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        林業(yè)分類經(jīng)營視角下的生態(tài)效益補(bǔ)償研究

        2017-03-01 19:35:24尹攀謝思李欣章
        經(jīng)營者 2016年20期

        尹攀+謝思+李欣章

        摘 要 為了促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,我國已逐步推行林業(yè)的分類經(jīng)營,而森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度則是實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營的前提和保障。本文基于林業(yè)分類經(jīng)營的視角,闡述了當(dāng)前林業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償制度的發(fā)展?fàn)顩r及存在的不足,并對(duì)進(jìn)一步完善林業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償制度提出了一些建議。

        關(guān)鍵詞 持續(xù)林業(yè) 分類經(jīng)營 生態(tài)效益補(bǔ)償

        林業(yè)分類經(jīng)營是根據(jù)生態(tài)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的原則,把森林中一部分生態(tài)區(qū)位重要的林區(qū)劃分為公益林以生態(tài)效益為主,再把一部分立地條件好的林區(qū)劃分為商品林以經(jīng)濟(jì)效益為主,然后對(duì)兩種類型的林區(qū)分別采用不同的經(jīng)營管理方式進(jìn)行管理。

        森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度就是為了適應(yīng)林業(yè)分類經(jīng)營改革的需要、遵循可持續(xù)發(fā)展的原則,按照國家和政府規(guī)定對(duì)生態(tài)公益林的經(jīng)營主體按價(jià)值規(guī)律進(jìn)行等價(jià)補(bǔ)償,以保證森林在市場經(jīng)濟(jì)條件下正常發(fā)揮其生態(tài)效益的一系列法規(guī)和制度。

        一、為什么要實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營

        (一)實(shí)行分類經(jīng)營可使商品林真正走向市場

        長期以來,林業(yè)受產(chǎn)出投入比低、生產(chǎn)周期長、見效慢、正常投資回報(bào)得不到保障等因素的制約,難以吸引足夠的資金使其發(fā)展成為新型的集約化產(chǎn)業(yè)。實(shí)施分類經(jīng)營,商品林的經(jīng)營可以依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,使得林業(yè)部門能夠選擇經(jīng)濟(jì)效益好的經(jīng)營對(duì)象來經(jīng)營,從而使得商品林的投資者得到可觀的利益回報(bào),同時(shí)在投資回報(bào)得到保證后,社會(huì)生產(chǎn)資金也會(huì)不斷地流向林業(yè)部門,這也有助于解決林業(yè)生產(chǎn)投入不足的問題。

        (二)可使生態(tài)公益林得到有效的經(jīng)營和保護(hù)

        森林的生態(tài)防護(hù)效益是生態(tài)公益林的主體功能,但由于此效益的實(shí)際受益者并不是經(jīng)營者,所以導(dǎo)致受益者不投入、經(jīng)營者沒收益的矛盾。在分類經(jīng)營不能有效實(shí)施的情況下,國有林業(yè)的生態(tài)林由于沒有足夠的經(jīng)濟(jì)效益,林場不愿投入過多的人力物力來經(jīng)營,從而導(dǎo)致公益林防護(hù)效益下降。實(shí)施分類經(jīng)營后,通過明確權(quán)責(zé)關(guān)系以及投入產(chǎn)出關(guān)系,利用政府的宏觀調(diào)控能力,有效地解決生態(tài)公益林的資金投入,更有利于生態(tài)公益林的維護(hù)和生態(tài)效益的發(fā)揮。

        (三)森林分類經(jīng)營是林場林地資源得到充分利用的保障

        林場最稀缺的資源就是林地,但是苦于林場經(jīng)營者的經(jīng)營管理水平有限,從而導(dǎo)致了林地資源未能得到充分有效的利用。通過對(duì)林場實(shí)施有效的分類經(jīng)營后,依據(jù)森林自身具有的主體功能來劃分林場的經(jīng)營類型,同時(shí)對(duì)林地進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃,從而能夠有效地解決林地利用效力低下的問題。

        二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)以及對(duì)于林業(yè)分類經(jīng)營的意義

        森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)上是通過制度創(chuàng)新實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種有效的約束制度,這一機(jī)制的建立可以讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用,通過制度的合理設(shè)計(jì)可以激勵(lì)公共產(chǎn)品的足額提供以及解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品的無償消費(fèi)問題;通過制度變遷不僅使生態(tài)投資者的合理回報(bào)得到保障,同時(shí)還能激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)投資。

        林業(yè)分類經(jīng)營是保護(hù)森林環(huán)境、實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),而建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營的基礎(chǔ)和保障。在分類經(jīng)營條件下,商品林以木材為主要產(chǎn)品,以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向,通過市場交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值,并補(bǔ)償成本和經(jīng)營利潤,維持或擴(kuò)大其生產(chǎn)規(guī)模;公益林以生態(tài)服務(wù)為主要功能,限制生產(chǎn)性砍伐,其價(jià)值無法在市場機(jī)制中實(shí)現(xiàn),協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的沖突乃是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度產(chǎn)生與發(fā)展的價(jià)值動(dòng)因與法理所在。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度有助于理順和協(xié)調(diào)商品林和公益林所有者、經(jīng)營者與受益者的利益關(guān)系,有利于推動(dòng)林業(yè)分類經(jīng)營的有效實(shí)施與持續(xù)性發(fā)展。

