劉春

摘 要：從法治的視野觀之，封閉式住宅區(qū)內部道路公共化的本質是對住宅區(qū)內部道路進行的公物設置，是從“內部共有”到“社會公用”的轉變。而在具體推進過程中，國家既可以通過采取行政征收、行政契約、民事契約的方式在取得內部道路的所有權之后進行公物命名，也可以跨過所有權轉移，通過直接對業(yè)主內部共有道路的權利進行限制來設置公物。兩種方式雖屬于不同的法治路徑，但都需要差異性地遵循公法上的法律保留原則、比例原則、目的正當性以及基本的程序正義等公法原則，以能保證在街區(qū)制推進過程中有效率且有限制地行使行政權。

關 鍵 詞：街區(qū)制；內部道路公共化；公物設置；目的正當；程序正義

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）02-0031-09

2016年2月6日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！耙皇て鹎永恕保瑢τ谄渲刑峒暗摹皟?yōu)化街區(qū)路網結構”“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用”等內容，人們予以了特別關注。其中，最關鍵的是如何在實現(xiàn)封閉小區(qū)內部道路公共化過程中更好地維護居民權益，確保整個過程法治化。

一、封閉式住宅區(qū)內部道路公共化的實質：從“內部共有”到“社會公用”

關于封閉式住宅區(qū)的內部道路，《物權法》第七十三條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外”。①開發(fā)商出資購買國有土地的使用權后在土地之上建設建筑物及道路出賣給業(yè)主，由業(yè)主共有建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分的所有權，并對內部道路等專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。既然封閉住宅區(qū)的內部道路由業(yè)主共有，那么根據(jù)民法物權的基本原理，道路所有權之下的占有、使用、收益、處分四項全能應全部由業(yè)主共有，由業(yè)主共同行使。當然，這里的內部道路的所有權屬于純粹私法性質，講求的是物的歸屬問題，具有對世性和排他性，所有權人在不違反法律與不損害第三人權利的范圍內任意處分其物，并排除他人的任何干涉，是人對物上所能享有的最全面的支配權。[1]封閉式住宅區(qū)內部道路的使用也應如此，能夠排斥社會上的使用，不經住宅區(qū)業(yè)主同意，任何人不得侵犯業(yè)主對內部道路的所有權。在這里，我們可以將業(yè)主對封閉式住宅區(qū)內部道路的所有權稱為“內部共有”，它是一種“私”的共有，而非社會化的公有。

《意見》中所言及的住宅小區(qū)內部道路公共化，實際上是將封閉式住宅區(qū)內“內部共有”的道路向社會開放，將封閉式住宅區(qū)內部道路的排他使用進行了“壓縮”，使得存在于內部道路上的“獨占使用”成為了“社會公用”，從而實現(xiàn)優(yōu)化街區(qū)路網結構的目的，打開城市交通的“毛細血管”，改善城市交通擁堵問題?？梢?，這里的“公共化”并不是所有權上的公有化，而是使用上的公共化。

從公物法的視角觀之，封閉式住宅區(qū)的內部道路公共化，一方面是“內部共有”向“社會公用”的轉變，另一方面是將原本屬于封閉式住宅區(qū)業(yè)主共有的道路這一“私物”轉化為由“社會公用”的“公物”，從而發(fā)揮其內部道路的使用價值，直接達成行政目的，為公共利益服務。①整個過程就是公物的設立過程，而設立行為就是對內部道路的命名行為。

