金英君

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的制度保障。在推進政治體制改革的過程中，為了更好發(fā)揮人大的作用，近年來我國一直在探索人大制度創(chuàng)新道路，取得了一定成效。尤其是基層人大以其靈活性特點，為我國人大制度創(chuàng)新開拓了思路，積累了大量經驗與素材?；鶎尤嗣翊泶髸ǔＪ侵赣蛇x民直接選舉產生的縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會?；鶎尤舜笥捎谑侵苯舆x舉產生，人大代表數量眾多且貼近基層，所以在反映民意和需求方面具有獨特的優(yōu)勢，也更加容易將黨和國家的方針政策傳達給廣大人民群眾。也正因為如此，基層人大往往具有鮮明的地方特點，其規(guī)模和影響范圍通常局限于屬地，使得基層人大更容易在制度層面進行開拓和創(chuàng)新。本文所要討論的北京市海淀區(qū)人民代表大會專題座談會，就是在海淀區(qū)的優(yōu)勢和特征基礎上探索出來的基層人大制度創(chuàng)新成果，也將為更多地方人大制度的理論和實踐創(chuàng)新提供一種思路與經驗參考。

一、專題座談會分析

1.設立

專題座談會是北京市海淀區(qū)人民代表大會特有的“老五篇”之一，指在區(qū)人民代表大會會議期間，組織召開不同類型的專題座談會，根據各個時期人民群眾關注較多的熱點問題，由各個代表團推選的代表圍繞座談會的主題進行座談的形式，是海淀區(qū)人大會議的重要組成部分。

在人民代表大會上采用專題座談會的形式是海淀區(qū)人大的一個特色和創(chuàng)新。海淀區(qū)人民代表大會議事規(guī)則第二章第十四條規(guī)定：“主席團常務主席可以對屬于主席團職權范圍內的事項向主席團提出建議。可以召集代表團團長會議，就審議議案和有關報告中提出的重大問題聽取各代表團的意見，進行討論，并向主席團報告討論情況和意見……可以根據代表的意見就重大的專門性問題，召集有關的專題座談會?？梢酝ㄖ嘘P部門負責人參加會議，聽取意見，匯報情況，回答問題。”海淀區(qū)人代會設立專題座談會的初衷是圍繞代表們對海淀區(qū)經濟和社會發(fā)展所提出問題，組織區(qū)領導和各部門負責人進行答疑，通過一種研討、探討的形式促進海淀區(qū)工作的改進。

海淀區(qū)從1981年第七屆人民代表大會開始設立專題座談會以來，歷屆大會都會專門安排半天時間組織專題座談會，主管區(qū)長和代表們就相關主題進行深入地討論研究。專題座談會通常由區(qū)人大常委會副主任主持，主管區(qū)長和各部門負責人到會聽取意見，并負責解釋和回答代表們提出的問題，各個代表團選出1～2名代表參加專題座談會。專題座談會的內容主要圍繞海淀區(qū)經濟和社會發(fā)展的重點、難點、熱點、焦點問題來確定，大致分成4～5個專題，代表們根據各自感興趣的專題來參與并提問，而部門負責人也按照同本部門相關的主題參與各個專題座談會，回答代表的問題。回顧以往的專題座談會，海淀區(qū)人大七屆二次會議安排了駐區(qū)機關、大專院校、部隊等專題座談會，提出了大學“辦社會”困難多，商品供應不如城區(qū)，加強社會治安，希望把海淀辦成科教、旅游、文化特區(qū)等問題；八屆二次會議安排財貿、交通、教育、市政和科技座談會，提出發(fā)揮海淀優(yōu)勢，辦科技特區(qū)的設想；九屆、十屆、十一屆歷次人代會均安排了以執(zhí)法現狀、新技術產業(yè)開發(fā)試驗區(qū)為內容的座談會；十二屆、十三屆人代會則安排了城市建設、科技園區(qū)建設、依法治區(qū)、農村問題、教育問題、公共衛(wèi)生等內容的專題座談會；十四屆三次會議的專題座談會圍繞奧運服務保障、社會建設、民主法制建設、園區(qū)建設與發(fā)展等問題展開了討論。

