文/吳天適

摸著石頭過河與頂層設(shè)計并重

文/吳天適

十八大以來這四年

經(jīng)過三十多年的改革，中國對許多問題已經(jīng)心明眼亮了，或者說改革已經(jīng)有了潛水艇，是不是用不著“摸著石頭過河”了呢?當(dāng)然不是。習(xí)近平認(rèn)為，鄧小平提出的“摸著石頭過河”是一個科學(xué)方法，現(xiàn)在仍然需要。

處理好改革的五大關(guān)系，包括解放思想和實事求是的關(guān)系、整體推進和重點突破的關(guān)系、頂層設(shè)計和摸著石頭過河的關(guān)系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關(guān)系、改革發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。

因循守舊、抱殘守缺不行，滿足現(xiàn)狀、故步自封不行，畏首畏尾、不敢越雷池一步不行，吃以往的老本不行，躺在前任功勞簿上睡大覺更不行。

中國新一輪全面深化改革已完完整整地走過了三年歷程。三年前的11月，中共十八屆三中全會通過了全面深化改革總體方案，中國進入新的“改革時間”。此后經(jīng)過了被稱為“全面深改元年”的2014年，以及被稱為“關(guān)鍵之年”的2015年，到了攻堅的2016年。

在2016年1月11日召開的中央深改組第二十次會議上，習(xí)近平總書記打了一個比方，如果把全面深化改革比作建造大廈的話，這三年是“夯基壘臺、選材備料、立柱架梁的三年”。

回顧過去三年，以經(jīng)濟體制改革為先導(dǎo)，其他相關(guān)領(lǐng)域改革相繼展開，但也有些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，與設(shè)計的改革目標(biāo)仍有一段距離。面對改革的阻力，習(xí)近平在多個場合表示：“我們要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，敢于向積存多年的頑疾開刀?！?/p>

為全面深化改革定調(diào)

當(dāng)然摸著石頭過河也是有規(guī)則的，必須按照已經(jīng)認(rèn)識的規(guī)律來辦，在實踐中再加深對規(guī)律的認(rèn)識，而不是踩西瓜皮滑到哪是哪。

2012年黨的十八大閉幕不久，習(xí)近平總書記到地方考察的第一站，選在了改革開放的前沿廣東。每到一處，他都聽意見、講改革。一路上，“改革要堅定不移地走下去”擲地有聲。在深圳蓮花山公園，還特地向改革開放的總設(shè)計師鄧小平塑像敬獻花籃。通過這次考察，習(xí)近平向外界展示了“改革不停頓、開放不止步”的決心。

從擔(dān)任總書記到2013年11月十八屆三中全會召開的這一年，習(xí)近平為接下去要推行的改革進行了全面的準(zhǔn)備。

首先是將全黨思想認(rèn)識統(tǒng)一到“兩個一百年”和“中國夢”的奮斗目標(biāo)上來?！皟蓚€一百年”是黨的十五大提出的，指在中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會、在中華人民共和國成立一百年時建成社會主義現(xiàn)代化國家，黨的十八大重申了這個目標(biāo)。

在實現(xiàn)步驟上，中央反復(fù)強調(diào)“改革開放是決定實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵一招”，從總目標(biāo)上奠定了改革開放在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集團治國理政戰(zhàn)略中的地位。

有了統(tǒng)一思想，中共中央通過制定“八項規(guī)定”和強力反腐，不僅達到了整飭黨風(fēng)政風(fēng)、割除奢靡積弊的效果，也進一步確立了中央的權(quán)威，從而使改革加快推進。

2013年4月十八屆三中全會文件起草組成立后，在討論過程中決定成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國家安全委員會兩個機構(gòu)，強化了頂層設(shè)計和具體執(zhí)行。

文件起草過程中，習(xí)近平于2013年7月21日至23日到湖北考察了3天。通過這次在改革準(zhǔn)備階段的考察，習(xí)近平第一次公開系統(tǒng)地闡述改革思路，這是他繼廣東之行后的又一關(guān)鍵考察，意義十分重大。