        三、我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及不足

        (一)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,且來源渠道單一

        分類經(jīng)營后,公益林目前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是國有5元/畝、集體15元/畝,但這與森林的成本價(jià)值和發(fā)揮的生態(tài)效益、實(shí)際造林管護(hù)費(fèi)用有一定的差距,因此導(dǎo)致國家生態(tài)保護(hù)與森林經(jīng)營者利益之間的不協(xié)調(diào),且補(bǔ)償基金的來源基本是國家這一個(gè)主體,個(gè)人和社會(huì)的投入很少,基本沒有發(fā)揮市場補(bǔ)償?shù)淖饔谩_@不僅導(dǎo)致補(bǔ)償范圍過窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,同時(shí)也難以發(fā)揮各類社會(huì)主體保護(hù)生態(tài)的積極性。

        (二)商品林集約經(jīng)營能力差,額外的生態(tài)效益未補(bǔ)償

        分類經(jīng)營條件下,商品林的任務(wù)是通過集約經(jīng)營,建設(shè)工業(yè)人工林,以滿足社會(huì)需材及各種林產(chǎn)品的需要。一方面,林業(yè)生產(chǎn)周期性長,風(fēng)險(xiǎn)大,資金和科技嚴(yán)重不足,導(dǎo)致集約經(jīng)營能力弱,商品林生產(chǎn)效率低下;另一方面,商品林的經(jīng)營者受到采伐限額的制約,無法根據(jù)市場自主調(diào)節(jié)其經(jīng)濟(jì)行為,實(shí)現(xiàn)利益的最大化,影響了商品林經(jīng)營的利潤空間,抑制了投資者的積極性??梢哉f,實(shí)行分類經(jīng)營并沒有從實(shí)質(zhì)上增加商品林經(jīng)營的收益,也未分散其風(fēng)險(xiǎn)。此外,商品林也有生態(tài)效益,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了額外生態(tài)服務(wù),但這部分額外支付的成本在現(xiàn)實(shí)中并未得到有效補(bǔ)償。

        (三)忽視不同林分質(zhì)量、區(qū)域之間的差異

        我國地域遼闊,由于地區(qū)區(qū)域、區(qū)位、地類和質(zhì)量等因素不同,其管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值也不盡相同,應(yīng)根據(jù)各地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡可能接近于進(jìn)行生態(tài)保護(hù)所支付的機(jī)會(huì)成本,這樣才能體現(xiàn)公平性和靈活性。因此,對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所差異。但是目前在全國范圍內(nèi),基本使用相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各類型國家級(jí)公益林實(shí)行同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),既沒有體現(xiàn)區(qū)域類別、林分質(zhì)量和經(jīng)營管理難度等方面的差異性,也沒有體現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和社會(huì)公平性,勢必會(huì)降低補(bǔ)償政策的實(shí)施效果。

        四、進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

        (一)政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償緊密結(jié)合,探索多元化的籌資渠道

        由于生態(tài)效益的社會(huì)性決定了政府依然是生態(tài)效益的主要購買者,應(yīng)該逐步提高生態(tài)補(bǔ)償在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例,尤其要加大對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的財(cái)政投入力度,為森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供最基礎(chǔ)的資金來源。其次,促使資金來源多元化、補(bǔ)償方式多樣化,最終實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)償為主、社會(huì)各種有效補(bǔ)償兼容并蓄的互動(dòng)機(jī)制。

        (二)采取多種措施促進(jìn)商品林集約經(jīng)營,并適當(dāng)補(bǔ)償其生態(tài)效益

        要真正保護(hù)生態(tài)公益林資源,就必須促進(jìn)商品林尤其是人工林的集約經(jīng)營,把木材生產(chǎn)的重負(fù)逐步轉(zhuǎn)移到人工林,為森林資源的永續(xù)有效利用奠定基礎(chǔ)。

        (三)形成差異性的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,有差異、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)

        首先,應(yīng)以森林的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)部分額外狀況和質(zhì)量,并結(jié)合機(jī)會(huì)成本損失與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次,關(guān)注地區(qū)之間的差異,對(duì)森林生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱的區(qū)域要優(yōu)先保護(hù),重點(diǎn)補(bǔ)償。而對(duì)于森林資源豐富、資源更新恢復(fù)能力強(qiáng)、資源保護(hù)政策法律秩序穩(wěn)定的濕潤地區(qū)的森林,則進(jìn)行一般補(bǔ)償。

        (作者單位為長沙理工大學(xué))

        參考文獻(xiàn)

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