林雄輝

（中山市環(huán)境監(jiān)測(cè)站，廣東中山 528400）

淺論涉環(huán)境問題建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”現(xiàn)象的防范與應(yīng)對(duì)

林雄輝

（中山市環(huán)境監(jiān)測(cè)站，廣東中山 528400）

分析了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”現(xiàn)象的特點(diǎn)和表現(xiàn)形式，通過原因分析，提出相關(guān)問題的防范與應(yīng)對(duì)方法。關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；“鄰避”現(xiàn)象；防范

近年來(lái)，隨著群眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的日益重視，各地不斷出現(xiàn)反對(duì)涉環(huán)境問題的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)，典型的如：廣州市建委組織的110kV南德變電站建設(shè)、浙江余杭九峰垃圾焚燒廠、寧波的 PX 項(xiàng)目等，均在國(guó)內(nèi)引起了較大的影響，本文以筆者在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的工作和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，討論涉環(huán)境問題建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”現(xiàn)象的一些防范與應(yīng)對(duì)措施方法。

1 涉環(huán)境問題建設(shè)項(xiàng)目的“鄰避”現(xiàn)象

1.1 定義

現(xiàn)代化的城市發(fā)展，是一個(gè)具有多功能的綜合性系統(tǒng)，有無(wú)數(shù)承擔(dān)著城市功能的設(shè)施建設(shè)在城市范圍的居住區(qū)內(nèi)。一些承擔(dān)城市必要功能的設(shè)施如垃圾處理場(chǎng)、污水處理廠、工業(yè)區(qū)等一些城市功能設(shè)施，因?yàn)榻o周邊的環(huán)境帶來(lái)污染，影響人們的健康，所以周邊居民一般會(huì)強(qiáng)烈地抗議、反對(duì)、甚至阻礙、破壞這些城市設(shè)施的選址、建設(shè)和運(yùn)行。這就是“鄰避現(xiàn)象”（not in my backyard），簡(jiǎn)稱NIMBY，又譯“不要在我家后院”，由0'Hare于20世紀(jì)70年代首次提出。

1.2 鄰避現(xiàn)象表現(xiàn)形式

在日常工作中，常見的鄰避現(xiàn)象有如下幾種。

（1）工業(yè)項(xiàng)目類設(shè)施鄰避現(xiàn)象：包括火力發(fā)電廠、煉油廠、石化工廠、工業(yè)區(qū)等。此類鄰避設(shè)施可以為廣大地區(qū)的民眾帶來(lái)效益或者就業(yè)，卻由設(shè)施附近居民承擔(dān)外部成本，危及鄰近地區(qū)居民健康。

（2）廢棄物類設(shè)施鄰避現(xiàn)象：包括垃圾處理焚化廠、污水處理廠等。此類鄰避設(shè)施服務(wù)廣大地區(qū)的使用者，但可能會(huì)影響附近地區(qū)生活質(zhì)量、危害附近居民安全健康、或降低其房屋等財(cái)產(chǎn)價(jià)值。隨著民眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，由此類設(shè)施引發(fā)的社會(huì)抗?fàn)幗陙?lái)有漸趨增多的態(tài)勢(shì)。

（3）社會(huì)類設(shè)施鄰避現(xiàn)象：包括交通設(shè)施、電信、變電站等場(chǎng)所。此類鄰避設(shè)施具有滿足人們需求的服務(wù)功能，但令附近住戶感到不愉悅舒適，以致令居民排斥或感到嫌惡而不愿與其毗鄰，表明了民眾在接受公共服務(wù)便利的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)生活質(zhì)量的保證。

1.3 鄰避現(xiàn)象造成的不良影響對(duì)鄰避現(xiàn)象相關(guān)問題若處置不當(dāng)，會(huì)升級(jí)導(dǎo)致鄰避沖突的產(chǎn)生，還可能引發(fā)社會(huì)政治問題，帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。當(dāng)鄰避沖突的參與者采取體制外的非常規(guī)的極端形式時(shí)，例如群體阻塞交通、沖擊政府、包圍企業(yè)等極端行為，原有的政治秩序就受到了沖擊，執(zhí)政黨和行政職能部門的形象遭到破壞，削弱了能夠凝聚人心的政府公信力，破壞安定團(tuán)結(jié)的局面。

