市人大常委會法工委立法一處

1月20日，市十四屆人大五次會議表決通過了《上海市食品安全條例》（以下簡稱《條例》）。這是繼市人代會審議通過“一辦法兩規(guī)定”“老年人權(quán)益保障條例”后，本屆市人大第三次由人民代表大會審議通過地方性法規(guī)草案。

立法背景：

全面落實(shí)黨中央“四個(gè)最嚴(yán)和市委“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”的要求

食品安全事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全，是全面建成小康社會的重要標(biāo)志。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)對食品安全工作作出重要批示強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”，全面做好食品安全工作。上海作為一個(gè)常住人口超過2400萬的超大型城市，保障人民群眾“舌尖上的安全”歷來是全市工作的重中之重。在市委領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過社會各方的共同努力，上海食品安全總體有序可控、穩(wěn)中向好，但食品安全形勢依然嚴(yán)峻，在食品生產(chǎn)經(jīng)營的市場準(zhǔn)入、食用農(nóng)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)食品、小型餐飲服務(wù)等的監(jiān)管方面還存在一些短板問題，不能適應(yīng)全市人民對食品安全的更高期待。

2011年7月，市十三屆人大常委會第二十八次會議審議通過了《上海市實(shí)施<中華人民共和國食品安全法>辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），《實(shí)施辦法》對構(gòu)建本市食品安全現(xiàn)代治理體系、保障市民健康、維護(hù)城市安全發(fā)揮了積極作用。但是，隨著實(shí)踐發(fā)展，《實(shí)施辦法》的主要內(nèi)容已難以適應(yīng)全面落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求和貫徹實(shí)施《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）的需要，亟需在全面修訂《實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)新形勢下食品安全工作需要、體現(xiàn)本市特點(diǎn)的《條例》，以容納更多的創(chuàng)制性規(guī)定，進(jìn)一步從法制層面完善食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，提升本市食品安全水平，從而實(shí)現(xiàn)“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”的目標(biāo)，展示上?，F(xiàn)代化國際大都市的形象，提升上海城市綜合競爭力和軟實(shí)力。

立法過程：

全方位構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)民主立法格局

食品安全是一項(xiàng)重大的民生工程，按照立法法“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過”的規(guī)定，市十四屆大常委會第三十三次會議決定將條例草案提請本次代表大會審議。為此，市人大常委會認(rèn)真做了準(zhǔn)備工作：一是始終堅(jiān)持黨對食品安全立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)報(bào)市委同意的年度立法計(jì)劃，市人大常委會認(rèn)真貫徹落實(shí)市委有關(guān)本市食品安全工作的指示要求，市人大常委會黨組多次聽取有關(guān)立法工作情況匯報(bào)，有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)提前介入，協(xié)同政府主要起草部門切實(shí)貫徹“四個(gè)最嚴(yán)”要求和市委提出的“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”工作要求。條例草案審議和修改過程中的重大問題及時(shí)向市委報(bào)告，市委常委會還專題聽取了條例草案的起草工作情況匯報(bào)。二是注重發(fā)揮市人大常委會的主導(dǎo)作用。常委會連續(xù)六年開展食品安全工作執(zhí)法檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出有針對性的意見和建議，為立法提供了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)；常委會第三十二次會議、第三十三次會議、第三十四次會議連續(xù)三次對條例草案進(jìn)行認(rèn)真審議，對完善食品安全監(jiān)管體制、嚴(yán)格市場準(zhǔn)入、明確企業(yè)主體責(zé)任、加強(qiáng)對無證食品生產(chǎn)經(jīng)營的治理與引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法等條款內(nèi)容進(jìn)一步修改完善。常委會和市政府還就條例草案關(guān)鍵條款的修改多次進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)了法規(guī)實(shí)施的可行性和操作性。三是重視人大代表的主體作用。在市人大常委會審議的不同階段，先后三次征求全體市人大代表對條例草案的意見和建議，收到100余條修改意見和建議；委托各區(qū)人大常委會組織市人大代表開展集中聯(lián)系社區(qū)活動(dòng)，參與的市人大代表463人次，基層群眾3454人次，對條例草案提出了490余條意見和建議。在本次大會的會前組團(tuán)活動(dòng)上，還組織全體代表研讀討論條例草案，又收到意見和建議70余條。四是廣泛聽取社會各方意見。常委會通過新聞媒體將法規(guī)草案向社會公開征求意見；書面征求區(qū)人大常委會及有關(guān)社會團(tuán)體、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見；通過座談會、論證會、實(shí)地調(diào)研等多種形式開展的立法調(diào)研活動(dòng)，分別聽取政府相關(guān)職能部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、部分區(qū)市場監(jiān)管部門、鎮(zhèn)政府和街道辦事處、村委會、居委會等方面的意見。