從以上分析來看，“社會公用”屬于“使用”層面，而“內部共有”則屬于“所有”層面。前者是使用問題，后者則是歸屬問題，二者處于不同的層次。當然，這種由“內部共有”向“社會公用”的轉變過程并不違反公物法的基本理論。因為，公物是著眼于公用主體、管理主體而制定的概念，其與所有權歸屬如何，即是國有還是私有的問題無關。[2]公物與私物在概念上的相對，是一種性質上的相異，而不是公有與私有的對立，公物、私物與公有、私有是不同層面的兩個問題。私物有私有和公有兩種情況，公物也有私有和公有兩種情況。[3]公物既可以在國家所有的財產上設置，也可以在私人所有的財產上設置。私物要轉化為公物，從而具有公物的法律地位，原則上必須有可以承載公物使命的形體的事實存在，以及政府對特定私物作出提供公用的意思表示（即“命名”）。[4]可以說，公物的設置必須經過公物的命名行為并存在物理上的物質形體，而這個物質形體的所有權歸于何處無關緊要，是私人所有也行，是國家所有也可。這就決定了封閉式住宅區(qū)的內部道路如想實現(xiàn)公共化就有兩條路徑可走——一種是直接在私人所有物上設置，一種是取得私人所有物的所有權后直接設置。二者雖只是所有權轉移的區(qū)別，但各自的過程卻體現(xiàn)出截然相異的品格，從而形成不同性質的私有公物和公有公物。

二、實現(xiàn)封閉式住宅區(qū)內部道路公共化的法治方式

（一）轉移內部私人所有權的公有公物

公物命名是指行政主體對私法上的財產作出開始公用的意思表示，從而使其成為法律意義上的公物的行為。[5]而命名行為所針對的私法上的財產既可以是私人所有的財產，也可以是處于私法地位的國家所有的財產。封閉式住宅區(qū)的內部道路無疑屬于私人所有，但國家可以通過相應的手段將其轉化為國有，再對道路進行公物的命名，這就是此處所說的“轉移內部私人所有權的公有公物”。實現(xiàn)將封閉式住宅區(qū)內部道路由私人所有轉為國家所有的方式有三種：

⒈行政征收。行政征收是一種運用行政強制力的公權力行為，它的實施不需要征得相對人的同意，甚至可以在違背相對人意志的情況下進行，其根本目的在于滿足國家為實現(xiàn)其職能而對物質的需要。[6]我國《憲法》第二十二條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。為了“優(yōu)化街區(qū)路網結構”“解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用”，國家對封閉式住宅區(qū)內部的共有道路進行征收契合憲法規(guī)定。而且，作為最直接的公權力之措施，行政征收具有迅速、直接及效果明顯等優(yōu)點，它能夠排除任何人的阻礙，在直接淹沒相對人的意愿下進行，對于目的的達成無疑是最原始、最簡便、最具實效的方式。[7]

⒉行政契約。相比于傳統(tǒng)高權行政的行政征收，作為非強制性行政行為的行政契約，近年來逐漸受到重視，成為政府追崇的實現(xiàn)行政目標的柔性方式。因為它既不是建立在命令與服從的權力關系基礎之上的，也不是直接運用行政權力對相對人做出權利義務的處分，所以一般也不會產生行政機關單方的強制效果，其更多的是依賴相對人的自愿服從、選擇與參與，依賴于雙方的平等對話與合意。[8]通過行政契約的形式來取得封閉式住宅區(qū)內部道路的所有權，就是將封閉式住宅區(qū)業(yè)主作為行政目的實現(xiàn)的參與者看待，而非行政作用的單純承受對象，這樣就能夠積極調動業(yè)主們的熱情，使他們獲得親切感和信賴感，進而促使他們積極主動地配合。更重要的是，行政契約既能夠降低行政征收所固有的沖擊感，降低行政管理的成本，提高行政效率，也能夠更好地保障業(yè)主們的權利和自由，防止高權行政的侵害，消弭行政目的達成中可能存在的沖突和抗爭。

