戚曉明

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210095）

失地農(nóng)民市民化過(guò)程中的養(yǎng)老保障問(wèn)題探析

戚曉明

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210095）

農(nóng)民在失去土地后面臨著種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，養(yǎng)老保障就是其中之一。目前我國(guó)各地紛紛建立了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。但現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度具有明顯的過(guò)渡性特質(zhì)，聚焦經(jīng)濟(jì)保障，忽視服務(wù)和精神保障。在失地農(nóng)民市民化過(guò)程中需進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)性保障制度、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給、營(yíng)造養(yǎng)老文化氛圍、滿足失地農(nóng)民的精神需求。

失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；老年；市民化

市民化農(nóng)民，是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中向城市遷移和集聚的農(nóng)民，其中有流動(dòng)人口、失地農(nóng)民和在地農(nóng)民。按其城鎮(zhèn)化的類型可分為“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”兩大類。被動(dòng)城鎮(zhèn)化主要是指由政府主導(dǎo)推進(jìn)，通過(guò)“征地安置”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的城市化和農(nóng)民身份的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。而主動(dòng)城鎮(zhèn)化，主要是指農(nóng)民自主選擇進(jìn)入城市的城鎮(zhèn)化過(guò)程。筆者研究的對(duì)象是被動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的失地農(nóng)民。簡(jiǎn)單來(lái)講，失地農(nóng)民就是因城鎮(zhèn)擴(kuò)建、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、事業(yè)建設(shè)等因素而造成農(nóng)用土地被大量征用而失去土地的農(nóng)民[1]。農(nóng)民在失去了其賴以生存的土地之后市民化的過(guò)程中面臨著種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，諸如身份認(rèn)同[2]、社會(huì)資本不足[3]、合作意識(shí)缺乏[4]、社會(huì)保障制度缺位[5-7]等。而在眾多關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的議題中，基于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的角度（相對(duì)于疾病、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老是每個(gè)個(gè)體都要面臨的問(wèn)題），筆者選取了養(yǎng)老保障這一議題。

1 失地農(nóng)民市民化過(guò)程中的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

1.1 失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的重要性被充分認(rèn)識(shí)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前累計(jì)的失地農(nóng)民已達(dá)4 000～5 000萬(wàn)，其中完全失去土地、沒(méi)有工作的農(nóng)民達(dá)到1 000萬(wàn)以上，占失地農(nóng)民的20%；到2020年全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將會(huì)達(dá)到1億[8]。失地農(nóng)民的出現(xiàn)源于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快過(guò)程中的土地征收，是現(xiàn)代化、城市化發(fā)展的產(chǎn)物。長(zhǎng)期以來(lái)，土地是我國(guó)農(nóng)民賴以生存的根本，是最基本的生產(chǎn)資料和生活來(lái)源。農(nóng)民一旦失去土地，就會(huì)面臨生產(chǎn)和生活的困境。這種困境并不是由農(nóng)民自身造成的，而是社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的。因而，國(guó)家和社會(huì)必須承擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。早在1999年，我國(guó)國(guó)土資源部就先后在浙江、福建、廣東、上海、江蘇等省市進(jìn)行征地改革試點(diǎn)，通過(guò)住房安置、建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等探索解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題的辦法[9]。同時(shí)，學(xué)界也逐步意識(shí)到失地農(nóng)民社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保障建立的必要性。著名學(xué)者鄭功成[10]提到失地農(nóng)民一次性補(bǔ)償政策的缺陷及養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的缺失，將會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民進(jìn)而影響城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。嚴(yán)虹霞[11]等也提到為了社會(huì)穩(wěn)定，必須建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。21世紀(jì)初學(xué)者們關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的研究也大多圍繞著保障的重要性、可行性以及可行的模式等方面。到目前為止，全國(guó)各地紛紛建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的相關(guān)制度。

1.2 各地形成不同模式的養(yǎng)老保障制度

目前，全國(guó)各地并未形成統(tǒng)一的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。但各地在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中陸續(xù)建立了相應(yīng)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)有關(guān)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的文獻(xiàn)也逐步圍繞失地農(nóng)民養(yǎng)老保障參保情況、保障水平和模式等內(nèi)容展開(kāi)探討。