2.主題的確定

為了說明專題座談會的主題的確定，本文以海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議的專題座談會為例來加以分析。本次人大會議于2008年1月13日至17日召開，專題座談會安排在1月16日，即會議第四天的下午14：00～17：00，包括奧運服務保障、社會建設、民主法制建設、園區(qū)建設與發(fā)展等四個主題。專題座談會的內容主要是根據海淀區(qū)經濟和社會發(fā)展的重點、難點、熱點、焦點問題來確定，融合了海淀區(qū)的實際、政府工作重心和百姓最為關注的問題。

（1）海淀區(qū)的實際

海淀區(qū)位于北京城區(qū)西北部，到2012年底，下轄22個街道辦事處、7個鎮(zhèn)，564個居委會，84個村委會；全區(qū)戶籍人口230.7萬人，常住人口348.4萬人。全區(qū)有56個民族，是北京市民族成份最多的地區(qū)[1]。

海淀區(qū)是全國著名的科教文化區(qū)。區(qū)內科研力量、科學儀器設備、圖書情報信息、科研成果等均高度密集。2007年，海淀區(qū)內有高校54所，在校大學生人數占全市的一半以上，是全國最大的高校群體，著名的北京大學、清華大學、中國人民大學、北京師范大學等均位于海淀區(qū)；區(qū)內駐有中央、市屬及區(qū)屬科研單位219個，其中中科院院所21所，占北京地區(qū)中科院院所數的62%，生活和工作在海淀區(qū)的兩院院士約占北京市的60%，占全國院士總數36%，是一個智力密集、人才集中、科研力量雄厚的“人才智力庫”。海淀豐富的科技、教育、文化資源，為海淀經濟的騰飛奠定了基礎。

自20世紀80年代起，中關村迅速崛起，完成了由“電子一條街”到“新技術開發(fā)試驗區(qū)”，再到“科技創(chuàng)新中心”的演變，一大批擁有核心技術的民族品牌在中關村發(fā)展壯大，“中關村”成為中國高新技術產業(yè)的代名詞。海淀區(qū)依托區(qū)內豐厚的科技、教育、文化、人力資源，借助高新技術產業(yè)聚集優(yōu)勢，積極推動產學研用創(chuàng)新體系建設，逐步形成了我國規(guī)模最大、自主創(chuàng)新能力最強的高新技術聚集區(qū)。到2007年底，海淀園高新技術企業(yè)實現總收入3940.6億元，新入駐海淀園的企業(yè)2613家。海淀園每年的總收入均以20%～30%的速度增長，海淀園在中關村科技園區(qū)所占的企業(yè)數和經濟總量繼續(xù)保持領先地位，總收入占中關村科技園區(qū)的半壁江山，在全國53個高新區(qū)中也保持著領先位置[2]。

2008年的北京奧運會，很多賽事在海淀區(qū)進行，除了各比賽場館的建設工作外，海淀區(qū)還肩負著重要的奧運服務保障工作。此項工作是這一時期海淀區(qū)各項工作中的重中之重。可見，海淀區(qū)的實際情況對專題座談會主題的確定產生深刻的影響。

（2）政府工作重心

2006年12月，海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第一次會議通過的《政府工作報告》，在回顧過去三年工作的基礎上提出了海淀區(qū)今后五年的工作目標和主要任務。這份報告當中體現了這一時期政府工作的重心所在。

