陳志明，張遠(yuǎn)超，葉承檳，龐震苗

廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006

社會資本舉辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的政策因素研究

陳志明，張遠(yuǎn)超，葉承檳，龐震苗

廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006

為推進(jìn)我國中醫(yī)藥事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，鼓勵(lì)和支持社會資本舉辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，本文根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，分析和研究影響社會辦中醫(yī)的政策因素，總結(jié)出社會辦中醫(yī)發(fā)展的利好政策，也梳理了阻礙和制約社會辦中醫(yī)的不合理規(guī)定，并提出相應(yīng)意見和建議，以期引起政府在推進(jìn)社會辦中醫(yī)政策研究過程中的重視。

社會資本；政策因素；中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)

在當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代醫(yī)學(xué)共同發(fā)展和競爭的背景下，社會資本舉辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖然已取得較大成果，但同時(shí)也受到現(xiàn)行政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化及認(rèn)識等多種因素影響。了解和發(fā)揮好有利因素，逐步解決存在的阻礙是促進(jìn)社會辦中醫(yī)事業(yè)蓬勃發(fā)展的重要任務(wù)。筆者通過對推進(jìn)社會辦中醫(yī)政策研究課題調(diào)研結(jié)果進(jìn)行總結(jié)，歸納并分析影響社會辦中醫(yī)的政策因素，為今后相關(guān)政策的制訂提供參考。

1 現(xiàn)行相關(guān)利好政策

從歷史經(jīng)驗(yàn)和中外辦醫(yī)比較研究可知，社會辦醫(yī)事業(yè)的興衰變化主要受政府相關(guān)政策的影響。新醫(yī)改以來，我國社會辦醫(yī)和社會辦中醫(yī)遇到了最好歷史機(jī)遇，國務(wù)院、國家衛(wèi)計(jì)委和國家中醫(yī)藥管理局頒發(fā)了一系列相關(guān)利好政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。如國務(wù)院《關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕22號）提出鼓勵(lì)和支持申辦中醫(yī)診所或個(gè)體行醫(yī)，對符合條件的零售藥店，允許其轉(zhuǎn)型舉辦為中醫(yī)坐堂醫(yī)診所；國家中醫(yī)藥管理局規(guī)劃財(cái)務(wù)司《關(guān)于印發(fā)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國中醫(yī)藥規(guī)財(cái)發(fā)〔2011〕49號）鼓勵(lì)社會資本舉辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，支持和引導(dǎo)中醫(yī)診所或個(gè)體行醫(yī)的舉辦，積極推動(dòng)社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)尤其中醫(yī)診所、中醫(yī)門診部的建設(shè)規(guī)范和連鎖發(fā)展，以及探索執(zhí)業(yè)中醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的方法；國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展社會辦醫(yī)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕54號）也明確提出放寬社會辦醫(yī)的門檻，鼓勵(lì)社會辦醫(yī)，鼓勵(lì)舉辦中醫(yī)坐堂醫(yī)診所，允許醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)等。

此外，國務(wù)院辦公廳還在《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2014年工作總結(jié)和2015年重點(diǎn)工作任務(wù)》（國辦發(fā)〔2015〕34號）對下一步如何大力推進(jìn)社會辦醫(yī)，加快形成多元辦醫(yī)格局提出了明確的目標(biāo)任務(wù)，指出要把非公立非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為發(fā)展的重點(diǎn)，著重建設(shè)形成以公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多元化辦醫(yī)格局。

因此，各級政府和主管部門、社會辦中醫(yī)法人和個(gè)人應(yīng)該充分利用現(xiàn)行有利政策，加快貫徹落實(shí)到位。

2 不合理規(guī)定

目前政策層面尚存在著一些不合理的規(guī)定，在準(zhǔn)入審批、政策設(shè)計(jì)及實(shí)施等方面制約著社會辦中醫(yī)的健康發(fā)展。