在已有的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式中較為典型的有浙江嘉興的“土地?fù)Q保障”模式、北京的“城保模式”、上海的“鎮(zhèn)保模式”和青島的“農(nóng)保模式”。嘉興模式于1993年提出，以征地安置補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)為養(yǎng)老保障的主要資金來(lái)源，并通過(guò)政府財(cái)政托底，在一定程度上保障了失地農(nóng)民的基本權(quán)益。北京的“城保模式”于2004年發(fā)布，主要針對(duì)北京郊區(qū)的失地農(nóng)民。此模式的養(yǎng)老資金來(lái)源于國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三部分，類似于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)比例較高，采取非強(qiáng)制性，因而繳付比例也相對(duì)較低。上海的“鎮(zhèn)保模式”于2003年設(shè)立，全稱“小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)模式”，由政府強(qiáng)制實(shí)施。農(nóng)民的土地征用補(bǔ)償金需一次性為失地農(nóng)民繳納至少15 a的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度[12]。養(yǎng)老金的發(fā)放則按城鎮(zhèn)職工月平均工資的20%～30%發(fā)放。青島的“農(nóng)保模式”是類似于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式，采取自愿的原則，以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體繳費(fèi)為輔、政府予以支持的方式實(shí)施。這些模式在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的保障起到重要作用，但也存在一些問(wèn)題，有關(guān)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，各地仍在不斷探索之中。

2 失地農(nóng)民市民化過(guò)程中的養(yǎng)老保障問(wèn)題

2.1 經(jīng)濟(jì)保障制度過(guò)渡性特質(zhì)明顯

從當(dāng)前失地農(nóng)民養(yǎng)老保障提供的情況來(lái)看，大都以建立各種失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主。這種制度本身強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)上的生活保障功能，因而可謂之“經(jīng)濟(jì)保障制度”。農(nóng)民在失地之后，同時(shí)失去其“農(nóng)民”身份以及土地的社會(huì)保障功能，成為城市居民，因此理應(yīng)享受附著在“市民”身份上的國(guó)民待遇，享受城市居民的社會(huì)保障待遇[13]。但從現(xiàn)有的情況看，對(duì)失地農(nóng)民采取類似于“城?！钡哪Ｊ剑颉稗r(nóng)?！蹦Ｊ?，或獨(dú)特的“土地?fù)Q保障”模式，均體現(xiàn)出失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的過(guò)渡性特點(diǎn)。當(dāng)然，這種過(guò)渡性充分考慮了當(dāng)?shù)卣?、集體以及個(gè)人的具體情況，具有一定的合理性，在一段時(shí)期內(nèi)發(fā)揮出其應(yīng)有的功能，諸如上述提到的嘉興模式、上海模式、青島模式、北京模式等為其他地區(qū)作出了示范。但在發(fā)展過(guò)程中，仍然存在可持續(xù)示范、保障水平低、參保率低、依賴于地區(qū)性經(jīng)濟(jì)支持等缺點(diǎn)，不具有推廣和普及性，有待進(jìn)一步完善。例如，嘉興模式中失地農(nóng)民養(yǎng)老基金的主要來(lái)源是當(dāng)?shù)卣o予的征地補(bǔ)償費(fèi)并且是一次性發(fā)放的。如果失地農(nóng)民個(gè)人在被征地后不積極尋求工作或做好理財(cái)，長(zhǎng)久下去其生活將會(huì)難以保障。上海的“鎮(zhèn)保模式”以政府強(qiáng)制性征繳兜底，制度的推進(jìn)有賴于當(dāng)?shù)卣酆竦慕?jīng)濟(jì)實(shí)力。早在2011年上海市失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平就達(dá)到779元/月，超過(guò)同年的低保金標(biāo)準(zhǔn)和退休人員最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)[13]，是其他地區(qū)所不能匹及的。青島的“農(nóng)保模式”以失地農(nóng)民自愿繳納為主，這就不可避免地具有“農(nóng)保模式”中農(nóng)民繳費(fèi)檔次低而導(dǎo)致保障水平低[14]的缺點(diǎn)。而北京模式實(shí)施過(guò)程中則面臨著參保積極性低的問(wèn)題。有調(diào)查顯示，未參保人員不參保的原因在于負(fù)擔(dān)不起補(bǔ)繳費(fèi)用的占到52.78%，其他原因有覺(jué)得沒(méi)有必要、不知如何參保、已購(gòu)買(mǎi)了商業(yè)保險(xiǎn)等[12]。

