■黃智宇

生態(tài)文明語(yǔ)境下我國(guó)自然資源多元治理體系之優(yōu)化

■黃智宇

生態(tài)文明；生態(tài)法治；自然資源法；多元治理體系；環(huán)境治理體系

生態(tài)文明是人類在改造自然以造福自身的過(guò)程中為實(shí)現(xiàn)人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，它是人類經(jīng)歷原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后的一種后工業(yè)文明，是人類社會(huì)一種新的文明形態(tài)。［1］十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，明確指出生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)發(fā)展中必須遵循的國(guó)家戰(zhàn)略，是以后我國(guó)發(fā)展中處理和協(xié)調(diào)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相互關(guān)系的共同戰(zhàn)略。生態(tài)文明以“生態(tài)化”引導(dǎo)、規(guī)范、限制和制約物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)，確保其發(fā)展的“生態(tài)化”和可持續(xù)性。［2］在當(dāng)今社會(huì)，生態(tài)文明已經(jīng)不是一個(gè)空洞的概念和符號(hào)了，而是現(xiàn)實(shí)的因素、活動(dòng)或過(guò)程。［3］生態(tài)文明是以環(huán)境生態(tài)保護(hù)為主要內(nèi)容的文明形態(tài)，對(duì)環(huán)境資源法治建設(shè)具有特別重要的根本性影響。［4］十八大報(bào)告明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。”因此，生態(tài)文明的語(yǔ)境對(duì)自然資源治理體系提出了更高的要求。

一、我國(guó)自然資源治理體系的形成

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)自然資源的屬性、價(jià)值、功能等的認(rèn)知持續(xù)深化，國(guó)家對(duì)自然資源的治理理念與體制也在不斷完善并優(yōu)化，自然資源治理體系正在逐漸轉(zhuǎn)型，從而更有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。

（一）自然資源及其治理體系的內(nèi)涵

自然資源是人類能夠從自然界中獲取以滿足自身需要的任何天然生成物及作用于其上的人類活動(dòng)結(jié)果，是人類社會(huì)取自自然界的初始投入。［5］（P24）該定義表明自然資源具有自然和社會(huì)雙重屬性，兩屬性缺一不可且時(shí)常排斥。對(duì)于其自然屬性而言，自然資源在人類獲取而進(jìn)入生產(chǎn)、消費(fèi)之前是整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)中的一部分，具有共享性，是人為的財(cái)產(chǎn)界限和行政區(qū)域界線無(wú)法截然劃分開(kāi)的。對(duì)于其社會(huì)屬性而言，從自然資源單位的可分性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)作為單位的自然資源是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展需要的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。［6］(P55)

治理是平衡多元利益沖突、實(shí)現(xiàn)公共利益的核心途徑。國(guó)內(nèi)外學(xué)者們對(duì)治理提出了各種不同的觀點(diǎn)，全球治理委員會(huì)的定義具有很強(qiáng)的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在《我們的全球之家》的報(bào)告中將治理界定為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突或排斥的利益得以調(diào)和且采取共同行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程；它既包括具有強(qiáng)制性的正式制度和規(guī)則，也包括基于人們同意或利益的非正式的制度安排。治理具有四個(gè)特征，即其不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；其基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；其既涉及公共部門，也包括私人部門；其不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。［7］(P2-3)自然資源治理是治理的一個(gè)子域，是治理在自然資源領(lǐng)域的具體運(yùn)用。不恰當(dāng)?shù)淖匀毁Y源治理會(huì)導(dǎo)致廣泛的問(wèn)題，如破壞生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、豐富性、生產(chǎn)力以及恢復(fù)力。良好的自然資源治理既能保障自然資源的可持續(xù)供給，又能促進(jìn)人類社會(huì)更加公平、公正的發(fā)展。如果說(shuō)治理本身是一個(gè)過(guò)程，那么治理體系則是對(duì)這一過(guò)程的規(guī)范化與制度化，其本質(zhì)是制度體系，由一整套制度構(gòu)成。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）認(rèn)為，自然資源治理體系是指一系列規(guī)范、制度和程序，這些規(guī)范、制度和程序決定自然資源權(quán)力與責(zé)任的行使，決定著決策的制定，以及公民如何參與、如何從自然資源管理中獲益。［8］