2.1 政策不協(xié)調(diào)

不同部門發(fā)布的政策不兼容，政策規(guī)定相互沖突或要求不一致。如民政部門要求民辦非企業(yè)單位須在名稱前冠以相應(yīng)的行政區(qū)域名稱，這與衛(wèi)生行政部門的登記要求相沖突；又如，社會辦中醫(yī)用地申請過程中出現(xiàn)循環(huán)審批現(xiàn)象，即申請執(zhí)業(yè)許可證時(shí)需先期獲得用地批準(zhǔn)，但申請衛(wèi)生用地時(shí)卻又需先期獲得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證；而申報(bào)開展新的醫(yī)療技術(shù)，衛(wèi)生部門要求該技術(shù)已開展一定例數(shù)，且有等級方面的要求，但有關(guān)部門卻未對民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級，導(dǎo)致政策規(guī)定之間相互矛盾。

2.2 準(zhǔn)入設(shè)置限制

區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和選址距離規(guī)定的限定，阻礙了社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入。如在區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃中，若該區(qū)域醫(yī)療機(jī)構(gòu)已達(dá)到額定規(guī)劃數(shù)量且無增加計(jì)劃，則對新增社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的申請不予受理；《醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》是由縣級以上地方衛(wèi)生行政部門制定，如《深圳市2010－2015年醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》（深衛(wèi)人發(fā)〔2010〕75號）有“新增醫(yī)療機(jī)構(gòu)與同類別醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間直線距離不少于500米”規(guī)定，此種選址距離限定嚴(yán)重阻礙了社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入。

實(shí)際上，該規(guī)定中“同類別醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的定義，是指同類別中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)或西醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還是指醫(yī)院、門診部、診所、坐堂醫(yī)藥店這種類別的區(qū)分，皆未給出明確界定。

房屋產(chǎn)權(quán)及使用證明規(guī)定不適應(yīng)城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的實(shí)際情況。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)申辦者需提交用房產(chǎn)權(quán)證明作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請?jiān)O(shè)置必備材料之一，但許多城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村的房屋為小產(chǎn)權(quán)房，無法提供房產(chǎn)證。

中醫(yī)診所連鎖設(shè)置規(guī)定不完善。按照深圳市相關(guān)規(guī)定，中醫(yī)內(nèi)科診所等中醫(yī)二級科目診所類別的申辦人主體性質(zhì)規(guī)定為個(gè)人，即醫(yī)療機(jī)構(gòu)不能用公司法人名義，而只能以個(gè)人姓名申請?jiān)O(shè)置名稱，因此，中醫(yī)內(nèi)科、婦科、兒科等二級科目診所無法實(shí)現(xiàn)連鎖經(jīng)營。

此外，還存在基層機(jī)構(gòu)診療科目設(shè)置的規(guī)定不切實(shí)際、申請人主體性質(zhì)與衛(wèi)生技術(shù)人員配備要求不利于中醫(yī)發(fā)展、衛(wèi)生技術(shù)人員配備要求不切合傳統(tǒng)中醫(yī)服務(wù)模式、所有權(quán)歸屬不清晰及投資融資受限等問題，阻礙著社會資本舉辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

2.3 審批手續(xù)繁瑣

根據(jù)上海市的相關(guān)規(guī)定，設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)需提供9大類資料，包括新開設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)所在地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，目前已有醫(yī)療資源的分布情況和居民的醫(yī)療服務(wù)需求情況的詳細(xì)闡述和分析，各類資信、工作證明，以及國土資源管理部門、衛(wèi)生部門、工商部門、地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居委會和物業(yè)管理部門等多部門的審查意見。這些資料的收集和整理猶如一道道門檻，難以逾越。