2.2 服務(wù)保障滯后

無(wú)論是在政府文件還是在目前學(xué)術(shù)界的研究中，涉及到失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的大多是以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主，或者說(shuō)以經(jīng)濟(jì)保障為主，而忽略了服務(wù)和精神保障的層面。從廣義的角度來(lái)講，養(yǎng)老保障是一個(gè)社會(huì)通過(guò)正式的和非正式的制度安排為國(guó)民提供的包括經(jīng)濟(jì)、服務(wù)和精神三個(gè)層次的安全保障。就養(yǎng)老服務(wù)而言，從2008年民政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》開(kāi)始社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在全國(guó)推行開(kāi)來(lái)，服務(wù)也涉及到老年人生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等眾多方面；但似乎主要以城市為主，農(nóng)村開(kāi)展較少。實(shí)際上隨著我國(guó)農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程加快，農(nóng)村家庭規(guī)模相對(duì)縮小，家庭照料資源匱乏，農(nóng)村高齡、獨(dú)居和空巢老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長(zhǎng)[15]。但是大部分農(nóng)村地區(qū)并未開(kāi)展如城市一樣的居家養(yǎng)老服務(wù)；即使有養(yǎng)老服務(wù)，也僅是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。有養(yǎng)老服務(wù)中心的一些村的農(nóng)民也因?yàn)榉?wù)場(chǎng)所簡(jiǎn)陋、設(shè)施不全、缺乏有組織性的活動(dòng)等原因而很少去，筆者在江蘇蘇南等農(nóng)村的調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)了這一點(diǎn)。農(nóng)民失地之后，有的養(yǎng)老服務(wù)中心在征地過(guò)程中被拆除；有的原村落農(nóng)民被分散到不同小區(qū)居住，新社區(qū)尚未建立養(yǎng)老服務(wù)中心；有的原本就沒(méi)有養(yǎng)老服務(wù)。而農(nóng)民失地之后，中青年農(nóng)民往往外出務(wù)工或經(jīng)商，照料家中老人的時(shí)間就更少。老年失地農(nóng)民將面臨原有的鄰里互惠網(wǎng)絡(luò)日漸缺失和家庭成員為其服務(wù)的時(shí)間大大減少的新生活環(huán)境，這讓他們對(duì)外界提供養(yǎng)老服務(wù)的需求增大。對(duì)此，目前在相關(guān)失地農(nóng)民的政策制度里涉及較少。失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)保障滯后。

2.3 精神保障缺失

在以土地作為生產(chǎn)資料的農(nóng)村傳統(tǒng)村落里，農(nóng)民所處的是鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)，無(wú)論是從事生產(chǎn)勞動(dòng)，還是日常閑暇娛樂(lè)，他們所接觸的都是自己熟悉的鄰里鄉(xiāng)親。農(nóng)民在其土地被征收后，不僅主要生活來(lái)源被剝奪了，其日常生活也經(jīng)歷著翻天覆地的變化。子女從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的第二、第三產(chǎn)業(yè)，有的日常外出上班，有的到城市定居。老人從子女那里獲得的精神慰藉越來(lái)越少。與此同時(shí)，原有的村民因地域空間或者住宅分布而被分隔開(kāi)來(lái)，老年失地農(nóng)民逐漸地“個(gè)體化”發(fā)展，與其他人之間的交流互動(dòng)機(jī)會(huì)大大減少，日常生活缺乏情感傾訴的對(duì)象，精神生活內(nèi)容單一，精神文化需求得不到滿足[16]。而集中在城市郊區(qū)的老年失地農(nóng)民，所處社區(qū)往往是環(huán)境比較復(fù)雜的拆遷安置型或者村改居型社區(qū)。這類社區(qū)管理和建設(shè)也處于初期，城市已經(jīng)實(shí)行的居家養(yǎng)老服務(wù)還沒(méi)有完全開(kāi)展起來(lái)，第三方社會(huì)組織也并未完全進(jìn)駐，因而無(wú)論是老年人的服務(wù)還是精神慰藉方面都比較滯后和缺乏。

3 失地農(nóng)民市民化過(guò)程中的養(yǎng)老保障對(duì)策思考

從目前發(fā)展?fàn)顩r看來(lái)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)引起了全社會(huì)關(guān)注。但仍然存在重經(jīng)濟(jì)保障、輕服務(wù)和精神保障等問(wèn)題，與城市“市民”之間有一定的差距。為了縮小這種差距，促進(jìn)失地農(nóng)民市民化進(jìn)程，本文提出以下4個(gè)方面的對(duì)策建議。

3.1 打造多層次的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障

對(duì)于老年人來(lái)講，養(yǎng)老保障包括經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障。經(jīng)濟(jì)保障保證了老年人的生活來(lái)源；服務(wù)保障保證了老年人的日常生活照料；精神保障保障了老年人的精神需求。這三者互為補(bǔ)充，構(gòu)建出多層次的老年期安全保障。與普通老年人相比失地老年人更為特殊，他們不僅經(jīng)歷了長(zhǎng)期賴以生存的生產(chǎn)資料——土地從“有”到“無(wú)”的轉(zhuǎn)變，還經(jīng)歷了生活空間從熟悉的鄉(xiāng)土環(huán)境到陌生的集中安置社區(qū)的轉(zhuǎn)變，其間除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，日常生活服務(wù)與精神慰藉的需求同樣迫切。因而，打造包括經(jīng)濟(jì)、服務(wù)與精神在內(nèi)的多層次失地農(nóng)民養(yǎng)老保障是非常重要的。這不僅需要政府的勞動(dòng)保障部門(mén)、民政部門(mén)等的努力，更需要社區(qū)以至于整個(gè)社會(huì)的共同努力。