市十四屆人大五次會議上，代表們聽取了市人大常委會副主任鐘燕群就條例草案所作的說明，對條例草案進(jìn)行了審議。代表們普遍認(rèn)為，條例從本市實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)食品安全監(jiān)管地方特色、充分凝聚人大代表智慧共識、切實(shí)回應(yīng)上海市民普遍關(guān)切。共有257位代表對條例草案的48個(gè)條款的有關(guān)內(nèi)容和文字表述提出了進(jìn)一步完善的意見；對法規(guī)宣傳貫徹、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)政府主管部門具體工作等提出了348條具體意見和建議。草案修改組逐條分析上述意見和建議，本著“盡可能吸收采納”的精神，對條例草案作了進(jìn)一步完善。

亮點(diǎn)解讀：

體現(xiàn)全程監(jiān)管的食品安全監(jiān)管模式，嚴(yán)守從農(nóng)田到餐桌的每一道防線

完善本市食品安全監(jiān)管體制?！稐l例》從三方面進(jìn)一步完善了食品安全監(jiān)管體制和相關(guān)的政府職責(zé)：一是建立市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)、解決多頭分管、責(zé)任不清、職能交叉的問題。二是通過列舉方式重點(diǎn)規(guī)定政府主要監(jiān)管部門職責(zé)，著力消除食品安全監(jiān)管縫隙。三是將市場監(jiān)管體制改革的成果予以總結(jié)和固化，對區(qū)市場監(jiān)管部門及其派出機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)作了原則性規(guī)定。

設(shè)置嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入門檻?！稐l例》強(qiáng)化源頭治理，通過嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入，防止不合格的食品流入市場：一是明確食品生產(chǎn)經(jīng)營許可和食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可要求；二是完善進(jìn)滬食品和食用農(nóng)產(chǎn)品的食品安全信息登記制度；三是建立進(jìn)口食品安全信息監(jiān)管部門相互通報(bào)制度；四是對從事食品和食用農(nóng)產(chǎn)品貯存、運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營者實(shí)施備案管理；五是對重點(diǎn)監(jiān)管的食品和食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施信息追溯管理，建立全市統(tǒng)一的信息追溯平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理等現(xiàn)代科技手段對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。

落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)企業(yè)主體責(zé)任?！稐l例》針對本市食品安全重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管措施。一是在食品生產(chǎn)方面，加強(qiáng)食品生產(chǎn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理。明確取得食品生產(chǎn)許可的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照良好生產(chǎn)規(guī)范要求組織生產(chǎn)，建立危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系。二是在食品流通方面，強(qiáng)化食品安全全過程控制，對食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)交易市場、臨近保質(zhì)期和超過保質(zhì)期食品、食品貯存運(yùn)輸?shù)臏囟葷穸取⑸⒀b食品銷售提出了更高的管理要求。三是在餐飲服務(wù)方面，嚴(yán)格規(guī)范了餐飲服務(wù)場所公共衛(wèi)生要求、公開食品加工過程和食品原料及其來源信息、餐飲服務(wù)食品安全量化分級管理制度。四是對從業(yè)人員健康管理依法進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管?！稐l例》增設(shè)“食用農(nóng)產(chǎn)品”一節(jié)，明確食用農(nóng)產(chǎn)品銷售要求，上市銷售的肉類產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)附有檢驗(yàn)合格證明，其他食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)附有產(chǎn)地證明和檢測合格證明；要求建立農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營記錄、使用記錄等管理制度，相關(guān)記錄保存期限不得少于兩年；將使用國家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品、超范圍或者超劑量使用國家限制使用的農(nóng)業(yè)投入品、添加可能危害人體健康的物質(zhì)列為禁止行為。

探索對網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營的監(jiān)管?！稐l例》根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，總結(jié)本市有關(guān)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者、自建網(wǎng)站交易的食品生產(chǎn)經(jīng)營者的備案義務(wù)，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者的公示制度，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者的管理責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)交易食品配送要求等進(jìn)行了規(guī)范。

