王明國

制度性話語權建設是中國推動全球治理轉型和建立新型全球治理秩序的重要途徑和手段。近年來，中國在推動傳統(tǒng)國際制度改革和建設新型國際制度層面取得了重大成就，并為構建公平合理的全球治理秩序提供了新的路徑。展望未來，中國仍然需要繼續(xù)推動國際制度改革，積極構建新型國際制度，增強自身國際制度傳播能力，提高國際公共產品供給能力和水平，以進一步提升制度性話語權。

制度性話語權是以習近平總書記為核心的黨中央有關全球治理論述的一種新提法。制度性話語權建設與當前全球治理的深刻轉型密切相關，全球治理轉型構成了中國制度性話語權建設的重要背景。習近平總書記高屋建瓴，對全球治理及其轉型進程進行了深刻的論述。他指出：“全球治理體制變革正處在歷史轉折點上。國際力量對比發(fā)生深刻變化，新興市場國家和一大批發(fā)展中國家快速發(fā)展，國際影響力不斷增強，是近代以來國際力量對比中最具革命性的變化?！碑斍埃f有的全球治理結構及其體系已經無法適應國際社會發(fā)展的客觀需要，全球治理正處于關鍵的轉型期。可以說，在積極參與中不斷改進、在主動構建中全面塑造全球治理結構及其進程，提升中國的制度性話語權，已經成為當前一項迫切的重要命題。

制度性話語權建設是中國推動全球治理轉型和建立新型全球治理秩序的重要途徑和手段。早在2013年3月，習近平在南非德班舉行的金磚國家領導人第五次會晤上就曾指出：“不管全球治理體系如何變革，我們都要積極參與，發(fā)揮建設性作用，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，為世界和平穩(wěn)定提供制度保障?！?016年10月9日，習近平在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調指出，“加快提升我國對網絡空間的國際話語權和規(guī)則制定權，朝著建設網絡強國目標不懈努力?！笔藢梦逯腥珪t明確提出：“提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體?！笨梢哉f，制度性話語權建設是推動 “共商、共建、共享”全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展并實現(xiàn)以合作共贏為核心的新型國際關系的重要路徑和手段。

制度性話語權的基本內涵

話語權對國際政治的影響和塑造是國際關系和外交政策研究的重要命題，包括行為體的發(fā)言影響力、話語權傳播能力和規(guī)則制定能力。其中，一個明顯趨勢是制度與話語的結合。一般而言，制度性話語權包括了制度性權力和話語權力兩個部分，是兩種不同權力形態(tài)的綜合。制度性權力是指通過規(guī)則、程序和制度來間接影響和塑造他人的權力。制度性權力研究重點在于探討全球治理中權力運作的方式和影響，包括權力運作的規(guī)范類型和話語結構在追求行為體利益中的作用。話語權力則通過話語支配權產生影響力，可以服務于一國的國際組織外交實踐，充分發(fā)揮制度性權力的作用。

將制度性權力納入話語體系中，便形成了制度性話語權?？傮w而言，在全球治理轉型進程中，國際層面的制度性話語權，主要通過聚焦各類國際制度組織、國際規(guī)范和國際慣例，積極引導國際規(guī)則制定和國際組織運行，以實現(xiàn)國家安全、推動國際發(fā)展為目標。就制度性話語權的具體內容而言，制度能力建設是話語權之基，議題設置、規(guī)則運作以及規(guī)則解釋和再解釋是話語權的三個重要方面。

在國際話語權體系中，制度性話語權是一種新型的、間接發(fā)揮作用但更為持續(xù)性的話語權。首先，制度性話語權是新興的話語權形式之一，適應了二戰(zhàn)結束以來國際制度與組織不斷增長的新事實。其次，制度性話語權是一種間接性權力，是國家行為體通過國際制度組織，間接地影響或塑造其他行為體的行為。最后，制度性話語權也是一種更為持續(xù)的話語權。相對于經濟、文化、科技等其他傳統(tǒng)的話語權載體形式，制度性話語權一旦形成便具有持續(xù)的影響力，是體現(xiàn)國家在國際社會中權威的主要載體之一，也是一國是否具有國際領導力的重要標志。