3.2 完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的制度建設(shè)

農(nóng)民失去土地后，成為城市居民，在社會(huì)保障方面尤其是養(yǎng)老保障方面享受和“市民”同等的待遇是其應(yīng)得的。但是將失地農(nóng)民直接納入到城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障體系之中，確實(shí)存在著一定的困難。國(guó)家從補(bǔ)償失地農(nóng)民的角度出發(fā)更多地關(guān)注失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)方面的保障也情有可原。只是目前各地失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度存在著碎片化、過(guò)渡性的特點(diǎn)。無(wú)論是參照“城?！薄稗r(nóng)?！?，還是獨(dú)立的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，其資金來(lái)源、實(shí)施原則、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等均存在一定問(wèn)題，有待各地政府因地制宜地提出進(jìn)一步完善的措施。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中較為成熟的統(tǒng)賬結(jié)合繳費(fèi)模式，或者城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人賬戶的完全積累制、強(qiáng)制性的繳費(fèi)辦法和責(zé)任明確的保險(xiǎn)基金監(jiān)管辦法等對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善都具有很大的借鑒意義。無(wú)論怎么發(fā)展，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)職工或居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌的趨勢(shì)是不變的。這樣，失地農(nóng)民才能順利地步入市民化。

3.3 促進(jìn)失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)的供給

近幾年，我國(guó)城市居民逐步享受到由政府購(gòu)買(mǎi)、第三方社會(huì)組織積極提供的居家養(yǎng)老服務(wù)。但在農(nóng)村或者一些城市郊區(qū)卻沒(méi)有。為應(yīng)對(duì)人口老齡化的形勢(shì)，保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老服務(wù)需求[16]，政府和社會(huì)有必要在失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)供給方面加大力度。一方面，失地農(nóng)民所在社區(qū)要充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，通過(guò)集體力量或者互助形式盡可能地為老年失地農(nóng)民提供豐富的養(yǎng)老服務(wù)；另一方面，政府進(jìn)一步通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、民辦公助、免稅補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)各種社會(huì)力量進(jìn)駐城郊或者農(nóng)村社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)。實(shí)際上，當(dāng)前城市的居家養(yǎng)老服務(wù)就是在政府的政策扶持、資金支持的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，那么失地農(nóng)民所在村居以及我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提供也有賴于政府支持。在政府支持、社會(huì)力量的廣泛參與下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老服務(wù)供給才能得到保障。當(dāng)然，其間還需充分考慮失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)的具體需求，提供有針對(duì)性和多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

3.4 營(yíng)造養(yǎng)老文化氛圍，滿足失地農(nóng)民的精神需求

從家庭的角度來(lái)講，失地農(nóng)民市民化過(guò)程中，盡管家庭規(guī)模逐步小型化、居住空間發(fā)生變化、子女外出務(wù)工增多，但是子女贍養(yǎng)老人的義務(wù)和傳統(tǒng)美德依然存在，因而從整個(gè)國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，都要繼續(xù)營(yíng)造敬老愛(ài)老的養(yǎng)老文化氛圍。從社區(qū)層面來(lái)講，老年失地農(nóng)民生活的主要場(chǎng)所是社區(qū)，其精神需求的滿足也有賴于社區(qū)提供豐富多彩的精神文化活動(dòng)，例如日常的棋牌比賽、戲曲表演、節(jié)日文藝匯演、踏青郊游等；通過(guò)各種集體性活動(dòng)、互助類活動(dòng)營(yíng)造鄰里互助和諧相處的社區(qū)氛圍；通過(guò)社區(qū)志愿者為失地空巢老人、獨(dú)居老人、孤寡老人等提供上門(mén)的言語(yǔ)交流、生活服務(wù)等來(lái)使得老年人獲得精神慰藉。總之，失地農(nóng)民這一我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊群體，要充分關(guān)注其精神需求，保障他們老年期的生活。

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（責(zé)任編輯：朱 蓓）

AnAnalysisoftheEndowmentInsuranceintheProcessofLosingLandPeasants

Qi Xiao-ming
（College of Humanities and Social Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, PRC）

Farmers are facing serious social and economic problems after losing their land. At present, all over the countries have set up the system of old-age security for land lost farmers. However, the current old-age security system has obvious transitional characteristics. It focuses on economic security and Ignores service security and security protection. In the process of landless peasants’ citizenization, it is need to further improve the economic security system, to promote the provision of pension services, to create a cultural atmosphere of the elderly and to meet the spiritual needs of landless peasants.

landless peasants; old-age security; old-age; citizenization

C979

A

1006-060X（2017）05-0116-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.005.032

2017-02-08

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13SHD019）；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目（SKPT2014013）

戚曉明（1981-），女，江蘇鹽城市人，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究。