當然，行政契約是行政主體與行政相對人之間基于合意的法律行為，兼具行政性與合意性，以實現(xiàn)相應的行政職能或特定的行政目標。[9]因此，業(yè)主的同意是實現(xiàn)封閉式住宅區(qū)內部道路公有化的關鍵。《物權法》第七十六條第一款第七類“有關共有和共同管理權利的其他重大事項”對由業(yè)主共同決定的事項作了規(guī)定，其中包括內部道路所有權的轉移。而對于這一類的事項，《物權法》第七十六條第二款規(guī)定：“應當經專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意”。由此可知，轉移封閉式住宅區(qū)內部道路所有權的合意必須建立在行政機關與專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意的基礎上，否則行政契約無法達成。

⒊民事契約。所謂民事契約是指平等主體的自然人、法人以及其他組織之間以設立、變更、終止財產權利義務關系為目的的協(xié)議。[10]它講求的是契約訂立雙方地位的平等性，且所涉及的財產權利義務也屬于民事法律關系中的權利義務，這和行政契約有著本質上的區(qū)別。國家之所以能夠采用民事契約方式，主要是因為國家機關在社會活動中除了運用公權力與相對人形成公法關系外，國家和其他公法團體亦可以做“私經濟”的主體，而“私經濟”的主體卻是私法關系上的主體，[11]這時的國家與其他民事主體處于平等的地位，這和行政契約是截然相反的。行政契約的雙方地位是不平等的，如果主體地位平等，就不屬于行政契約。而且，行政契約的訂立以行政權的行使或行政職責的履行為前提。[12]更重要的是，行政契約的訂立是行政機關實現(xiàn)行政目的的手段，所形成的法律關系也是行政法律關系。[13]這就表明：國家在實現(xiàn)封閉式住宅區(qū)內部道路所有權公有化之時，除了基于公法主體運用上文所言的行政契約這種非強制性行政行為外，還可以私法身份以民事契約的方式實現(xiàn)其所有權的轉移。兩者最大的差異就在于是否存在行政權力的色彩，雖然行政契約的權力色彩淡化，但也只是相對于民事契約而言。當然，就合意來看，民事契約依然需要遵循《物權法》第七十六條關于“兩個半數(shù)”的規(guī)定。

不論采取上述何種方式，也只是將封閉式住宅區(qū)內部道路的所有權轉給了國家，滿足了公物設立的形體要件。如欲實現(xiàn)其公共化，必須進行公物的命名，因為沒有公物命名的意思表示，即使?jié)M足了形體上的要件，也只能是私法上的物，而不是公物。這個過程可以簡稱為“兩步走”。

（二）“內部共有”權利限制的私有公物

除了以上通過轉移私人所有物所有權的“兩步走”方式之外，行政機關還可以直接越過所有權的轉移，對私人財產的權能進行限制，通過命名設置公物。私人所有權下的財產經過公法規(guī)則的設定，在不轉移所有權的情況下，同樣可以獲得行政公物的法律地位，而并不必然要求國家獲得所有權是公物得以存在的前提。[14]但是，即使可以在不轉移所有權的情況下在私人物件上設置公物，也必須確保在命名之前，行政主體對該物件有一定的權限。而這里的權限，是指如上文所言的取得私人物品的所有權，或是取得對其的限制性處分權，[15]而對于私人物品不具處分權的，在進行命名之前則必須確保已經取得了權利人的同意。[16]未經所有人同意的命名有效——即私有道路變成公路，所有人不得封閉——但不合法。因此可以訴請撤銷，使之歸于無效。[17]

無論是取得對私人物品的所有權之外的處分權，還是得到私人的同意對其命名，在本質上都是對主體物權的一種限制。也就是說，當私物被提供公用時，為契合公物的公用目的，以所有權人為代表的物權人所享有的物權在公用范圍內受到較強的限制，一部分權能被壓制。[18]這就是公物的二元產權結構，即所有權仍在私主體手里，但在公物之上還存在著公法上的權利（力），并且排斥著私人物權某些權能的行使。當然，剩余的其他權能在不違反公用目的的前提下仍然有效，可以進行一定的私法管理行為或私法利用行為。[19]而當私人所有的公物在被依法廢止或者公用關系消失后，應當歸還給所有權人。[20]其實，這樣的權利壓縮也存在于國有公物之上，只是這時的國家既是公物的私法上的所有權者，又是對自身物權權能進行限制的公法主體。整個過程正如楊解君教授所言：“‘作為公法主體的政府的公權力限制‘作為私法主體的政府私法性質上的物權的過程”。[21]

