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        農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究
        ——基于湖南23個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的調(diào)查

        2017-02-26 05:41:31李詩(shī)悅
        江西社會(huì)科學(xué) 2017年10期
        關(guān)鍵詞:實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)民社區(qū)

        ■李詩(shī)悅

        農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究
        ——基于湖南23個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的調(diào)查

        ■李詩(shī)悅

        農(nóng)村;社區(qū)治理;實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)

        一、前 言

        20世紀(jì)70年代開始的經(jīng)濟(jì)全球化浪潮賦予了“治理”全新的內(nèi)涵和特征?!爸卫怼北挥脕?lái)闡釋現(xiàn)代社會(huì)政治秩序與結(jié)構(gòu)變化,分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架,闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系。雖然有關(guān)治理的概念紛繁復(fù)雜,但是,聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)(CGG)對(duì)治理概念的界定得到普遍認(rèn)同,即治理是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和,是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和,并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”,這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。[1]現(xiàn)代社會(huì)治理是一個(gè)全球性問(wèn)題,也是一個(gè)國(guó)家甚至人類命運(yùn)共同體長(zhǎng)治久安的根本所在。國(guó)家治理體系是政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等諸多子系統(tǒng)的總和。[2]

        中華人民共和國(guó)成立后,國(guó)家在政治上通過(guò)土地改革運(yùn)動(dòng)徹底摧毀鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的根基,在鄉(xiāng)村社區(qū)逐步建立自上而下的行政管理體系,從而將鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治權(quán)第一次集中到正式的國(guó)家官僚體系中來(lái)。但是,伴隨國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)全面滲透,鄉(xiāng)村社會(huì)自治力量徹底湮滅,鄉(xiāng)村自生自發(fā)的秩序被徹底破壞,國(guó)家力量屏蔽地方自治力量,形成了國(guó)家能力強(qiáng)大下的“全能主義”鄉(xiāng)村治理模式。人民公社的鄉(xiāng)村治理體系解體后,嵌入式的、依靠國(guó)家能力的鄉(xiāng)村治理也瓦解了,從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)治理體制“雙重消解”,鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)大量的“真空地帶”。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,雖然國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的能力逐漸增強(qiáng),國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)也由“控權(quán)”到“放權(quán)”,鄉(xiāng)村社會(huì)自治空間得以重塑,鄉(xiāng)村社會(huì)自治力量也得以發(fā)育。[3]但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政功能也進(jìn)一步向鄉(xiāng)村社會(huì)彌散化,管控和包辦許多原先由農(nóng)村社會(huì)組織完成的事項(xiàng),農(nóng)村社會(huì)組織表現(xiàn)為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)重依附。與此同時(shí),村民自治組織不斷渙散,村霸和宗族惡勢(shì)力抬頭,有些地方的村民選舉非常不規(guī)范,以前鄉(xiāng)土社會(huì)的倫理道德體系、文化體系也在迅速的消亡之中。大規(guī)模的農(nóng)村人口流動(dòng)也使得鄉(xiāng)村精英不斷流失、鄉(xiāng)村治理人才短缺。在這種情況下,中國(guó)的鄉(xiāng)村治理面臨巨大困難,甚至可能危及中國(guó)農(nóng)村未來(lái)的長(zhǎng)治久安。[4]黨中央高度重視農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新,習(xí)近平總書記提出了一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略,主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展新形勢(shì)和順應(yīng)農(nóng)村居民新期待。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,2017年國(guó)家民政部正式在全國(guó)開展農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。[1]“制度—示范—?jiǎng)?chuàng)新”是村民自治進(jìn)程的基本運(yùn)行邏輯,這既保證了國(guó)家的統(tǒng)一性,又充分尊重社會(huì)的自主性和創(chuàng)造性。[5]深入研究以全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)為載體,加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、完善治理結(jié)構(gòu)、提升服務(wù)功能、激發(fā)社會(huì)活力等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題,對(duì)加快建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)治理模式,加快建設(shè)美麗農(nóng)村具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