應該說，國際話語權已經成為國際關系研究的重要命題。不過，現(xiàn)有研究主要集中在輿論傳播、國家形象和發(fā)生學等方面。近年來，隨著國際組織數(shù)量的不斷增長，制度性話語權開始成為國際社會關注的焦點。制度性權力克服了權力研究僅關注傳統(tǒng)強制性權力的不足，同時也彌補了國際制度研究忽視權力因素的某些弊端。因而，制度性話語權研究具有重要的理論意義。

不過，更重要的是，制度性話語權還具有顯著的現(xiàn)實政治含義。長期以來，西方國家掌握了國際話語權，其中一個主要方面是西方國家構建了當前運作的國際制度體系，控制了國際制度的議題設置、運行規(guī)則和話語傳播，進而鞏固了不平等的國際話語秩序。近年來，在國際政治力量對比出現(xiàn)明顯變化及中國快速發(fā)展的背景下，中國國際話語權建設成為一個重要的命題。作為其中的重要組成部分，中國國際制度話語權的目標是推動全球治理的積極轉型，共筑全球利益共同體，打造人類命運共同體。

制度性話語權的評估標準

制度性話語權區(qū)別于其他話語權的核心在于其制度特征及其影響力，制度組織構成了話語權的具體語境。從這一角度出發(fā)，制度性話語權的評估側重從制度發(fā)展歷程中予以衡量，而非從制度性話語權的話語要素進行影響因素評估。制度的發(fā)展進程可以分為制度設計、制度運作及其制度反饋階段。

首先，在制度設計階段，制度性話語權主要體現(xiàn)在構建國際組織的制度框架程度，如議題設置和政治參與程度、投票權和出資比例、國際組織領導人遴選規(guī)則和擔任高官情況等。其中，議題設置是獲得和拓展權力的重要工具，議題設置涉及明確議題的先后順序、參與審議和政策制定的決策權大小。通過界定議題屬性、議題發(fā)起、提出倡議和議題動員，將自身偏好轉化為國際偏好，把國家利益轉化為國際利益。這種制度組織層面的議題設置能力反映了國際社會的結構性特征和權力分配的本原，因而，實質性地體現(xiàn)了成員國的制度性話語權、國際影響力和領導力。實質上，制度建立階段的制度性話語權最終體現(xiàn)在制度建立過程中獲取本國相對其他國家的非對稱性優(yōu)勢，并能擁有把本國國家利益轉化為國際組織利益的影響力和行動力。此外，制度性話語權還需要考慮到國際政治博弈的現(xiàn)實，這就體現(xiàn)在制度設計方面需要具有彈性空間。

其次，在制度運行階段，制度性話語權主要體現(xiàn)在遵守和履行國際制度規(guī)則的程度。遵約是制度性話語權的基本衡量指標之一。行為體國際行為的制度化是制度性話語權的基本要求，國際制度的遵約引力推動了各國遵守國際制度規(guī)則。制度性話語權在國際組織層面的客觀結果是各國均有效履約。當然，制度性話語權最終需要通過制度是否解決其所設立的問題來檢驗，問題結構、利益偏好等深層次因素都會影響制度性話語權。為此，需要審慎判斷所面臨問題的性質、特征與癥結，通過選擇性或額外激勵、必要懲戒或監(jiān)督、利益分配或成本分擔調整等措施，并施以一定的技巧，盡可能地增強國際合作的認同感和各國利益的包容性，維持國際制度的有效運作，并在此過程中體現(xiàn)其制度性話語權。

最后，在制度反饋階段，制度性話語權主要體現(xiàn)在制度的影響力程度。這種影響力表現(xiàn)在制度的合法性、參與度和透明度等方面，這些是制度性話語權更持久影響的表現(xiàn)形式。如果制度的參與度高、合法性程度高、透明度高，那么制度性話語權的受眾更廣；如果制度的參與度低、合法性不足、公正性有限，那么制度性話語權受到的挑戰(zhàn)就大。從長遠看，這種制度性話語權必然受到削弱，該類國際制度將會越來越處于邊緣地帶。

總之，從現(xiàn)有國際制度的運行階段考察，發(fā)達國家由于歷史性原因，往往在治理平臺設立的初始階段，“綁架”議題設定、制定非中性制度和引導規(guī)范傳播，從而實現(xiàn)本國利益，并壓制發(fā)展中國家的話語權。此外，在制度運行和反饋階段，西方國家還擁有對現(xiàn)有國際制度的再解釋能力和制度解決方案的引領能力，這也是其制度性話語權大小的可衡量指標。