又如，以廣州市某區(qū)為例，有關(guān)中醫(yī)診所的申請?jiān)O(shè)置，首先是衛(wèi)生行政部門審批2個(gè)月，接著是消防部門審批2個(gè)多月，環(huán)境影響評價(jià)部門審批3個(gè)多月，還有城管部門審批幾周，再加上工商局、稅務(wù)局的審批，辦理完所有審批流程差不多需1年，其時(shí)間和租賃資金成本浪費(fèi)驚人。

2.4 政策落實(shí)缺乏細(xì)則支撐

現(xiàn)行政策之間未形成有效配套的組合拳，缺乏操作細(xì)則，政策實(shí)施的“最后一公里”落地難，導(dǎo)致一些基層單位推諉不作為。如《國務(wù)院關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》明確要求“醫(yī)療保障政策和基本藥物政策要鼓勵(lì)中醫(yī)藥服務(wù)的提供和使用”，但因政策間未保持穩(wěn)定連貫，可能導(dǎo)致好的做法被迫停止。

如某城市在提升該地區(qū)基層中醫(yī)藥服務(wù)能力工程的實(shí)施過程中曾規(guī)定：若在新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)（簡稱“新農(nóng)合”）中采用中醫(yī)藥服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行治療，將提高至少10％的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例（相比于選擇其他非中醫(yī)藥服務(wù)治療方式），選擇針灸進(jìn)行治療的住院患者，醫(yī)療費(fèi)用可達(dá)到90％的報(bào)銷比例；參加城鎮(zhèn)職工、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)中的門診慢性病和住院參保人員，采用中醫(yī)藥服務(wù)治療的，可提高5％以上的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例。

然而，2014年醫(yī)療保險(xiǎn)由人社部門統(tǒng)一管理后，該地區(qū)的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合被整合為居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，而這種新型的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)行方案并未明確提出鼓勵(lì)提供中醫(yī)藥服務(wù)的意見細(xì)則和內(nèi)容，因此，該市被迫停止執(zhí)行此前已成功在新農(nóng)合中實(shí)施的中醫(yī)藥服務(wù)鼓勵(lì)政策[1]。

2.5 中、西醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)未區(qū)別設(shè)置

現(xiàn)行政策要求社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在設(shè)置時(shí)必須提交環(huán)境保護(hù)如污水污物、糞便處理方案，在消毒、醫(yī)療垃圾、隔離、無菌操作方面也有硬性要求，這顯然沒有考慮到中醫(yī)診所的實(shí)際情況。

同時(shí)要求中醫(yī)診所須有獨(dú)立中藥飲片營業(yè)區(qū)，且面積不得少于50 m2，中藥飲片數(shù)量不少于400種；獨(dú)立診室數(shù)量不超過2個(gè)，且建筑面積不少于10 m2等，這些要求脫離了市場經(jīng)濟(jì)在醫(yī)療成本上的考量。

此外，部分政策設(shè)計(jì)未考慮到歷史遺留問題，給社會辦中醫(yī)的推進(jìn)造成一定程度的阻礙和制約。如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》頒布前未獲得醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)職稱的師承或確有專長的中醫(yī)從業(yè)人員醫(yī)師資格認(rèn)證出現(xiàn)空白，如按照社會辦醫(yī)的規(guī)定，他們就無法獲得申請資格。

3 對策

鼓勵(lì)和促進(jìn)社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，必須解決過程中遇到的政策性問題。為克服目前政府“該管的沒管好，不該管的又管得過多”弊端，政府需對自己的社會定位和職責(zé)進(jìn)行反思，明確政府在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場中的責(zé)任和權(quán)利邊界，有所為和有所不為，切實(shí)管好必須管好的，放下由市場調(diào)節(jié)有效的所有事項(xiàng)，為此提出以下建議。