        二、農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的內(nèi)容要素

        農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)是國(guó)家治理體系的重要組成部分,農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)新改革是實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重中之重。農(nóng)村社會(huì)治理不是一整套規(guī)則,也不是某一種活動(dòng),而是一個(gè)具有系統(tǒng)性特征的社會(huì)管理過(guò)程。農(nóng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)不是控制,而是多元主體的協(xié)調(diào),它既涉及公共部門,也包括私人部門,是一種非正式制度的持續(xù)互動(dòng)。概而言之,農(nóng)村社會(huì)治理就是指包括公共部門、私人部門在內(nèi)的多元主體,針對(duì)廣泛的農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù),通過(guò)持續(xù)的互動(dòng)協(xié)調(diào)而實(shí)現(xiàn)共同價(jià)值和共享利益的社會(huì)管理過(guò)程。[6](P47)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)既有政府管理,又有村民自治;既有法定制度,又有村規(guī)民約;既有國(guó)家介入,又有民間參與。農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)在快速城鎮(zhèn)化、信息化、民主與法治等重大社會(huì)變革影響下,有著豐富的內(nèi)涵并仍在不斷的豐富發(fā)展之中,其核心內(nèi)涵包括價(jià)值認(rèn)同、主體建構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)基礎(chǔ)等。

        (一)價(jià)值認(rèn)同

        從內(nèi)容上看,哪些農(nóng)村社會(huì)事務(wù)應(yīng)納入農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的范圍?在實(shí)踐層面上,農(nóng)村社會(huì)治理與傳統(tǒng)的社會(huì)管理有何不同、應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)治理體制機(jī)制改革?當(dāng)前,中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)治理,需要解決好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、從事農(nóng)村社會(huì)工作的干部以及廣大農(nóng)村群眾的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會(huì)由“管理”思維向“治理”思維的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)“上級(jí)目標(biāo)”、“上級(jí)要求”與農(nóng)民“共同需要”、“共享利益”的統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安綜合治理和農(nóng)村社會(huì)建設(shè)、農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、村治政治生態(tài)、農(nóng)村環(huán)境與生態(tài)文明的統(tǒng)籌發(fā)展。概言之,圓滿回答農(nóng)村社會(huì)治理是什么、農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)干什么、怎么干等基本問(wèn)題,實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的價(jià)值認(rèn)同過(guò)程。

        (二)主體建構(gòu)

        農(nóng)村社會(huì)由誰(shuí)來(lái)治理、依靠什么治理?治理主體建構(gòu)是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的首要問(wèn)題。[7]農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)有賴于政府、社會(huì)組織、廣大農(nóng)民相互制約與持續(xù)合作,是多元主體的一體化互動(dòng)共治。當(dāng)前,參與農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的主體大致包括縣鄉(xiāng)政府、村支兩委、農(nóng)民、合作經(jīng)濟(jì)組織、宗族宗教組織、鄉(xiāng)村域外工商資本業(yè)主、新鄉(xiāng)賢代表人士等。共同價(jià)值、權(quán)力、資金、禮節(jié)與人情、鄉(xiāng)規(guī)民約、社會(huì)信任、農(nóng)民參與熱情等,是多元主體形成農(nóng)村社會(huì)治理體系的治理資源。[8]

        (三)運(yùn)行機(jī)制

        社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制是基于多元治理主體共同價(jià)值基礎(chǔ)上建立的權(quán)利交互關(guān)系的總和。道德是國(guó)家治理體系的構(gòu)成性要素,影響著國(guó)家治理的各個(gè)維度。[9]農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中多元治理主體共同的價(jià)值理念和利益目標(biāo)認(rèn)同,在治理主體、權(quán)力來(lái)源、治理范圍等方面為“治理”理念的確立提供了道德合理性論證,也為農(nóng)村社會(huì)治理奠定了倫理基礎(chǔ)。多元治理主體的價(jià)值差異與權(quán)利關(guān)系之間的矛盾,是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,也是農(nóng)村社會(huì)治理的重要內(nèi)容。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制中,國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村基層權(quán)力的沖突、政府與農(nóng)民的權(quán)力沖突、干部與農(nóng)民的權(quán)力沖突以及不同主體的價(jià)值偏差,始終貫穿于農(nóng)村社會(huì)治理動(dòng)態(tài)過(guò)程之中。