2 涉環(huán)境問題鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

2.1 開發(fā)商片面追求利益

樓盤開發(fā)商為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，沒有規(guī)劃和建設(shè)樓盤與廠企的隔離緩沖帶，未保證廠企與樓盤間的衛(wèi)生防護(hù)距離，建成后未落實(shí)相關(guān)的污染防治措施，且在樓盤銷售時(shí)存在涉嫌虛假宣傳情況，導(dǎo)致樓盤居民和企業(yè)的鄰避沖突不斷發(fā)生。

2.2 群眾對(duì)健康和個(gè)人利益關(guān)注度的提升

從居民的角度出發(fā)，鄰避現(xiàn)象中公眾反對(duì)鄰避設(shè)施設(shè)置的原因，可以通過以下幾個(gè)方面反映出來(lái)。

（1）心理層面。鄰近居民對(duì)鄰避設(shè)施的預(yù)期恐懼往往是造成鄰避問題的主要原因。居民對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生有害的或恐懼的認(rèn)知，使得人們預(yù)期日常生活將可能因?yàn)猷彵茉O(shè)施而產(chǎn)生沖擊，從而形成了鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的心理基礎(chǔ)。

（2）知識(shí)與信息欠缺。許多鄰避現(xiàn)象所指向的目標(biāo)往往是帶有一定專業(yè)性環(huán)保污染問題，由于信息不對(duì)稱，鄰避設(shè)施所在地區(qū)的居民對(duì)于這類問題產(chǎn)生的原因、帶來(lái)危害的概率、可能存在的危險(xiǎn)，以及如何避免這類威脅等問題往往不甚清楚，容易接受一些不準(zhǔn)確或錯(cuò)誤的概念，在主觀上縮小鄰避設(shè)施的正面效應(yīng)，夸大其負(fù)面后果。

（3）經(jīng)濟(jì)層面。鄰避設(shè)施會(huì)降低其房屋等財(cái)產(chǎn)價(jià)值，例如樓價(jià)下跌、影響物業(yè)出租收入、區(qū)域發(fā)展受阻等。

（4）受環(huán)境群體性事件傳統(tǒng)解決模式的影響。以往環(huán)境群體性事件的解決方式為“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，而且對(duì)居民而言抗?fàn)幨怯欣鵁o(wú)害的，因?yàn)槿艨範(fàn)幊晒⒖梢缘玫窖a(bǔ)償或較低的風(fēng)險(xiǎn)威脅，若是失敗不過是維持現(xiàn)狀而已，居民當(dāng)然選擇反對(duì)之途徑。

2.3 行政信息公開不夠和公眾參與不足

信息公開不夠和公眾參與不足，這兩個(gè)方面的原因?qū)е锣彵墁F(xiàn)象大量出現(xiàn)。

2.4 環(huán)保法律滯后，環(huán)境違法行為屢禁不止

法律規(guī)定的針對(duì)環(huán)境違法的罰款，是一個(gè)定數(shù)，數(shù)額并不大，導(dǎo)致違法成本較低，不少企業(yè)因而怠于治污。環(huán)境違法行為受到的處罰相對(duì)于巨大的污染防治成本，比例失衡，普遍存在“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象；另外，環(huán)境案件的行政處罰程序外加申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行需要很長(zhǎng)時(shí)間，一般案件需要6個(gè)月，重大案件需要1a，致使企業(yè)違法成本低，違法行為無(wú)法及時(shí)糾正，處罰效果不明顯。

3 涉環(huán)境問題鄰避現(xiàn)象的防范和應(yīng)對(duì)

3.1 嚴(yán)把規(guī)劃環(huán)評(píng)審批關(guān)，源頭上預(yù)防鄰避現(xiàn)象

（1）預(yù)見性鄰避設(shè)施規(guī)劃?rùn)C(jī)制的建立。公共設(shè)施是城市功能的重要組成部分，鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生與城市遠(yuǎn)期目標(biāo)定位有重要關(guān)系。為此，在解決鄰避問題方面應(yīng)當(dāng)立足于整個(gè)城市的整體發(fā)展戰(zhàn)略，從城市的定位與目標(biāo)的角度出發(fā)來(lái)規(guī)劃城市的公共設(shè)施，充分考慮到各項(xiàng)設(shè)施的整合，將鄰避效應(yīng)從規(guī)劃上排除。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。對(duì)鄰避設(shè)施嚴(yán)格審批，從源頭上杜絕污染侵入。重大鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)評(píng)中應(yīng)引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容，科學(xué)預(yù)測(cè)建設(shè)項(xiàng)目可能存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并提出合理有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急措施。