中國提升

制度性話語權的實踐

近年來，中國不斷摸索，通過現(xiàn)有國際制度改革和新建各類國際制度，打造具有中國實踐特征、能夠體現(xiàn)中國道路特色并具有中國智慧、中國方案的制度性話語權，進而為破除西方國家的制度話語霸權，構建公正合理的全球治理秩序提供了一條新的路徑。

在現(xiàn)有國際制度中，G20（二十國集團）是中國推動現(xiàn)有國際經濟制度改革的重要體現(xiàn)。作為發(fā)達國家和新興市場國家及發(fā)展中國家間開展合作的重要論壇，G20在引領和推動國際經濟合作方面具有舉足輕重的影響。作為全球第二大經濟體，同時也是連接發(fā)展中國家和發(fā)達國家橋梁的構建者，中國積極推動并不斷完善G20的機制建設。在G20杭州峰會上，中國首次把綠色金融議題引入議事議程，創(chuàng)建了綠色金融研究小組；同時，中國重啟了國際金融架構工作組，推動建立更加穩(wěn)定和有韌性的國際金融架構。此外，中國還積極開展G20外圍對話，與聯(lián)合國、東盟、非盟等國際組織保持溝通。作為發(fā)展中國家和新興國家的一員，中國邀請了具有代表性的發(fā)展中國家領導人與會，使得杭州峰會成為G20歷史上發(fā)展中國家與會最多的一次峰會。通過上述制度性舉措，中國不僅為G20從危機應對型機制向長效治理機制轉型提供了堅實保障，同時也從制度實踐的層面切實提升了中國的國際話語權。

亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金和金磚國家開發(fā)銀行等制度形式是中國在全球經濟治理領域主動的制度構建，產生了廣泛而深遠的影響。中國堅持平等互利、合作共贏的原則。中國提供的新型國際公共產品，特別是基礎設施類公共產品和區(qū)域性或區(qū)域間公共產品，進一步豐富了全球治理的手段與內涵，為解決全球性問題提供了中國方案、注入了中國智慧、貢獻了中國力量。從制度建設的角度看，中國設立亞投行等新制度方式，有助于推動發(fā)展中國家參與到全球治理進程之中。同時，中國對亞投行等新型國際制度的貢獻，也有助于彌補美日經濟體由于實力衰落無法全面提供基礎設施等公共產品方面的不足。中國在全球經濟領域的制度建設，為提升中國制度性話語權奠定了堅實的組織基礎。

互聯(lián)網治理是全球治理的新興熱點領域。當前，全球互聯(lián)網制度話語權由美國為首的西方國家主導，表現(xiàn)在制度設立、議題設置、規(guī)則解釋和價值傳播等方面。域名系統(tǒng)監(jiān)管和地址分配是全球互聯(lián)網治理的中心任務，美國的互聯(lián)網制度性話語權主要通過互聯(lián)網名稱和地址分配機構得以體現(xiàn)。西方國家對互聯(lián)網制度性話語權的主導產生了嚴重的后果，制度實施和執(zhí)行力有限，制度合法性不足，進而導致嚴重的“數(shù)字鴻溝”，這些都限制了國際社會在解決網絡恐怖主義、網絡犯罪等全球性問題方面的能力。近年來，中國更加重視聯(lián)合國及國際電信聯(lián)盟等機制的主導作用。同時，中國也積極參與新興國家舉辦的全球多利益攸關方會議及全球互聯(lián)網治理聯(lián)盟等新型制度形式。此外，中國還創(chuàng)辦了世界互聯(lián)網大會并逐步對其進行完善。這些都有效提升了中國在互聯(lián)網領域的制度性話語權。

此外，在核安全、氣候變化和全球發(fā)展等全球性問題領域，中國從“共商共建共享”的立場出發(fā)，開始形成自己的治理理念，逐步提出標本兼治、綜合施策的中國方案?？梢哉f，亞投行、金磚國家開發(fā)銀行、G20以及互聯(lián)網等領域的制度規(guī)范建設都已經深刻地烙下了中國智慧、中國方案的印記，彰顯了中國貢獻的魄力，展現(xiàn)了中國“共商共建共享”的獨特全球治理理念，有助于推動實現(xiàn)平等、開放、合作、共享的全球治理體系。