        (四)建設(shè)基礎(chǔ)

        政治生態(tài)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、德治文化、社區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)、法治環(huán)境是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的重要基礎(chǔ),也是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“六根支柱”。在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中,要最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型,必須加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的六大基礎(chǔ)。在政治生態(tài)方面,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵,但不可忽視宗族宗教勢(shì)力、鄉(xiāng)村先富精英階層人士的作用。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)濟(jì)制度是根本,應(yīng)當(dāng)高度重視當(dāng)前以農(nóng)地利益糾紛為重要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)矛盾。在德治文化方面,既要發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值體系的公民認(rèn)同和道德建構(gòu)的主體作用,又要促進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)紳賢士對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的道德教化作用。[10]在社區(qū)發(fā)展方面,社工組織、網(wǎng)格化管理、留守群體照護(hù)等建設(shè)都是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。在公共服務(wù)方面,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給水平,是夯實(shí)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)物質(zhì)基礎(chǔ)的重要途徑。在法治環(huán)境方面,目前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代民主與傳統(tǒng)民治相融交錯(cuò)、農(nóng)村社會(huì)治理法制體系尚不健全,有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法、信訪、綜治、國(guó)土、婦聯(lián)、林業(yè)等維穩(wěn)力量是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的必由之路。

        三、農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境分析

        為深入了解當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè),最近,我們深入湖南22個(gè)縣(市、區(qū))和1個(gè)市(州)級(jí)政務(wù)服務(wù)中心展開農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)調(diào)研。①我們認(rèn)為,當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其反映的新情況、新問(wèn)題值得高度重視。

        (一)缺乏治理價(jià)值認(rèn)同

        我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),各級(jí)干部和農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理“是什么”、農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)“干什么”和“怎么干”,尚未形成共同的價(jià)值目標(biāo),突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。

        一是農(nóng)村社會(huì)治理價(jià)值目標(biāo)差異明顯。76.3%的干部沒有真正明白什么是農(nóng)村社會(huì)治理,還在用傳統(tǒng)的“管理”思維推動(dòng)治理改革,沒有形成“治理”思維。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中,仍然只強(qiáng)調(diào)“上級(jí)目標(biāo)”、“上級(jí)要求”,沒有真正從農(nóng)民的“共同需要”、“共享利益”出發(fā)。81.9%的農(nóng)民認(rèn)為,農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)是“干部們的事,干部說(shuō)了算”、“基本不聽農(nóng)民的,與農(nóng)民利益關(guān)系不大”。因此,農(nóng)民參與治理的積極性不高,難以形成真正的治理格局。

        二是治理改革主業(yè)不清。47.9%的干部將農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)理解為 “主要抓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,17.9%的干部將農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)理解為 “主要抓農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理”,4.3%的干部甚至還將農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)理解為“主要抓放開二孩政策后的計(jì)劃生育”。只有不足22.2%的干部真正認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的主旨在農(nóng)村社會(huì)建設(shè),把農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、村治政治生態(tài)、留守群體照護(hù)、農(nóng)村環(huán)境與村容整治、勞動(dòng)人口就業(yè)、各類群體性突發(fā)事件等農(nóng)村社會(huì)事務(wù)作為主抓工作。

        三是治理改革路徑不明。30.7%的干部沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)治理是一個(gè)帶長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性、整體性的社會(huì)綜合改革。63.0%的干部沒有認(rèn)識(shí)到從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型,不是一套靜態(tài)的規(guī)章、制度、條例和指標(biāo),而是一個(gè)貫穿農(nóng)村社會(huì)事務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。54.1%的干部沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)治理不是以權(quán)力支配為手段,而是以利益調(diào)和為基礎(chǔ),農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)有賴于政府、社會(huì)組織、廣大農(nóng)民相互制約與持續(xù)合作,是多元主體的一體化互動(dòng)共治。