這種取得私人物件所有權之外的處分權，或者得到所有權人同意的方式和上文所論述的國家轉移私人物件所有權的方式具有相似性，主要包括強制命令、行政契約以及捐贈獎勵。[22]和行政征收一樣，強制命令就是利用具有強制性的行政權在私人物件上設置“公共地役權”，以供不特定的人使用；行政契約則是在弱性的行政權之下，通過與私人協(xié)商，簽訂契約以實現(xiàn)對私人的限制性使用；而捐贈獎勵是指對住宅區(qū)業(yè)主積極主動捐獻封閉式住宅區(qū)內部道路使用權的，國家可以采取獎勵或者稅收優(yōu)惠的方式進行補償，以調動其積極性。

三、封閉式住宅區(qū)內部道路公共化的法律限度

封閉式住宅區(qū)內部道路公共化的實現(xiàn)方式雖然有多種，但都需要遵循一定的法律限度，接受法律的控制。

（一）權力的正當來源：法律保留

封閉式住宅區(qū)內部道路公共化作為一種公物設定的過程，根據(jù)所針對的對象不同，表現(xiàn)出兩面性：對于社會而言，這是一種由國家提供公共設施給民眾使用的公共服務，屬于給付行政的范疇；對于道路所有人而言，公物的設定則是對其道路物權的一種限制，具有典型的侵益性質，屬于干涉行政的范疇?？梢哉f，封閉式住宅區(qū)內部道路公共化本質上是一種具有干涉性的給付行政，具有一體兩面性。①

一般來說，在依法行政的視野下，干涉行政和給付行政的權力來源在法規(guī)范密度上存在差異性。干涉行政由于是對相對人權利的限制或者剝奪，故基于對基本權利的保護，必須有法律依據(jù)，遵循法律保留原則。雖然法律保留原則在不同國家、不同時期存在保留密度的差異性——全部保留、侵害保留、重要事項保留，但始終不變的是對干涉行政遵循法律保留的堅持，因為法律保留的核心就在于對基本權利的保障。[23]相對的，給付行政由于是一種授益性質的行政行為，對于其是否需要遵循法律保留存在很大的爭議：一種觀點認為，給付行政并沒有限制或剝奪相對人的權益，不需遵循法律保留原則，這是排除國家干涉的傳統(tǒng)自由觀念下的產物；而另一種觀點則認為，雖然給付行政屬于授益性質的行為，并沒有對相對人產生不利，但給付行政涉及到敏感的利益分配問題，基于分配正義之考量，舉凡分配的條件、資格和地位等均須有法律的根據(jù)或授權。[24]此外，由于給付行政還涉及到國家財政的支付問題，因此必須受到法律保留原則的限制。這種復雜性也存在于封閉式住宅區(qū)內部道路公共化問題之中。因為，封閉式住宅區(qū)內部道路公共化本身具有上文所說的“兩面性”——授益性、侵益性，法律保留原則面對這種“兩面性”也不免踟躕不前——是偏向干涉行政的一面，還是給付行政的一面？這決定了法律保留原則的適用強度。