3.1 明確政府職責(zé)，劃清政府權(quán)力范圍

就社會辦中醫(yī)而言，政府應(yīng)將有限精力用于做好以下4件事：①只負(fù)責(zé)公立醫(yī)院的設(shè)置；②通過財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、醫(yī)保支付等方式向一切可以為國民提供基本醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)“買單”；③負(fù)責(zé)審查發(fā)放執(zhí)業(yè)醫(yī)師執(zhí)照；④監(jiān)督所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法行醫(yī)。其他事項(xiàng)則交由市場調(diào)節(jié)和行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行控制管理，如民營的醫(yī)院、門診和診所一律實(shí)行備案制，政府可通過完善監(jiān)督檢查制度以規(guī)范其運(yùn)營活動(dòng)，查處違法行醫(yī)機(jī)構(gòu)和行醫(yī)行為。

3.2 簡政放權(quán)，改革由市場調(diào)節(jié)和行業(yè)內(nèi)部管控的審批流程

政府對社會辦醫(yī)學(xué)的許多業(yè)務(wù)性事項(xiàng)應(yīng)該簡政放權(quán)，如醫(yī)療設(shè)備的購置、臨床科室的設(shè)置、新醫(yī)療技術(shù)的開展、醫(yī)院投資額及其比例，以及涉及醫(yī)保報(bào)銷項(xiàng)目之外的其他醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的定價(jià)等。政府管理上述業(yè)務(wù)事項(xiàng)不僅不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，也無國際慣例可循，簡政放權(quán)將有利于社會辦中醫(yī)的積極性和創(chuàng)造性。

3.3 加強(qiáng)各部委政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性

社會辦中醫(yī)涉及衛(wèi)生、稅務(wù)、醫(yī)保、工商、環(huán)保等多個(gè)政府部門，建議設(shè)置相關(guān)部門的聯(lián)席會議制度，多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文，明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理規(guī)則，協(xié)調(diào)解決社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)過程中出現(xiàn)的同一衛(wèi)生醫(yī)改政策，以及各地執(zhí)行和監(jiān)管部門解讀不一、執(zhí)行不協(xié)調(diào)的問題。

4 結(jié)語

我國在推進(jìn)社會辦中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的進(jìn)程中，政策因素一直影響其健康發(fā)展，既有利好政策，也有許多不合理規(guī)定，制約了社會辦中醫(yī)的發(fā)展。2015年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃2015－2020年》（國辦發(fā)〔2015〕32號），其中明確指出，對于社會資本舉辦僅提供傳統(tǒng)中醫(yī)藥服務(wù)的傳統(tǒng)中醫(yī)診所、門診部，其醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃、區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃不作布局限制。這表明，相關(guān)制約因素已受到主管部門的關(guān)注，并已出臺或正在制定相應(yīng)解決這些制約因素的政策，這將積極推動(dòng)中醫(yī)藥事業(yè)新一輪的蓬勃發(fā)展。

[1] 解偉.鼓勵(lì)中醫(yī)政策為何難以落地[N].健康報(bào),2015-04-15(5).

Research on Policy Factors Affecting Private TCM Institutions Organized by Social Capital

CHEN Zhi-ming, ZHANG Yuan-chao, YE Cheng-bin, PANG Zhen-miao (School of Economy and Management, Guangzhou University of Chinese Medicine, Guangzhou 510006, China)

In order to further promote the development of the TCM industry, promote and encourage social capital to organize TCM institutions, according to the national policy and system regulations on private TCM institutions, this article analyzed and studied policies factors affecting private Chinese medical institutions, concluded the advantaging policies for the development of private TCM institutions, teased out the unreasonable regulations to hinder and restrict the private TCM institutions, and finally proposed relevant suggestions and advice, with a purpose to promote the attention of government in the process of promoting private TCM institutions policy.

social capital; policy factor; TCM institutions

R2-05

A

1005-5304(2017)02-0009-03

2015-12-05；編輯：梅智勝）

廣東省中醫(yī)藥局重點(diǎn)課題（20154005）

龐震苗，E-mail：mrchiming@163.com

DOl：10.3969/j.issn.1005-5304.2017.02.003