《報告》指出，過去三年（2004年～2006年）政府工作仍存在的問題有：全區(qū)常住人口人均生產總值已超過6000美元，按國際標準衡量初步實現現代化，站在了一個新的歷史起點上，也進入了社會矛盾多發(fā)階段。經濟發(fā)展和基礎設施的瓶頸制約在加劇，社會發(fā)展的不平衡性也在日益顯現。為了解決這一階段的諸多矛盾，首先要把發(fā)展真正轉入創(chuàng)新驅動；其次要加快縮小區(qū)域內各種人群的收入差距，促進基本公共服務均等化，實現社會公平正義；第三要加快完善城市服務功能，下大力氣治理“城市病”（交通、環(huán)境、人口增長等問題）；第四要促進以人為本的經濟社會協調發(fā)展，機關和干部的作風有待改進，依法行政意識和水平需繼續(xù)提高，反腐倡廉工作還要進一步加強。

基于過去三年政府工作中存在的問題，《報告》提出了未來五年政府工作的指導思想：全面落實“新北京、新奧運”“新跨越、新海淀”戰(zhàn)略構想，緊緊抓住奧運歷史機遇，突出科學發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展，不斷提高產業(yè)化、城市化、社會化和國際化水平，切實推動經濟社會又好又快發(fā)展，努力構建社會主義和諧社會?！秷蟾妗分幸仓赋隽宋磥砦迥暾ぷ鞯闹饕蝿?，其中包括著力構建新經濟體系；大力增強自主創(chuàng)新能力；做好奧運服務保障工作，抓住奧運契機，加快推進宜居海淀建設，提高城市建設和管理服務水平；積極推進新農村建設和城市化；繼續(xù)深化改革開放；大力提高公共服務水平；加快推進和諧社會建設等?？梢?，海淀區(qū)政府未來五年的工作重心是推進經濟社會協調發(fā)展，做好奧運服務保障工作，并以奧運為引擎，拉動海淀區(qū)的建設。

2008年1月，海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議通過的《政府工作報告》，對2007年的工作進行了總結，并提出了2008年的工作安排?！秷蟾妗分赋隽?007年政府工作中存在的問題和不足，主要是：經濟發(fā)展方式尚未根本轉變，人口資源環(huán)境壓力持續(xù)加大，節(jié)能減排任務十分艱巨；園區(qū)政策相對弱化，企業(yè)發(fā)展成本上升，新的核心競爭力尚未形成，推動自主創(chuàng)新、促進高端產業(yè)發(fā)展還需付出艱苦努力；農村發(fā)展相對滯后，城鄉(xiāng)差距逐步擴大趨勢尚未有效扭轉，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務繁重；影響城市開發(fā)建設的矛盾依然突出，環(huán)境面貌有待繼續(xù)改善，城市建設管理水平還需進一步提高；社會利益格局發(fā)生深刻變化，社會管理和公共服務體系尚不健全，解決事關群眾利益的民生問題還需加大工作力度。

針對這些問題，《報告》中提到了2008年海淀區(qū)政府工作的總體要求，即全面完成奧運籌辦各項任務，積極推進改革開放和自主創(chuàng)新，著力轉變經濟發(fā)展方式，著力加強節(jié)能減排和環(huán)境保護，著力改善民生和促進社會和諧。2008年海淀區(qū)經濟社會發(fā)展的主要指標預期是：地區(qū)生產總值增長12%左右，財政收入增長15%左右，海淀園總收入增長19%左右，城鄉(xiāng)居民人均收入增長8%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在1.5%以內。萬元地區(qū)生產總值能耗降低4%以上，化學需氧量降低4%，區(qū)空氣質量二級和好于二級天數力爭達到70%。

從具體的工作安排來看，一是全力做好奧運籌辦和服務保障工作；二是在更高層次上實現經濟又好又快發(fā)展，其中要抓住海淀園成立20周年契機，以提高自主創(chuàng)新能力為核心，大力提升中關村特色自主創(chuàng)新體系層級，并推動產業(yè)高端化發(fā)展；三是深入推進社會主義新農村建設；四是不斷深化改革開放；五是推動文化大發(fā)展大繁榮；六是加快推進以改善民生為重點的社會建設；七是加強服務型政府建設。由此可見，2008年的海淀區(qū)政府工作重點，與海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議專題座談會的奧運服務保障、社會建設、民主法制建設、園區(qū)建設與發(fā)展等四個主題相契合。換言之，歷屆專題座談會的主題是緊緊圍繞政府在這一時期的工作重點來確定的。