在湖北省領(lǐng)導(dǎo)干部座談會上，習(xí)近平提出要處理好改革的五大關(guān)系，隨后又在武漢與部分省市負(fù)責(zé)人座談，公開提出了改革要研究六大問題。這兩次會議全面系統(tǒng)勾勒了改革的路線圖。

習(xí)近平闡述的改革五大關(guān)系，包括解放思想和實事求是的關(guān)系、整體推進和重點突破的關(guān)系、頂層設(shè)計和摸著石頭過河的關(guān)系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關(guān)系、改革發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。他還用一組排比句說明解放思想的重要性：“因循守舊、抱殘守缺不行，滿足現(xiàn)狀、故步自封不行，畏首畏尾、不敢越雷池一步不行，吃以往的老本不行，躺在前任功勞簿上睡大覺更不行。”習(xí)近平認(rèn)為解放思想不是脫離國情的異想天開，也不是閉門造車的主觀想象，更不是毫無章法的莽撞蠻干，必須堅持解放思想和實事求是的有機統(tǒng)一。

在改革的五大關(guān)系中，習(xí)近平講得最多的是“頂層設(shè)計和摸著石頭過河的關(guān)系”，占了講話篇幅的40%。習(xí)近平說改革是一場深刻的革命，涉及重大利益關(guān)系調(diào)整，涉及各方面體制機制完善，對黨和國家工作大局有重要影響，“我國是一個大國，決不能在根本問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤”。

經(jīng)過三十多年的改革，中國對許多問題已經(jīng)心明眼亮了，或者說改革已經(jīng)有了潛水艇，是不是用不著“摸著石頭過河”了呢?當(dāng)然不是。習(xí)近平認(rèn)為，鄧小平提出的“摸著石頭過河”是一個科學(xué)方法，現(xiàn)在仍然需要。當(dāng)然摸著石頭過河也是有規(guī)則的，必須按照已經(jīng)認(rèn)識的規(guī)律來辦，在實踐中再加深對規(guī)律的認(rèn)識，而不是踩西瓜皮滑到哪是哪。

在習(xí)近平的系列重要講話中，有相當(dāng)篇幅論述改革的方法論。2012年12月31日，十八屆中共中央政治局就堅定不移推進改革開放進行第二次集體學(xué)習(xí)。他強調(diào)，摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進行，加強頂層設(shè)計要在推進局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。2015年8月，美國時代出版公司推出的《習(xí)近平時代》在紐約出版，其中英文版以10萬冊銷量登上美國亞馬遜中國歷史類第一名、全球政治領(lǐng)袖類第二名，是多年來在美國出版的銷量最高的中國版權(quán)圖書。該書緒論就是“從摸著石頭過河到頂層設(shè)計”。2016年4月，中央黨?！秾W(xué)習(xí)時報》予以轉(zhuǎn)載。

據(jù)了解，在考察湖北之前，改革要研究的六大問題已經(jīng)形成，總書記湖北之行的講話被外界認(rèn)為是“給接下來的全面深化改革定調(diào)”。

“最具雄心的改革計劃”

英國《金融時報》稱2013年的這份藍圖是中國執(zhí)政黨近年來最具雄心的改革計劃。當(dāng)劉延?xùn)|向美國人介紹中國的改革計劃時，“大家都被震驚了”。

黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革涉及60個方面、336項具體措施，涉及內(nèi)容之廣、規(guī)模之大為過去所罕見，引起廣泛關(guān)注。英國《金融時報》稱2013年的這份藍圖是以習(xí)近平總書記為核心的中國執(zhí)政黨近年來最具雄心的改革計劃。據(jù)英文《習(xí)近平時代》一書披露，十八屆三中全會閉幕5天后，2013年11月17日，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|訪美。當(dāng)她向美國人介紹中國的改革計劃時，“大家都被震驚了”。

在改革的安排中，經(jīng)濟體制改革是先導(dǎo)，混合所有制、財稅體制、金融外匯體制、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都是圍繞經(jīng)濟體制改革這一重點展開的。