        (二)治理主體虛化弱化

        當(dāng)前,參與農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的主體大致包括縣鄉(xiāng)政府、村支兩委、農(nóng)民、合作經(jīng)濟(jì)組織、宗族宗教組織、鄉(xiāng)村域外工商資本業(yè)主、新鄉(xiāng)賢代表人士等。83.1%的縣鄉(xiāng)干部苦于“手上無(wú)錢”、無(wú)資源,很難動(dòng)員農(nóng)民和農(nóng)村社會(huì)組織參與農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。87.2%的村支兩委干部苦于村民意愿“眾口難調(diào)”,“很難”召開村民大會(huì)議決公共事務(wù),發(fā)揮治理主體作用力不從心。93.0%的農(nóng)民認(rèn)為自己在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中沒有“實(shí)際決策權(quán)”。88.0%的農(nóng)民抱著“可以參與也可以不參與”的態(tài)度,超過(guò)90%的農(nóng)民要么認(rèn)為“沒能力參與”治理,要么認(rèn)為農(nóng)民參與治理都是“自顧自”,誰(shuí)也不能說(shuō)服誰(shuí),最后還是“干部說(shuō)了算”。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織受部分農(nóng)民聯(lián)合利益驅(qū)動(dòng),在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中既缺乏威信,又缺乏參與意愿。農(nóng)村宗族宗教組織屬于典型的非正規(guī)權(quán)力組織,雖然33.9%的村支兩委干部和農(nóng)民承認(rèn)宗族宗教組織在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中可以發(fā)揮正面作用,但92.7%的縣鄉(xiāng)干部擔(dān)憂宗族勢(shì)力膨脹極易形成族權(quán)、教權(quán)大于政權(quán)的威脅。雖然農(nóng)村域外的城鎮(zhèn)工商資本有滲入鄉(xiāng)村治理的意愿,但是,93.9%的村支兩委干部和農(nóng)民認(rèn)為,除非工商資本業(yè)主直接投資農(nóng)村公共項(xiàng)目,否則“不宜邀請(qǐng)他們參與治理”。農(nóng)民工進(jìn)城,鄉(xiāng)村精英流失,傳統(tǒng)“留守農(nóng)民”難以成為新鄉(xiāng)賢群體,61.6%的農(nóng)民對(duì)自己參加治理的能力也缺乏自信。此外,調(diào)查還發(fā)現(xiàn),19.0%的農(nóng)民不了解農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策,28.0%的農(nóng)民不了解治理方法,39.1%的農(nóng)民認(rèn)為自己說(shuō)服不了別人。

        (三)權(quán)利機(jī)制脫節(jié)失衡

        一方面,國(guó)家政權(quán)體系未能及時(shí)適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)要求,表現(xiàn)為鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力脫節(jié)。在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中,以國(guó)家權(quán)力為支撐的縣鄉(xiāng)行政管理運(yùn)行慣性,常使鄉(xiāng)政與村治之間法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,從而破壞了不同社會(huì)治理主體之間的權(quán)力平衡原則。從村治而言,村委會(huì)是基于村民意志具有合法地位的自治組織,當(dāng)鄉(xiāng)政指令和村民意志發(fā)生沖突時(shí),村委會(huì)經(jīng)常陷入兩難困境。93.2%的村支兩委干部認(rèn)為,縣鄉(xiāng)政府干預(yù)了自己行使村民自治權(quán)。