（3）社會關注的焦點

專題座談會內容的確定還會緊扣當時的社會焦點問題。2007年北京市政府向市民征求《北京市2008年在直接關系群眾生活方面擬辦的重要實事》的意見和建議，包括奧運籌辦、構建社會主義和諧社會、節(jié)約型社會建設、城市管理、社會主義新農村建設、提升首都公共服務水平、政府職能轉變以及涉及民生的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、交通、環(huán)境等方面。最后，完全根據群眾的意見反饋，2008年擬辦實事共有59件，突出關注了民生和奧運籌辦的主題。

自2006年3月以來，“中觀調查”一直在跟蹤北京市居民關注的熱點問題，所涉及的領域有教育、醫(yī)療、交通、安全、環(huán)境、市場秩序、社保、就業(yè)、社區(qū)建設、老年人、奧運、住房以及其他問題等13個領域。根據中觀調查結果顯示，2008年“房價”“醫(yī)療費用”“交通擁堵”“物價水平”得到最多的關注，排在前四位，“房價”問題排名處于首位，成為2008年北京市居民最為關注的熱點問題[3]。

在這份報告里還指出：“從2008年和2007年這兩年居民關注問題的比較而言，大部分問題關注排名變化較小或基本沒有變化，這也同樣表明了居民關注問題的長久性、持續(xù)性。這也同樣說明了在兩年的時間里，居民關注的大部分問題沒有得到實質的解決，這可能和這些問題比較復雜，解決問題并非一日之功，解決措施短期不能見效有關?！盵5]

在這份調查中，還劃分了北京市城區(qū)和郊區(qū)居民關注熱點問題的不同特征。海淀區(qū)屬于北京市城

區(qū)調查范疇，因此該結論同樣適用于海淀區(qū)的情況。根據調查顯示，2008年北京市城區(qū)居民關注的熱點問題排名如下：

2008年是奧運年，“奧運”自然是人們關注的焦點之一。調查結果顯示，2008年以來，居民最關注的奧運熱點問題依次為：中國的奧運成績、奧運籌備、群眾參與、文明素質、奧運商機、奧運宣傳。獲得2008奧運會的舉辦資格后，奧運賽事的籌備工作同時成為居民普遍關注的問題。中國作為一個發(fā)展中國家，首次承辦這種大型賽事，在設施、服務等方面面臨很大的考驗。

在其他領域中，居民最關注的是中國經濟的持續(xù)發(fā)展，其次是腐敗問題，兩項受關注的程度超過民生問題。

從以上調查中可以看出，2008年的社會熱點聚焦于社會問題、經濟發(fā)展、奧運和民主法制領域。海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議專題座談會的四個主題與人們最為關注的領域是相一致的。專題座談會的主題反映了當時的社會焦點和人民的需求。

（4）歷次專題座談會主題分析

海淀區(qū)人大的專題座談會自1981年七屆人大開始設立以來，經過了30多年的發(fā)展?？偨Y自1993年以來專題座談會的主題，我們可以大致了解它的變化趨勢（見表6）。

從十屆五次會議以來的歷屆專題座談會的分析來看，有如下幾個特點：從十二屆一次會議（1999年）開始，能夠保證每年都召開一次專題座談會。座談會設置的專題數量大致穩(wěn)定在四（50%）到五（35%）個。從具體的內容來看，涉及最多的專題是園區(qū)（核心區(qū)）建設問題（85%），城市建設與管理（85%），教育問題（75%），社會問題（60%），民主法治（55%），農業(yè)農村問題（45%）等。這樣的一種專題設置反映出了海淀區(qū)20年以來的工作重心一直是緊緊圍繞園區(qū)建設、城市建設與管理、教育、社會、法治、農業(yè)農村等問題的。