金融體制改革方面，利率市場化已經(jīng)啟動，放開了一年期以上的存款浮動利率，民營銀行的開辦也已開始破冰。2014年銀監(jiān)會批準(zhǔn)了微眾銀行、網(wǎng)商銀行等5家民營銀行籌建，2016年上半年批準(zhǔn)重慶富民銀行、四川希望銀行和湖南三湘銀行籌建。最近，安徽新安銀行也獲準(zhǔn)籌建，至此，已有9家民營銀行獲準(zhǔn)籌建。

商事登記制度改革方面，推行“三證合一”，方便了企業(yè)注冊登記。2014年全國平均每天有1萬家企業(yè)注冊，主要是私營、中小企業(yè)，2015年平均每天注冊的企業(yè)增加到1.2萬家，注冊資本為29萬億元，比2014年增加了52%。財稅體制改革方面，2016年5月1日“營改增”在全國范圍內(nèi)全面試點。國家稅務(wù)總局原副局長許善達表示，全面推行“營改增”有望給企業(yè)減稅9000億元。

在經(jīng)濟體制改革范疇內(nèi)，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立具有標(biāo)志性意義。繼上海之后，自貿(mào)區(qū)試點增加了天津、廣東、福建三個。2016年又批準(zhǔn)遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7省份新設(shè)自貿(mào)區(qū)。

推進經(jīng)濟體制改革，核心問題是處理好市場和政府的關(guān)系。十八屆三中全會的一個重大理論突破，就是市場在資源配置中的作用由“基礎(chǔ)性作用”上升為“決定性作用”。

要使市場發(fā)揮決定性作用，如何發(fā)揮政府作用就是一個必須面對的問題。2015年全國兩會期間，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中的一句“有權(quán)不可任性”紅遍網(wǎng)絡(luò)。實際上“簡政放權(quán)”已成為本屆政府的“開門第一件大事”，而行政審批改革則是抓手和突破口。

通過簡政放權(quán)，中央政府定價范圍大幅縮減，定價種類由13種(類)減少到7種(類)，具體定價項目由100項左右減少到20項左右，減少了80%。

不過，盡管國務(wù)院高舉砍向權(quán)力的大刀，但“變相審批”仍難絕跡。作為配套，國務(wù)院制定了國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單，試點方案經(jīng)過中央深改組審議通過后印發(fā)，按計劃試點工作在2016年12月底之前結(jié)束。

使制度更加成熟定型

1970年代末啟動的改革主要以“破”為主，但這輪改革按照設(shè)計是要有“破”也有“立”，一般認(rèn)為要想“立”就需要通過制度來保障。

作為重要的改革決策機構(gòu)，中央深改組自成立至2016年12月5日共召開過30次會議，已就經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨的建設(shè)六大方面通過了195份文件，內(nèi)容各有側(cè)重，但都注重制度的構(gòu)建。

“制度”二字是近年各項改革中出現(xiàn)頻率非常高的詞匯，諸如“制度設(shè)計”“制度建設(shè)”“制度完善”“制度保障”“制度銜接”“制度安排”等。

如此強調(diào)“制度”，可以追溯到十八屆三中全會關(guān)于改革的“決定”中對制度取向的表述：“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！睋?jù)《人民日報》報道，這是中國共產(chǎn)黨文獻中首次出現(xiàn)“制度體系”“制度定型”的概念。

這份“決定”關(guān)于改革的具體部署中，也多處體現(xiàn)了對“制度”的強調(diào)。在生態(tài)文明建設(shè)章節(jié)，就規(guī)定了“實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。

生態(tài)保護是習(xí)近平在地方、在中央工作期間都極力強調(diào)的，他不止一次表達和推動著“綠水青山就是金山銀山”的理念。2013年在海南考察時，習(xí)近平指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。當(dāng)年7月，他到湖北調(diào)研經(jīng)濟情況和改革情況，在湖北省領(lǐng)導(dǎo)干部座談會上講了改革的五大關(guān)系之后，就又特意對生態(tài)文明進行了闡述。

“去冬（2012年冬）以來，我國再次出現(xiàn)大面積霧霾現(xiàn)象，再次敲響警鐘，如果放心呼吸的地方都找不到，再多錢也沒有用?！绷?xí)近平說，過去是吃不飽肚子，現(xiàn)在是呼吸不上新鮮空氣，喝不上干凈水，這個更嚴(yán)重。