        另一方面,鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力沖突,加劇了不同層級(jí)治理主體的利益失衡。86.3%的縣鄉(xiāng)干部認(rèn)為,在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中,縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府利益沖突加劇??h級(jí)政府不是鄉(xiāng)村社會(huì)的直接管理者,并能代表上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的直接管理者,具有自我利益擴(kuò)張傾向,并擁有相對(duì)獨(dú)立的行政行為空間,甚至蛻變?yōu)橹\利型的政權(quán)經(jīng)營(yíng)者。在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中,67.0%的村支兩委干部和農(nóng)民要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在同縣級(jí)政府的利益協(xié)調(diào)中,更多體現(xiàn)村民利益和村民訴求。但61.1%的村支兩委干部和農(nóng)民認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中主要顧及自身“政績(jī)”而不考慮農(nóng)民的實(shí)際需求。此外,由于村級(jí)管理缺乏制度基礎(chǔ),沒有一種制度化機(jī)制協(xié)調(diào)村內(nèi)各種利益,使得村級(jí)內(nèi)部利益協(xié)調(diào)成為社會(huì)治理的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

        (四)社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)脆弱

        當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)政治生態(tài)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、德治文化、社區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)、法治環(huán)境等建設(shè)基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)“支柱”乏力,已經(jīng)成為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“攔路虎”。從鄉(xiāng)村政治生態(tài)看,38.4%的農(nóng)民反映村支兩委“政治領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng)”,有26.5%的村存在宗族宗教勢(shì)力滲入村支兩委的苗頭,75.1%的農(nóng)民因缺乏信任感而不歡迎鄉(xiāng)村先富精英階層人士進(jìn)入村支兩委。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)看,81.6%的村支兩委干部和農(nóng)民認(rèn)為,目前,農(nóng)村以地權(quán)為中心的各種利益糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜,成為農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩之源。目前許多農(nóng)村家庭土地承包期即將到期,農(nóng)民家庭的土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)需進(jìn)一步確認(rèn),倒逼以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度深化改革。從德治文化看,受幾十年政治運(yùn)動(dòng)沖擊,依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)紳賢士、道德教化治村的優(yōu)秀德治文化遭受嚴(yán)重破壞,導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治制度失語(yǔ)失效,鄉(xiāng)村治理精神呈現(xiàn)斷裂。從農(nóng)村社區(qū)看,社工組織、網(wǎng)格化管理、留守群體照護(hù)等建設(shè)都還處于草創(chuàng)階段。從基本公共服務(wù)看,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距很大,農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共文化、科技推廣服務(wù)等公共產(chǎn)品的供給水平落后,供需矛盾十分突出。從法治環(huán)境看,目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代民主與傳統(tǒng)民治相融交錯(cuò)、農(nóng)村社會(huì)治理法制體系尚不健全。農(nóng)村長(zhǎng)期遺留的各種社會(huì)矛盾處置久拖不決、各類群體性突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。行政機(jī)構(gòu)職能分散與部門權(quán)力固化并存,整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法、信訪、綜治、國(guó)土、婦聯(lián)、林業(yè)等維穩(wěn)力量變得十分困難。

        深入分析中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境產(chǎn)生的原因,我們認(rèn)為:

        一是傳統(tǒng)管理體制與新型治理體制的 “嵌入式困境”導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)價(jià)值沖突。農(nóng)村基層政府部門權(quán)力碎片化、部門利益固化,難以整合治理資源。農(nóng)民、專業(yè)合作組織、鄉(xiāng)紳賢士、下鄉(xiāng)工商資本業(yè)主等新型治理主體被動(dòng)地嵌入農(nóng)村社會(huì)治理體系之中,與碎片化的傳統(tǒng)權(quán)力體系發(fā)生沖突。

        二是新型治理主體發(fā)育不全導(dǎo)致主體虛化弱化。在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)主體體系建構(gòu)過(guò)程中,農(nóng)民、專業(yè)合作組織、鄉(xiāng)紳賢士等體制外治理主體尚未真正發(fā)育健全,難以承擔(dān)政府組織分流出來(lái)的社會(huì)管理職能,政府部門原有的農(nóng)村社會(huì)管理職能“放不出”、“管不住”、“服(務(wù))不好”。