另外，專題設置的變化與中央精神的變化也是緊密相關的。1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，將其作為憲法的第五條第一款。這是中國近現代史上破天荒的事件，是中華人民共和國治國方略的重大轉變。在這樣一種大背景下，2001年海淀區(qū)第十二屆人大三次會議在專題座談會中設置了“依法治區(qū)”專題，與中央提出的依法治國方略是相一致的。又如，2010年國務院發(fā)布了《關于加強法治政府建設的意見》，與此相對應，自2011年的海淀區(qū)第十四屆人大六次會議專題座談會開始將由來已久的“民主法制建設”專題改為“民主法治建設”專題。2012年召開的黨的十八大提出了五位一體的總體布局，第一次將生態(tài)文明建設納入其中，相應地，自2013年的海淀區(qū)第十五屆人大三次會議的專題座談會開始，將“生態(tài)文明建設”納入了專題設置當中。

對歷次專題座談會的分析可以看出，專題座談會的設置不僅能夠反映政府工作的長期和階段性重點、人民普遍關心的熱點問題，還體現了海淀區(qū)緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略的步伐。

二、專題座談會的優(yōu)勢

1.專題座談會為代表高水平履職、高效履職提供了一個寬廣的制度化渠道，在豐富人大會議形式和改進人大會議工作方面作出了可貴的探索。代表們通過與區(qū)領導和各相關部門負責人的研討，深入了解海淀區(qū)經濟和社會發(fā)展中的重點、難點、熱點、焦點問題，既保障了代表的知情權和監(jiān)督權，又有利于代表們充分利用法律賦予的權利，更好地代表人民當家作主，充分發(fā)揮人大職能?？梢哉f，專題座談會是人大代表們參政議政的重要渠道和方式。

2.專題座談會是人大代表監(jiān)督“一府兩院” 的重要形式。專題座談會上代表們圍繞海淀區(qū)的經濟和社會發(fā)展提出問題，區(qū)領導和相關部門負責人進行答疑，通過這一形式在代表中形成了濃厚的民主氛圍，使人民群眾的意見和呼聲得到充分反映和表達，促進海淀“一府兩院”不斷改進工作方式。專題座談會旨在發(fā)揮人大代表的主體作用，不斷加強、督促和改進對“一府兩院”的有效監(jiān)督。通過專題座談會，增強了“一府兩院”自覺接受人大監(jiān)督的意識，進一步加強和完善了人大對“一府兩院”監(jiān)督的制度化，促使人大與“一府兩院”之間監(jiān)督和被監(jiān)督關系常態(tài)化。專題座談會制度對于提高政府工作水平具有重要的意義，成為人大監(jiān)督落到實處的一個有力保證。

3.專題座談會是政府工作的風向標。歷次專題座談會的內容都是緊緊圍繞海淀區(qū)經濟和社會發(fā)展的重點、難點、熱點、焦點問題來確定。這些問題或是全區(qū)國民經濟和社會發(fā)展中的重大事項，或是改革、發(fā)展和建設中的一些重要工作。因此，通過專題座談會的內容，可以了解這一時期政府的工作重心。

4.專題座談會是政府聽取民意、匯集民智的重要渠道。專題座談會主題的確定在很大程度上反映了社會關注的焦點，專題座談會上代表的發(fā)言和提問也體現了人民群眾的需求和普遍關心的問題，需要引起政府相關部門的關注并給予解決，代表們的建議可以成為政府解決問題的重要參考，在某種程度上也為政府工作的開展指出了方向。