綜合治理無證食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)?！稐l例》從保障食品安全和滿足市民日常飲食需求相結(jié)合出發(fā)，著力加強(qiáng)對無證食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的綜合治理。一是加強(qiáng)商業(yè)規(guī)劃和配套建設(shè)，要求在嚴(yán)管食品安全的同時(shí)充分考慮群眾的日常生活需要。二是實(shí)施分類管理，對經(jīng)營食品符合食品安全衛(wèi)生要求、不影響周邊居民正常生活的小型餐飲服務(wù)提供者，通過“臨時(shí)備案”這一措施予以納管；對未依法取得食品經(jīng)營許可或者不符合臨時(shí)備案條件的小型餐飲予以禁止。三是要求市場監(jiān)督管理、環(huán)境保護(hù)、房屋管理、消防安全、城市管理行政執(zhí)法等部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作。

強(qiáng)化重點(diǎn)食品和相關(guān)業(yè)態(tài)監(jiān)管?！稐l例》根據(jù)食品安全的實(shí)際，擴(kuò)大了監(jiān)管的覆蓋面，強(qiáng)化了重點(diǎn)食品和相關(guān)業(yè)態(tài)的監(jiān)管。一是增加了與消費(fèi)者日常生活密切相關(guān)的酒類、食用鹽、糧食等重點(diǎn)食品的監(jiān)管。嚴(yán)禁使用工業(yè)酒精、工業(yè)鹽、被污染或者發(fā)霉變質(zhì)的原糧等從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。二是明確餐飲配送服務(wù)的相關(guān)要求。三是增加對食品展銷會管理的規(guī)定，明確各方食品安全責(zé)任。四是將農(nóng)村集體聚餐納入食品安全監(jiān)管范疇。

加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、事故處置和社會監(jiān)督?！稐l例》延續(xù)和固化本市食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估體系建設(shè)，加強(qiáng)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的運(yùn)用，增加食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流等內(nèi)容。細(xì)化和完善了本市食品安全事故應(yīng)急預(yù)案、食品安全事故處置與報(bào)告、食品安全事故調(diào)查處理、食品安全應(yīng)急控制等措施。進(jìn)一步完善食品安全信息主動(dòng)公開制度和統(tǒng)一的食品安全投訴舉報(bào)制度，發(fā)揮第三方在食品安全監(jiān)管中的作用，鼓勵(lì)廣大市民積極參與本市食品安全監(jiān)管工作。

嚴(yán)厲打擊食品安全違法行為?！稐l例》著力解決食品安全違法成本低、執(zhí)法成本高的問題，警示食品生產(chǎn)經(jīng)營者嚴(yán)守食品安全法律底線：一是嚴(yán)格落實(shí)《食品安全法》對食品安全違法行為設(shè)定的法律責(zé)任；二是對條例草案中創(chuàng)設(shè)的部分行為規(guī)范，從嚴(yán)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任；三是依法提高處罰幅度，對現(xiàn)行《實(shí)施辦法》中已經(jīng)設(shè)定法律責(zé)任的行為酌情提高處罰幅度；四是根據(jù)《食品安全法》的授權(quán)，對小型餐飲服務(wù)提供者、食品加工小作坊、食品攤販等有關(guān)違法行為的處罰作出特別規(guī)定；五是細(xì)化和完善食品安全犯罪行刑銜接工作機(jī)制。

貫徹實(shí)施：

全社會協(xié)同推進(jìn)，營造食品安全

共建、共治、共享的格局

《條例》是新形勢下進(jìn)一步做好本市食品安全工作、確保上海城市安全的基礎(chǔ)性法規(guī)，認(rèn)真實(shí)施《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，確保全體市民身體健康和生命安全是一項(xiàng)重要的民生工程。《條例》的實(shí)施需要各相關(guān)政府部門和社會各方的共同努力。代表大會審議中，代表們普遍對《條例》通過后如何加大宣傳、貫徹、實(shí)施的力度提出了很好的意見和建議。一是建議有關(guān)部門按照“四個(gè)最嚴(yán)”和“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，及時(shí)出臺實(shí)施《條例》的相關(guān)配套文件；進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高監(jiān)督管理的水平，依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，提升人民群眾的食品安全感。二是建議各類媒體加大食品安全宣傳教育力度，開展群眾喜聞樂見的各種宣傳活動(dòng)，使食品安全知識進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)，積極營造人人關(guān)注食品安全、人人了解食品安全、人人遵守食品安全法律法規(guī)的良好社會氛圍。三是建議市人大常委會和各區(qū)人大常委會依法履行監(jiān)督職能，適時(shí)開展《條例》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，督促社會各方共同做好食品安全工作，切實(shí)保障全體市民“舌尖上的安全”。