        三是不同層級(jí)治理主體的權(quán)利來(lái)源迥異導(dǎo)致權(quán)利機(jī)制脫節(jié)。政府部門的權(quán)利來(lái)源于法律賦予的行政許可和上級(jí)政府授權(quán)。[12]農(nóng)村基層組織、農(nóng)民、專業(yè)組織及鄉(xiāng)紳賢士等基層治理主體,其權(quán)利來(lái)源于農(nóng)民的利益訴求。政府部門治理依賴成熟的、大型的科層體系,農(nóng)村基層治理主體更多地依賴尚處于成熟之中的協(xié)商民主、公共選擇等機(jī)制。

        四是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)缺乏系統(tǒng)性和可持續(xù)性。農(nóng)民參與農(nóng)村社會(huì)治理的領(lǐng)域窄、渠道少,農(nóng)民能夠自由參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督、管理社會(huì)事務(wù)的制度供給短缺,尚未形成系統(tǒng)性的治理機(jī)制。村民自治組織選舉過(guò)程中積弊難除,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選制度化程度嚴(yán)重不足。各級(jí)政府出臺(tái)了大量惠農(nóng)政策,但政策的邊際效應(yīng)明顯出現(xiàn)遞減趨勢(shì),農(nóng)民在享受生活水平提升的同時(shí)面臨著食品安全、土壤污染、文化匱乏、基層干部腐化墮落和道德淪喪等“繁榮下的治理困境”[13],農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成果缺乏可持續(xù)性。

        四、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

        十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念,有助于我們?nèi)?、客觀、正確地認(rèn)識(shí)和解決當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)問(wèn)題。針對(duì)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)新情況、新問(wèn)題,本文建議從八個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

        (一)提高認(rèn)識(shí),明確目標(biāo)

        堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理總體格局,牢固樹立治理理念,堅(jiān)持治理思維,貼心關(guān)心農(nóng)民共同需求和共享利益,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和其他農(nóng)村社會(huì)組織參與建設(shè)的積極性,以全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)為載體,迅速將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)網(wǎng)格化、村治政治生態(tài)、各類群體性突發(fā)事件以及農(nóng)村基本公共服務(wù)等農(nóng)村社會(huì)治理重點(diǎn)目標(biāo)上來(lái)。

        (二)轉(zhuǎn)變觀念,多元共治

        加快培育農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)主體,推動(dòng)多元治理格局實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變:一是農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)組織與農(nóng)村基層政府,要從依附“伙計(jì)”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降取盎锇椤标P(guān)系;二是農(nóng)民與農(nóng)村專業(yè)合作組織、農(nóng)村域外下鄉(xiāng)資本業(yè)主,要從單純利益關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商民主關(guān)系,提升基層群眾性自治組織協(xié)商能力,推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度化;三是農(nóng)村基層政府與宗族宗教組織,要從簡(jiǎn)單的對(duì)立排斥關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槔谩⒁?guī)范、包容的合作關(guān)系。

        (三)創(chuàng)新體制,落實(shí)責(zé)任

        完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的農(nóng)村社會(huì)治理體制,建議由各級(jí)黨委政府綜治辦、農(nóng)辦和民政部門“三駕馬車”聯(lián)合牽頭組建農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)部門,賦予其有力職權(quán)。同時(shí),要立足農(nóng)村實(shí)際情況,試點(diǎn)先行,用農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)品牌帶動(dòng)其他農(nóng)村實(shí)驗(yàn)區(qū)改革,構(gòu)建“三部聯(lián)動(dòng)”良性互動(dòng)支撐體系,形成具有農(nóng)村特色的“三部聯(lián)動(dòng)”基層社會(huì)治理新模式。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)社會(huì)化、法治化、專業(yè)化、網(wǎng)格化、精細(xì)化等“五化”建設(shè),杜絕末端維穩(wěn)和硬性管控工作方式,落實(shí)農(nóng)村社會(huì)治理各項(xiàng)職責(zé),提升治理成效,建立“五化”建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),形成農(nóng)村社區(qū)治理主體多元化、農(nóng)村居民自治法制化、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和智能化的治理模式。