談到人與自然、人與生態(tài)的關(guān)系時，習(xí)近平認(rèn)為“要順應(yīng)”，人要順應(yīng)自然，要順應(yīng)生態(tài)，“我們是勝不了天的”。習(xí)近平用他自己在沿海地區(qū)抗擊臺風(fēng)的經(jīng)驗為例，一年要抗七八次臺風(fēng)，“我抗了幾十年，最后總結(jié)，抗臺風(fēng)十八字訣，最后一個字就是‘跑’”。他想以此說明對待自然“你只能順應(yīng)，你不能對抗，否則要遭到報復(fù)”。

在論述生態(tài)文明時，習(xí)近平認(rèn)為“生態(tài)不能建設(shè)，生態(tài)文明可以建設(shè)，生態(tài)是保護的問題，是順應(yīng)的問題，怎么建設(shè)它呢?搞一個假生態(tài)，那不行”。最終，十八屆三中全會“決定”中，關(guān)于生態(tài)這一部分的標(biāo)題就叫“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”。

在各地考察中，習(xí)近平還強調(diào)要加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。他點明了生態(tài)環(huán)境方面的問題，有執(zhí)行不力的問題，更與制度建設(shè)跟不上形勢發(fā)展要求密切相關(guān)。習(xí)近平指出，我們現(xiàn)在包括一些立法要跟上，有的處罰太輕，一次排放造成那么大的損失，結(jié)果就罰個幾千塊錢了事。

在十八屆三中全會確定將生態(tài)文明建設(shè)作為本次改革六大主題之一后，中央深改組至少有5次會議討論過生態(tài)、環(huán)保的議題，審議通過了十多份跟生態(tài)環(huán)保有關(guān)的文件，包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等。

為減少環(huán)保機構(gòu)履職時受到不必要的干擾，中央深改組還通過了省以下環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)垂直管理的試點方案，這也是一種制度安排。

強調(diào)“制度體系”的一個背景是，70年代末啟動的改革主要以破為主，但這輪改革按照設(shè)計是要有破也有立，一般認(rèn)為要想“立”就需要通過制度來保障。

根據(jù)文件的字面意思，本輪改革中特別強調(diào)的一項制度保障是“法治”。2014年10月，中國共產(chǎn)黨召開了第一次以法治為主題的中央全會，通過的“全面推進依法治國”的決定，被稱為三中全會“全面深化改革”決定的姊妹篇。

實際上，本屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體產(chǎn)生后不久，司法領(lǐng)域的相關(guān)改革就已率先展開。2013年1月，全國政法工作會議宣布廢除勞教制度，這離十八大召開剛剛2個月，消息一出法律界一片歡騰。幾乎是在同時，信訪改革也開始啟動，影響最大的要數(shù)“訴訪分離”，其順利推行也同樣會為維護司法權(quán)威增加注腳。2014年，十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定后，法官、檢察官員額制、法官檢察官遴選制度、人民陪審員制度等一些改革都已相繼啟動。

“刀把子”改革的同時，“槍桿子”的體系重塑也被提上了日程。2015年，中央對國防和軍隊進行了“革命性重塑”，彼時，軍隊的軍委總部和軍種、大軍區(qū)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，已經(jīng)運行六十多年，各方人士紛紛猜測能有多大的改革空間，但最終的“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”改革方案推進力度之大、觸及利益之深、影響范圍之廣，前所未有，引起國際社會的熱烈關(guān)注和好評。

與其他戰(zhàn)略部署一樣，這輪改革同樣強調(diào)了必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，也成了改革要解決的六大問題之一。

這幾年，中央制定了黨組工作條例，修訂了地方黨委工作條例，3年多來，至少出臺或修訂的黨內(nèi)規(guī)章制度55部。除了建章立制，中央在反腐上也重拳出擊，到目前落馬的中管干部已達112人，落馬的“軍老虎”也將近50人，在查處腐敗案件的同時，紀(jì)檢體制改革被提上日程，中共中央先后修正了地方紀(jì)委書記、副書記的提名權(quán)，實現(xiàn)了紀(jì)檢派駐機構(gòu)的全覆蓋。特別是最近宣布組建國家監(jiān)察委員會，反腐制度研究學(xué)者李永忠稱之為“重大政治體制改革”。