其實，不僅在干預行政領域，在給付行政中，基本權利也是核心價值。給付行政本身的出現(xiàn)就是對弱勢群體基本權利的保障，因為在法治國家，自由不僅來自國家，存在于國家之中，并且需要通過國家。[25]雖然封閉式住宅區(qū)內部道路公共化具有授益性的特質，但其侵益性對相對人的基本權利造成了傷害，必須受到嚴格的限制，不能交由行政自由決定實施。盡管通過限制或者剝奪個人權利以實現(xiàn)公共利益具有道德和法理上的正當性，但這并不表明行政機關就具有了法律上的正當性，相反，只有在法律明文規(guī)定或者授權之下，行政機關才能實施相應的行為，否則就有違依法行政這一底線。因此，筆者認為，封閉式住宅區(qū)內部道路公共化在法律保留面前，必須以其侵害行政的面向為主導，接受法律保留原則的限制，嚴格遵循“法無明文規(guī)定不可為”的公法理念。

當然，嚴格的法律保留原則針對的是直接對私人所有的封閉式住宅區(qū)內部道路進行公物設置的行為。如果國家通過行政征收等方式合法取得道路所有權后進行公物設置，則不必做出以上的嚴格要求。畢竟這是國家將國家所有的物提供給民眾使用，是國家的“自愿”行為，并不涉及公民的基本權利保障，其本身就具有正當性，因此法律保留原則在此并無用武之地。但這也僅僅是針對公物的設置行為。國家通過行政征收取得私人的道路所有權依然要遵循法律保留原則，必須具有法律上的明文規(guī)定或者授權。對于行政契約來說，只要不違反法律規(guī)定和事物本身的性質，就無須遵循法律保留原則。至于民事契約根本不涉及公權力的運用，法律保留更是無從談起。

（二）行政法上的比例原則

德國各邦行政法院早期常在警察事件中引用比例原則，目前其應用范圍已甚為廣泛，在理論上且被視為憲法位階之法律原則，[26]并被法治國家接受作為一項重要的行政法基本原則，我國也在立法中將其吸收、運用。一般來說，比例原則包括三個子原則——適當性、必要性、狹義比例。公物設置特別是對業(yè)主私人所有的內部道路進行公物設置，是公權力對公民權利的限制，必須接受比例原則的審視。

⒈適當性原則。該原則要求行政機關所采取的行政措施能夠實現(xiàn)所追求的目的，如若行政機關采取的措施無法達至內部道路公共化、優(yōu)化路網結構的目的，則違反適當性原則。

⒉必要性原則。必要性原則是指行政主體面對多種適合達成行政目的的手段可供選擇時，應選擇對相對人利益限制或損害最少的手段。[27]這是在滿足適當性原則的基礎上對存在若干能夠達成行政目的的手段進行選擇時的法律控制，目的在于最大限度地維護相對人權益。那么，在以上多種手段的選擇上，必要性原則是否就意味著行政機關在實現(xiàn)內部道路公共化時只能選擇民事契約這種私法方式呢？畢竟和行政征收、行政契約相比，民事契約是在雙方地位平等的基礎上以合意為原則訂立的，不存在行政權力的介入，這對相對人來說更能夠接受。然而，答案是否定的。且不論行政強制力的大小是否是衡量對相對人利益限制或損害最少的評判標準，但就依法行政的法理，這樣的理論就無法越過。