進一步提升中國

制度性話語權的建議

在國際制度領域，中國是后來者。隨著中國對國際事務和全球治理參與的深入，國際制度在全球治理中的作用日益受到重視。不過，中國對制度性話語權的認識仍存在一些誤區(qū)和問題，制度性話語權建設還比較薄弱，面臨著不小的挑戰(zhàn)。如中國在西方主導的制度架構中缺少主動謀劃，中國的國際非政府組織平臺偏弱等，這些不利方面都限制了中國制度性話語權的提升。為此，中國需要采取有針對性的舉措，進一步提升制度性話語權。

第一，推動現(xiàn)有國際制度的改革進程，反映發(fā)展中國家的正義呼聲。當前，國際制度體系的根基建立在二戰(zhàn)結束之后的雅爾塔體系的基礎之上，其基本特征是西方國家在現(xiàn)有國際制度框架中居于主導地位，如國際制度的議題設置、投票表決和人員安排等，使得西方國家依憑各類制度平臺獲得評議權和裁判權，這就為其自身利益披上了合法性的外衣。為此，中國需要在議題設置、制度框架等方面推動改革進程，一方面，把發(fā)展中國家更關注的議題納入議事日程，充分體現(xiàn)發(fā)展中國家的正義呼聲；另一方面，在投票表決和國際公務員遴選等方面不斷完善制度架構，使其成為中國進一步提升制度性話語權可資利用的載體和平臺。

第二，積極構建新型國際制度，打造人類命運共同體的制度基礎。在國際政治舞臺，上海合作組織和金磚國家集團是中國積極倡導的有影響力的新型國際制度，是中國加快提升制度性話語權的重要平臺。不過，上述國際制度面臨著西方國家分化等挑戰(zhàn)。為此，中國需要積極發(fā)揮自身作用，加強制度能力建設，增強其行動力和有效性。亞投行、絲路基金和金磚國家開發(fā)銀行建立時間短，可資借鑒的經驗不多，需要在實踐中不斷摸索。此外，上海合作開發(fā)組織銀行等尚處于謀劃籌備的制度需要進一步凝聚共識，形成國際社會特別是域內國家的普遍共識。在互聯(lián)網治理領域，需要積極推動世界互聯(lián)網大會這一新型平臺的制度化建設，推動其從倡議平臺轉化為具有約束力的制度組織。

第三，增強自身的國際制度傳播能力，拓展現(xiàn)有制度框架的再解釋能力。國際制度傳播是國際傳播的重要路徑。長期以來，西方媒體往往標榜報道客觀、言論中立。但是，西方媒體對亞投行、金磚國家集團等新型制度往往持懷疑和警惕的態(tài)度。西方媒體是“金磚褪色論”“中國威脅論”等論調的始作俑者，由于其在世界媒體版圖中長期占據(jù)主導地位，因而產生了嚴重的負面效果。為此，在揭露西方媒體虛假實質的同時，中國應增強自身的國際制度傳播能力。一方面，積極向國際社會主動宣傳新興國家特別是中國近年來建立的制度組織，答疑解惑，增信釋疑；另一方面，對于現(xiàn)有國際制度框架，要關注西方國家再解釋的能力并尋求應對方式，達到推動其改革的目標。

第四，提升國際公共產品的供給能力和水平，夯實我國制度性話語權的物質基礎。

近年來，中國增加了對國際公共產品的供給。不過，西方國家對中國提供公共產品的動機一直持懷疑態(tài)度，特別是在對待“一帶一路”倡議方面，質疑聲音不斷。為此，需要改進中國提升國際公共產品的方式和方法，注重國際公共產品供給的效果評估和結果反饋。總之，提供國際公共產品和區(qū)域公共產品是提升中國制度性話語權的物質基礎，在此過程中，需要準確傳播“平等、包容、合作、共贏”的中國聲音，讓中國增長和發(fā)展的成果惠及所有國家和人民，進而爭取國際社會的廣泛認同。

（作者系上海對外經貿大學國際戰(zhàn)略與政策分析研究所副教授）

（責任編輯：張凱）