時間近半，“啃硬骨頭”任務(wù)艱巨

《人民日報》頭版文章稱，有些地方和部門還存在懶改、慢改、假改、不會改等現(xiàn)象。

按照總體部署，到2020年要完成十八屆三中全會制定的336項改革任務(wù)，并在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，目前時間已經(jīng)過了將近一半。

過去幾年的情況看，隨著“大限”的日漸臨近，每年的改革任務(wù)正在逐步增加，而且接下去的改革任務(wù)也會越來越繁重，這從每次中央深改組會議上通過的文件數(shù)量不斷增加就可見一斑。

2014年，習(xí)近平主持召開了深改組8次會議，通過37份文件，平均每次會議通過4.6份，最多的一次通過6份。2015年，習(xí)近平主持召開11次深改組會議，通過了65份文件，平均每次5.9份，最多的一次通過10份文件。而2016年習(xí)近平已主持召開的11次會議，通過的文件激增到了106份，平均每次9.6份，特別是8月份召開的第二十七會議，一次通過了14份文件，創(chuàng)下新高。

據(jù)統(tǒng)計，中央深改組在2014年確定了80個重點改革任務(wù)，2015年確定了101個改革任務(wù)。這些任務(wù)基本都已啟動，其中快速推進的改革包括，經(jīng)濟領(lǐng)域的自貿(mào)區(qū)改革，政治領(lǐng)域的國防和軍隊改革，社會領(lǐng)域的全面放開二孩和高考招生制度改革，以及生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的劃定生態(tài)保護紅線都已取得明顯進展。

在已啟動的改革中，也有一些進度偏慢。專家注意到，在國企改革方面，國資委在2014年7月就公布了第一批央企“四項改革”試點名單，有6家央企榜上有名，但第二批試點名單至今沒有完整公布，只有零星披露。2016年2月，誠通集團和國新公司被宣布列為國有資本運營公司試點企業(yè)。2016年6月，五礦集團與中國中冶正式重組，新組建的中國五礦被宣布納入國企改革試點。

2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見，提出混合所有制改革“不設(shè)時間表”，足見這項改革的艱巨性。

2016年全國“兩會”期間，剛履新一個月的國資委主任肖亞慶在記者會被問及的第一個問題就是“關(guān)于國企改革，出臺的文件不少，但真正落地的并不多”，他回答：“必須把改革做好，這是絕大部分企業(yè)管理者現(xiàn)在的心情?！?/p>

2016年6月1日，中央第十四巡視組向國資委黨委反饋巡視情況時，組長陶治國首先就提到“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，落實中央決策部署不到位，推進國資國企改革進度緩慢，改革系統(tǒng)性、針對性、時效性不夠強”。

其他領(lǐng)域同樣也存在改革進展緩慢現(xiàn)象。2016年11月14日，《人民日報》頭版發(fā)表了署名金社平的文章稱，有些地方和部門還存在懶改、慢改、假改、不會改等現(xiàn)象，其原因有的是思想認(rèn)識不到位，也有“半信半疑”隨波逐流跟著走的，還有一動自己利益就“三心二意”拖延甚至阻礙改革的。

全面深化改革是系統(tǒng)工程，頭緒多，任務(wù)重，改革越深入，各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革的關(guān)聯(lián)性互動性越強，越需要相關(guān)改革齊頭并進，相互支撐。正因為如此，習(xí)近平反復(fù)強調(diào)要以釘釘子精神推進改革，既當(dāng)改革促進派，又當(dāng)改革實干家。中央強調(diào)以督察促改革，改革推進到哪里，督察就跟進到哪里，通過督任務(wù)、督進度、督成效，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務(wù)不落空，不斷提高改革的精準(zhǔn)化、精細化水平?！坝补穷^”再硬，也必須“啃下來”！