作為法治國原則在行政領域的體現(xiàn)，依法行政原則要求行政機關做出行政行為時必須有法律的明文規(guī)定或者授權，并受到法院的司法審查。即使隨著行政事務的大量增長，行政機關也被賦予了一定的立法權，但依法行政原則在行政法中的地位依然不可動搖，必須始終站在行政權的法律邊界注視著行政機關的一舉一動。在這樣的法治國原則約束下，行政機關達成行政目的的手段選擇也就不是想象中的那么自由了，尤其是以私法方式替代行政方式實現(xiàn)行政任務時。這其實就是行政行為形式選擇裁量問題。對于這一點，有學者認為，行政作為一種高權主體的作用不可能行使一般人所擁有的自由，而僅能在權限范圍內行動。[28]也就是說，只有法律賦予行政機關以選擇裁量時，行政機關方可進行選擇。這是一種嚴格規(guī)范主義的進路。也有學者在依法行政的基礎上，采取功能主義的立場，主張并非所有的行政主體為了達成行政目的均可以直接按照自身意愿進行選擇裁量，所謂的形式選擇裁量，只有在法律法規(guī)尚未規(guī)范此類行政行為的時候，方可以有限度地進行選擇。[29]一個堅持嚴格的法律保留原則，另一個則主張法律優(yōu)先原則。對此，筆者認為，依法行政原則固然不可動搖，但在行政事務保障增長、立法機關捉襟見肘的現(xiàn)實中，適度地放寬行政機關的選擇權限可以很好地實現(xiàn)良好行政，尤其是在行政契約這類行政權弱化、侵益性較小的手段選擇問題上。畢竟依法行政原則的確立在根本上是為了保護公民的權益。我國并沒有統(tǒng)一的“公物法”，相關的立法也付之闕如。因此，行政機關在選擇行為方式上只要不與公法及私法理論相抵觸，就可以自由選擇，并受必要性原則的考量。

⒊狹義比例原則。狹義比例原則要求行政機關所欲實現(xiàn)的公共利益與侵犯相對人的利益保持均衡，只有公共利益大于犧牲的私人利益，行政機關方可采取行動。這就要求行政機關所采取的手段與追求的目的相適應。

（三）目的正當性

比例原則解決的是手段與目的之間的協(xié)調關系，它是在目的這一磁鐵之下選擇適當方向的行政手段的控制機制，也就是說，它是在目的已經設定的情形下對實現(xiàn)目的的手段的考量與選擇。然而，這對封閉式住宅區(qū)內部道路公共化中的權力約束是不足的，因為它先驗地認為所追求的目的本身就是正當?shù)?，因此也就無法實現(xiàn)對目的本身的審查。而只有目的正當，才能產生正當?shù)男袨椋蝗绻鳛槠瘘c的目的不正當，由此目的而產生的行為也就自然不正當。[30]目的是行為的源頭，目的既是行為發(fā)動的起因，也是行為最終的追求。只有在源頭上保證目的本身的正當性才能確保后續(xù)比例原則控權作用的發(fā)揮。否則，即使行為符合比例原則，目的不正當也會使得行為本身出現(xiàn)正當性危機。

行政機關實現(xiàn)一定的行為都是為了達成一定的行政目的，而依據(jù)依法行政原理，行政目的皆是法律所預先規(guī)定的，或者授權規(guī)定的，除此之外，行政機關不能自己設定目的，否則將導致權力濫用，滋生腐敗。①這在行政行為形式選擇裁量中意義更加重大，因為從行政裁量的構造和運行看，立法目的（或者說授權目的）實際上引導并決定了對各種行為方式的選擇。也就是說，盡管行政裁量意味著多種行為選擇的可能，但是，行政機關卻是、也只能是根據(jù)立法目的來選擇個案中如何行動。[31]

就封閉式住宅區(qū)內部道路公共化的實現(xiàn)來看，《意見》將目的設定為“優(yōu)化街區(qū)路網結構”“實現(xiàn)內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用”，這無疑應當成為行政機關在推動街區(qū)制改革過程中始終要堅持的目標和方向。如果行政機關在采取相應手段來實現(xiàn)某住宅區(qū)內部道路公共化時所追求的目的并不是《意見》設定的目的，則其目的不具正當性。然而，《意見》所設定的目的是一種抽象化或者說是一種整體觀下的目的，以此來檢驗行政機關行為的正當性必須具體化至個案，作個別化考量。比如對于一些附近的路網已經優(yōu)化、交通路網布局合理的封閉式住宅區(qū)就無須“拆圍墻”，因為目的早已達成。正如國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師沈遲所言：“一些城市居住區(qū)的路網布局已經較密，城市主干路、主次支路的匹配得當，那么即使一個居住小區(qū)相對封閉，也就沒有打開再開支路的必要了。也就是說，如果某一個住宅小區(qū)的道路公共化之后，對于城市干道的交通流量也沒有影響，那也同樣沒有必要去改”。[32]