3.2 完善信息公開制度和加大民眾參與度，預(yù)防鄰避現(xiàn)象

民眾的鄰避抗?fàn)幹苯觼?lái)源于對(duì)鄰避項(xiàng)目的不了解以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的擔(dān)憂，只有最大程度地保障公民知情權(quán)和參與權(quán)，開誠(chéng)布公的將每一個(gè)鄰避項(xiàng)目的運(yùn)行原理、技術(shù)分析、經(jīng)濟(jì)效益，權(quán)衡利弊地告之公眾，同時(shí)又能積極趨利避害，通過公眾參與設(shè)計(jì)合理的利益分析與回饋制度，才能獲得民眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的支持，減少鄰避現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3 完善補(bǔ)償機(jī)制，減少抵觸情緒

如果鄰避設(shè)施的興建使整個(gè)社會(huì)享受到了鄰避設(shè)施的利益，但卻由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)了鄰避設(shè)施的負(fù)面影響，這是當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)整個(gè)社會(huì)的一種特別犧牲。通過對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窭娴难a(bǔ)償，不僅體現(xiàn)了環(huán)境正義的要求，也可以減少鄰避現(xiàn)象。

此外，民眾與企業(yè)之間可以建立利益共同體，共同參與對(duì)鄰避設(shè)施的投資、建設(shè)、管理、監(jiān)督，共享收益。企業(yè)和民眾之間可簽訂具有時(shí)效的環(huán)保協(xié)議書，就合作的方式、收益的分配、監(jiān)督的方式、意外發(fā)生后的補(bǔ)救制度等都作出具體規(guī)定，由政府機(jī)關(guān)當(dāng)公證人，社會(huì)各界進(jìn)行監(jiān)督。與此相對(duì)應(yīng)，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)起教育疏導(dǎo)社區(qū)居民的責(zé)任，增加居民對(duì)政府和項(xiàng)目單位的責(zé)任感。

3.4 解決規(guī)劃不合理產(chǎn)生的鄰避現(xiàn)象

對(duì)于已存在的不合理規(guī)劃引起的鄰避現(xiàn)象，建議由規(guī)劃部門牽頭，根據(jù)實(shí)際情況，制定長(zhǎng)、短期相結(jié)合科學(xué)合理的建設(shè)規(guī)劃和民居建設(shè)改造實(shí)施方案。對(duì)布局不合理、衛(wèi)生防護(hù)距離不夠、群眾意見較大的企業(yè)，各部門聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷處理；對(duì)不符合規(guī)劃和功能布局的民居，通過典型示范、政策扶持、宅基地管理、補(bǔ)償拆遷等措施，激勵(lì)引導(dǎo)群眾進(jìn)行搬遷。

3.5 完善司法，讓更多的鄰避現(xiàn)象在法庭解決

2014年7月1日起實(shí)施的《廣東省信訪條例》規(guī)定了“訴訪分離”的原則，并將其作為《廣東省信訪條例》的核心制度之一。嚴(yán)格實(shí)行訴訟與信訪分離，各級(jí)信訪部門將對(duì)涉法涉訴事項(xiàng)不予受理，引導(dǎo)信訪人依照規(guī)定走司法程序，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，用法治的方式去解決信訪問題、化解社會(huì)矛盾。

3.6 加強(qiáng)執(zhí)法，以鐵的手腕治理環(huán)境污染

企業(yè)遵章守法、環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法是解決鄰避現(xiàn)象的根本。2013年6月頒布的“兩高”司法解釋列出了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為嚴(yán)重環(huán)境污染罪的十三種情形；《環(huán)境保護(hù)法》完成了25a來(lái)的首次修訂，此次修訂的環(huán)境保護(hù)法是新中國(guó)歷史上最嚴(yán)厲的部門基礎(chǔ)法之一，將于2015年1月1日起實(shí)施。這將極大推動(dòng)根治企業(yè)“守法成本高、違法成本低”的頑疾。

On the Prevention and Countermeasure of “Neighboring” Phenomenon in the Construction Project of Environmental Problems

Lin Xiong-hui

This paper analyzes the characteristics and manifestations of the phenomenon of “Neighboring” in the field of environmental protection，and puts forward the precautions and countermeasures of related problems through the analysis of causes.

construction project；“proximity” phenomenon；prevention

TQ116.2

B

1003–6490（2017）03–0191–02

2017–03–01

林雄輝（1982—），男，廣東中山人，工程師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)。