        (四)找準(zhǔn)問(wèn)題,重點(diǎn)突破

        以農(nóng)村社區(qū)及社會(huì)組織建設(shè)作為農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的突破口,從制度設(shè)計(jì)、體系支撐、政策創(chuàng)制、場(chǎng)地提供、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、能力建設(shè)等方面改善其建設(shè)條件和生存環(huán)境,激發(fā)其社會(huì)活力,著力增強(qiáng)其農(nóng)村社會(huì)服務(wù)功能。要充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)和社會(huì)組織作用,重點(diǎn)針對(duì)農(nóng)村留守老年人、兒童、失獨(dú)家庭、司法矯正人員等人群提供多樣化、專業(yè)化、人性化、高效化服務(wù),要尊重農(nóng)村社區(qū)居民需求,以農(nóng)村社區(qū)居民滿意與否作為評(píng)價(jià)服務(wù)成效的根本標(biāo)準(zhǔn),完善農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制,確保全體農(nóng)村社區(qū)居民從治理機(jī)制中共同受益。

        (五)繼承和弘揚(yáng)有益于當(dāng)代的鄉(xiāng)賢文化

        要注重保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、傳承鄉(xiāng)土文化,培育形態(tài)各異、功能健全的農(nóng)村社區(qū),形成各類農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。堅(jiān)持揚(yáng)棄原則,重塑人本親善的鄉(xiāng)村治理靈魂。[14]要通過(guò)保護(hù)、挖掘、宣傳等多種形式有效利用鄉(xiāng)賢文化資源,恢復(fù)和創(chuàng)新德治、禮治、法治“三元和合”的立體鄉(xiāng)村治理模式。積極搭建平臺(tái)吸引外出鄉(xiāng)賢,以產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目牽線搭橋,激發(fā)鄉(xiāng)賢以資金、技術(shù)、信息、人才多種方式回饋故里的積極性和榮譽(yù)感,推動(dòng)鄉(xiāng)賢文化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)相互促進(jìn)。

        (六)合理發(fā)揮宗族宗教的有益作用

        在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中,不可忽視宗族宗教的客觀作用。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,應(yīng)在尊重農(nóng)村宗族宗教合理利益的前提下,建立農(nóng)村基層政府、村支兩委與宗族宗教組織的“利用、規(guī)范、包容”互動(dòng)合作關(guān)系。農(nóng)村基層政府要在確定基本原則的前提下,對(duì)宗族宗教組織實(shí)施政治上“無(wú)害化”利用、經(jīng)濟(jì)上公益化規(guī)范、文化上使其與鄉(xiāng)村優(yōu)良秩序生成包容性競(jìng)爭(zhēng)。

        (七)正確引導(dǎo)工商資本參與治理

        土地資源是吸引農(nóng)村域外工商資本參與農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在。必須堅(jiān)持以農(nóng)村公共利益為導(dǎo)向,以農(nóng)民土地合法權(quán)益為中心,以增強(qiáng)農(nóng)民主體地位為目的,創(chuàng)新農(nóng)民與政府、工商資本的協(xié)商合作治理方式。要堅(jiān)持將農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地和節(jié)余建設(shè)用地出讓收益實(shí)實(shí)在在地惠及農(nóng)民,確保工商資本下鄉(xiāng)為農(nóng)所用。要加快培育農(nóng)民和農(nóng)民組織的治理能力,促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)組織與工商資本雙方互相借力、協(xié)同共進(jìn)、有序參與農(nóng)村社會(huì)治理。

        (八)法治與德治并舉,改進(jìn)社會(huì)治理方式

        始終堅(jiān)持把依法治理作為農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的底線,開展農(nóng)村社區(qū)法治宣傳教育,提高農(nóng)村居民的法治意識(shí),運(yùn)用法治思維和法治方式化解農(nóng)村社會(huì)矛盾。道德作為一種柔性約束或隱性制度結(jié)構(gòu)化于社會(huì)治理體系之中,發(fā)揮不可或缺的獨(dú)特作用。[15]在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中,必須系統(tǒng)把握道德的實(shí)踐性品質(zhì)與特征,建立健全社區(qū)道德評(píng)議機(jī)制,挖掘和宣傳社區(qū)道德模范、好人好事,提倡社區(qū)鄰里互助,發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù),形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區(qū)氛圍。