（四）基本的程序正義

行政權力的行使應當遵循最基本的正當程序要求。程序正義起源于英國的自然正義原則以及美國的正當程序原則。如今，程序正義已經成為與實體正義并駕齊驅的人類的價值追求，是實現(xiàn)程序控權的基本理念，尤其在行政裁量領域，行政實體法一旦授予行政機關裁量權之后，其本身是難以控制行政裁量權不被濫用的，因為行政機關行使裁量權時，只要具備實體法律的依據(jù)，它就被認為有了合法行政的前提和基礎。所以通過健全規(guī)范行政裁量權的法律程序，在行政裁量權行駛過程中控制其行為結果趨于合法性，可能是一種比較有效的法律控制方法。[33]而且，通過在行政裁量中冠以行政程序機制，可以對各方的主張和選擇可能性進行過濾，找出更適當?shù)呐袛嗪妥罴训臎Q定方案；通過充分、平等的發(fā)言機會，疏導不滿和矛盾，排除決定者的肆意。[34]雖然我國尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，但這并不意味著我國就缺失或者行政行為可以不受正當程序的約束。相反，我國的一系列立法，如《行政處罰法》《行政強制法》等無不體現(xiàn)著程序正義的理念。而且，國務院在2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中就將“程序正當”作為依法行政的基本要求。因此，行政權力的行使也必須遵循相應的程序正義。

封閉式住宅區(qū)內部道路公共化必然涉及行政權力的介入，因此必須遵循最基本的程序正義。然而，不同的路徑因權力介入的強弱不同，所遵循的程序密度自然不盡相同。就國家轉移住宅區(qū)內部道路所有權于自己名下而后命名的行為，程序正義的約束功能主要體現(xiàn)在之前的所有權轉移階段，因為直接涉及住宅區(qū)業(yè)主的利益，必須遵循相應的程序。而轉移之后進行的命名行為只是國家對自己所有的物進行公物設定，不涉及公民權利的損害，只要對命名行為進行公告即可。但對于不同的所有權轉移方式所遵循的程序也是不一樣的。比如行政征收，因為其行政強制性最強，需要遵循最嚴格的行政程序，可以參照《國有土地上房屋征收補償條例》所規(guī)定的程序機制，如征收補償方案和征收決定的公告、征詢意見、聽證等。而在行政契約方式中，因為行政權力色彩的弱化，協(xié)商的因素凸顯，其程序也體現(xiàn)出相應的特色，一般來說，行政機關應當履行告知、協(xié)商、簽訂等程序。而對于民事契約的方式，其程序約束基本不存在，因為此時行政機關是以民事主體的身份參與交易，沒有權力的介入，雙方基于平等的地位協(xié)商，只要不違反法律上的強制性規(guī)定即可。

對于直接對業(yè)主共有的封閉式住宅區(qū)內部道路進行公物設置，因為是行政權力的直接介入，行政機關必須遵循公開、說明理由、聽取意見等程序。

街區(qū)制改革事關城市交通網布局優(yōu)化及住宅區(qū)道路改造，牽動著社會大眾的神經，處理不好必然引起一系列問題。在全面推進依法治國的當下，依循法治方式推行街區(qū)制，無疑具有示范和實踐意義。不論是采取封閉式住宅區(qū)內部道路進行所有權國有化后對外開放，還是直接在業(yè)主所有的道路上直接設置公物以對外開放，都要受到公法上相應理念或者原則等的約束。而在具體推進過程中，更需要考慮各種因素，權衡個人利益與公共利益，靈活采取相應的方式，不可偏執(zhí)一隅，為推進街區(qū)制而忽略個人基本權利的保障。

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（責任編輯：劉 丹）