三、發(fā)展和完善專題座談會的幾點思考

1.讓專題座談會普遍化與常態(tài)化，成為政府與人民溝通的橋梁和紐帶。憲法、地方組織法、代表法、監(jiān)督法都對議案、質詢和詢問作出了明確規(guī)定。專題座談會是海淀區(qū)的獨創(chuàng)，目前在上述各項法律當中沒有體現，因此也就不具有普遍性。從海淀區(qū)歷屆專題座談會的成效來看，代表們可以通過專題座談會就海淀區(qū)經濟和社會發(fā)展的重點、難點、熱點、焦點問題與主管領導進行深入討論研究，取得了很好的效果，具有普遍推廣的價值。另外，從形式上來看，議案、質詢和詢問都可以是由代表直接提出，代表們可以在提出議案、質詢或詢問之前做很多前期調研和準備工作，更準確廣泛地反映民意，換言之主動權在代表手里。而專題座談會的主題是由人大常委會確定并在會上提出，代表們在會議之前并沒有對專題座談會的各項主題進行充分調研，只能憑借自己的專業(yè)知識和興趣來選擇參加某一個專題座談會，因此處于相對被動的地位。為了能夠更好地使專題座談會成為政府與人民溝通的橋梁和紐帶，專題座談會的幾個主題應該在會前公布，預留給代表們足夠的時間就專題內容進行民調和準備工作。只有這樣，代表們在專題座談會上的發(fā)言才能更有針對性，反映人們最關心的問題和最期待解決的問題，也將為政府下一步的工作找準方向。

2.積極落實專題座談會上討論的內容，建立結果反饋機制。根據憲法、地方組織法、代表法和監(jiān)督法等法律的有關規(guī)定，質詢和詢問都必須有明確的答復，詢問無法當場答復的，要另定時間答復或者書面答復；質詢可以當次會議答復，或者下次會議答復。就海淀區(qū)的專題座談會來看，代表們提出問題，由政府部門負責人現場回答，如果遇到無法當場回答的問題，并沒有一個會后補充回答的硬性要求。對于專題座談會上討論的內容，代表們提出的問題，在會后政府工作中的落實情況并沒有反饋機制，代表們無法了解具體問題的進展或者結果。應該提倡在政府工作中積極落實專題座談會上討論的內容，建立反饋機制，會上無法回答的問題在會后進行補充答復。代表們提出的問題在政府實際工作中的進展也應在下一次專題座談會上進行簡要匯報和總結，暫時無法落實的也應說明情況，以此落實代表們的知情權和監(jiān)督權，也可以避免相同問題的重復提問。

3.把專題座談會發(fā)展成為協商民主的一個有力平臺?！蛾P于加強社會主義協商民主建設的意見》中提出了積極開展人大協商與扎實推進政府協商，指出：“各級人大要依法行使職權，同時在重大決策之前根據需要進行充分協商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力?！闭皥猿稚鐣姀V泛參與，加強與人大代表、政協委員以及民主黨派、無黨派人士、工商聯等的溝通協商”。海淀區(qū)人大設立專題座談會的初衷就是要集思廣益、匯集民智，以改進海淀區(qū)的政府工作。專題座談會是根據海淀區(qū)經濟社會發(fā)展中的重點、難點、熱點、焦點問題設置的，這些問題既是海淀區(qū)政府最為關注和需要解決的問題，也是海淀區(qū)人民最為關心和亟待解決的問題。以專題座談會為平臺，政府與人大代表就這些重點、難點、熱點、焦點問題進行討論，政府聽取廣大人民群眾的聲音，就重大問題與人民進行協商，有利于“增強決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，推進政府職能轉變，提高政府治理能力和水平”。

注釋：

[1]海淀概況。海淀統(tǒng)計信息網。2013年8月29日 [引用日期2014-02-22]。

[2]海淀概況。北京市海淀區(qū)人民政府。2009年5月15日 [引用日期2014-02-20]。

[3][4][5][6][7][8][9]“2008年度北京市居民關注10大熱點問題揭曉”，北京經濟信息網，http：//www.beinet.net.cn/fxyj/zgdc/200812/t311745.htm.

（作者系中共北京市委黨校政治學教研部講師。本文為北京市哲學社會科學規(guī)劃項目《區(qū)縣人民代表大會行使法定職權的狀況研究》〔08BaKD057〕、中共北京市委黨校校院級科研項目〔2016XKJ006〕）