        注釋:

        ①本次調(diào)查由湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院大數(shù)據(jù)中心組織,調(diào)查單位包括長(zhǎng)沙市瀏陽(yáng)市、望城區(qū),湘潭市湘鄉(xiāng)市,岳陽(yáng)市湘陰縣、岳陽(yáng)樓區(qū)、臨澧縣、岳陽(yáng)縣,常德市安鄉(xiāng)縣、澧縣,益陽(yáng)市赫山區(qū),湘西州吉首市、龍山縣、鳳凰縣、桑植縣、花垣縣,懷化市中方縣,郴州市汝城縣、北湖區(qū),邵陽(yáng)市綏寧縣、武岡市、新寧縣,婁底市雙峰縣等22個(gè)縣(市、區(qū))和永州市政務(wù)服務(wù)中心。

        [1]民政部關(guān)于開展全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的通知[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201706/20170600004874.shtml.

        [2]薛瀾,張帆,武沐瑤.國(guó)家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻[J].公共管理學(xué)報(bào),2015,

        (3).

        [3]尤琳,陳世偉.國(guó)家治理能力視角下中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷[J].社會(huì)主義研究,2014,(6).

        [4]王曙光.中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史嬗變與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/95 984.html.

        [5]徐勇.現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋[J].學(xué)習(xí)與探索,2006,(11).

        [6]李華,李燕凌,朱朝枝.農(nóng)村公共管理(第二版)[M].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2016.

        [7]李燕凌.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革:模式選擇與績(jī)效提升[J].管理世界,2016,(11).

        [8]唐凱麟.關(guān)于禮節(jié)與人情[J].道德與文明,2015,(1).

        [9]萬(wàn)俊人.美麗中國(guó)的哲學(xué)智慧與行動(dòng)意義[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2013,(5).

        [10]唐凱麟,張靜.社會(huì)主義核心價(jià)值體系的公民認(rèn)同和道德建構(gòu)研究[J].倫理學(xué)研究,2014,(5).

        [11]程同順.當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的突出問(wèn)題及解決思路[J].人民論壇,2016,(8).

        [12]楊開峰.中國(guó)行政倫理改革的反思:道德、法律及其他[J].公共行政評(píng)論,2009,(3).

        [13]魏來(lái),胡莉.基層社會(huì)治理:實(shí)踐特征、發(fā)展困境與化解之策[J].社會(huì)主義研究,2016,(1).

        [14]王彥東,王維國(guó).農(nóng)村社區(qū)治理的倫理路徑[J].道德與文明,2015,(3).

        [15]朱輝宇.道德在社會(huì)治理中的現(xiàn)實(shí)作用[J].哲學(xué)動(dòng)態(tài),2015,(4).

        【責(zé)任編輯:陳保林】

        農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)新改革的重中之重。農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)包括價(jià)值認(rèn)同、主體建構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)基礎(chǔ)等核心內(nèi)涵。當(dāng)前,農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)存在價(jià)值認(rèn)同缺失、治理主體虛化弱化、權(quán)利機(jī)制脫節(jié)失衡、社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)脆弱等突出問(wèn)題。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)從治理理念、目標(biāo)、體制、機(jī)制等方面著力,落實(shí)責(zé)任,突破重點(diǎn),堅(jiān)持法治與德治并舉,發(fā)揮鄉(xiāng)賢文化和宗族宗教的有益作用,正確引導(dǎo)工商資本參與治理,加快形成多元共治新局面。

        C912.8

        A

        1004-518X(2017)10-0236-08

        國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)背景下突發(fā)事件跨界治理創(chuàng)新研究”(16C GL062)、湖南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心委托項(xiàng)目“以命運(yùn)共同體展望未來(lái)前景”(16WTB30)

        李詩(shī)悅,湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院助教,湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。(湖南長(zhǎng)沙 410128)

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