會公眾及時公布債務(wù)信息，提高財政透明度。及時、可靠、高質(zhì)量的政府財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績信息既是外部利益相關(guān)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)，又是政府控制自身債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。

（三）實行政府財務(wù)報告獨(dú)立審計制和問責(zé)制

對政府財務(wù)報告進(jìn)行審計，可以提高政府的公信力。實行政府財務(wù)報告獨(dú)立審計制度，可以保障政府財務(wù)報告的真實性、合法性和合理性，并進(jìn)一步暴露其中的問題和風(fēng)險。通過對政府資產(chǎn)、負(fù)債、績效等進(jìn)行審計，形成審計報告，并針對結(jié)果進(jìn)行問責(zé)，可以逐步消除政府債務(wù)管理中存在的違法違規(guī)行為，促進(jìn)債務(wù)管理規(guī)范化。

（四）建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和管理機(jī)制

現(xiàn)有的政府財政管理制度只注重短期指標(biāo)，沒有從長遠(yuǎn)角度考慮問題，在一定程度上損害了社會公眾的利益，影響代際公平。因此，必須重視財政可持續(xù)發(fā)展問題，建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和管理機(jī)制，引導(dǎo)政府官員從長期來考慮財政問題，防范債務(wù)風(fēng)險。

（五）完善地方政府官員政績考核機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變

過去，地方官員政績考核主要圍繞GDP展開，各類“政績工程”層出不窮，地方債務(wù)劇增。要改變這一情況，必須完善地方官員政績考核機(jī)制，把債務(wù)考核作為考核政府官員的一個重要方面，以此來引導(dǎo)政府行為的轉(zhuǎn)變。另外，要加強(qiáng)對地方官員的離任審計，把舉債、償債以及資金使用情況納入審計內(nèi)容，直接與官員的提拔任用掛鉤。同時，還要評價官員任內(nèi)政府債務(wù)資金使用的效果，督促其提高債務(wù)資金使用效率。

在完善地方官員考核機(jī)制的同時，要加快政府職能轉(zhuǎn)變。科學(xué)界定政府和市場的邊界、政府和企業(yè)的邊界，明確政府責(zé)任，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主體地位，從根本上抑制地方政府舉債搞建設(shè)的內(nèi)生動力。

（六）建立事權(quán)與財權(quán)對等的財政管理體制

地方政府債務(wù)問題從根本上來說是由于中央和地方在事權(quán)和財權(quán)上分配不合理造成的。因此，必須深化稅收制度改革，合理劃分中央和地方財政收支范圍，形成科學(xué)合理的稅收分配格局，以達(dá)到事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一。另外，要完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，縮小專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；引入監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度，提高轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)行效率，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在防范與化解地方債務(wù)中的作用。

公共治理在地方政府債務(wù)管理發(fā)揮著極其重要的促進(jìn)作用，需要我們不斷探索和完善，采取最有效的公共治理手段，對地方債務(wù)進(jìn)行科學(xué)化管理，有效的化解地方債務(wù)危機(jī)。