（二）我國(guó)自然資源多元治理體系的演變

縱觀我國(guó)1978年后30年的治理變革軌跡，可以看到我國(guó)經(jīng)歷了從一元治理到多元治理的轉(zhuǎn)變。［9］一元治理實(shí)則為傳統(tǒng)上的自然資源管理，由此，自然資源治理變革的軌跡是從自然資源管理到自然資源多元治理的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的自然資源管理主要聚焦于解決集體行動(dòng)困境問(wèn)題的政府或市場(chǎng)理論，試圖通過(guò)一種力量解決所有問(wèn)題。歷史事實(shí)卻證明這一思路行不通。參與式管理開(kāi)始重視地方知識(shí)的作用和公眾參與環(huán)保的力量，以克服政府和市場(chǎng)的失靈。自然資源治理強(qiáng)調(diào)除政府和產(chǎn)權(quán)安排外的社會(huì)主體的作用，并進(jìn)一步發(fā)展了自治、專家、民間組織、公民參與等各種專門化治理模型，強(qiáng)調(diào)多主體合作的協(xié)作或協(xié)同治理。我國(guó)自然資源多元治理體系已初步形成，主要體現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

1.治理機(jī)制從政府主導(dǎo)發(fā)展為政府、市場(chǎng)與社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制共存。自然資源治理機(jī)制是自然資源治理體系的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的制度基石。目前，我國(guó)自然資源治理機(jī)制正經(jīng)歷從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為政府、市場(chǎng)與社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制協(xié)同的過(guò)程。

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！币簿褪钦f(shuō)，除法定例外，自然資源都屬于國(guó)家所有。過(guò)去,因?yàn)閷?duì)自然資源國(guó)家所有的公權(quán)性質(zhì)與私權(quán)性質(zhì)未作明晰區(qū)分，從而導(dǎo)致資源的經(jīng)營(yíng)管理與監(jiān)督管理都集中于政府部門，政府獨(dú)攬治理大權(quán)。因此，立法確定的有關(guān)資源利用的國(guó)家意志，主要通過(guò)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)政府及相關(guān)部門來(lái)落實(shí)。具體體現(xiàn)為對(duì)資源利用各環(huán)節(jié)相關(guān)活動(dòng)的依法管理，包括以許可、劃撥等形式進(jìn)行分配；對(duì)資源利用進(jìn)行監(jiān)督以及收繳資源稅費(fèi)及再分配。［10］單一的行政調(diào)節(jié)機(jī)制，尤其是命令—控制式的治理機(jī)制存在著規(guī)制成本過(guò)高、權(quán)力尋租、受規(guī)制主體缺乏主動(dòng)性等諸多弊端［11］，呈現(xiàn)出滯后性、不可持續(xù)性，影響了治理工作的縱深推進(jìn)和治理效果。［12］

隨著我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與生態(tài)文明建設(shè)的縱深推進(jìn)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制作為稀缺資源有效配置的基礎(chǔ)性方式，得到了法律確認(rèn)并予以保障，這是自然資源治理體系日益科學(xué)化的表現(xiàn)。目前市場(chǎng)機(jī)制在水權(quán)交易、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)以及清潔發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越關(guān)鍵的作用。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，到2020年構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問(wèn)題。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)機(jī)制有效調(diào)節(jié)的前提，但是，并不是所有的自然資源都可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置。自然資源具有公共性和整體性特征，是每一個(gè)人生存和發(fā)展不可缺少的物質(zhì)資源和生態(tài)基礎(chǔ)，其中有一部分自然資源更是應(yīng)該被人們平等地使用，［13］這正是自然資源需要社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制的重要原因。社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制的確立和發(fā)展是自然資源治理體系日益民主化的表現(xiàn)。在自然資源治理過(guò)程中，人們習(xí)慣把目光投向政府和市場(chǎng)。但是，由于政府和市場(chǎng)都存在客觀上的局限，失靈現(xiàn)象普遍存在；加上自然資源治理問(wèn)題的廣泛性、復(fù)雜性等原因，從而將社會(huì)公眾推到了自然資源治理工作一線。從立法與行政中的公眾參與到司法中社會(huì)組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，可以看到社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮著不可替代的重要作用。根據(jù)治理理論，行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制這三種機(jī)制各有優(yōu)缺點(diǎn)，各有其適用范圍和方式，并且相互依賴、相互補(bǔ)充。［14］

2.治理內(nèi)容從資源的單一性治理拓展為資源的綜合性治理。綜合性治理是建立在生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)組成部門的不可分割和各資源要素的整體演化基礎(chǔ)之上。自然資源治理內(nèi)容經(jīng)歷著從資源的單一性發(fā)展為資源的綜合性的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

一方面，宏觀層面從單個(gè)自然資源治理到山水林田湖的綜合治理。我國(guó)自然資源立法采用“一類一法”的單項(xiàng)立法形式，已經(jīng)基本形成了一個(gè)以各種單項(xiàng)自然資源法集合而成的法群形態(tài)的自然資源法律體系，包括《水法》《森林法》《土地管理法》《草原法》《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》等。但是，由于各單行法之間缺乏有效配合與銜接，有時(shí)對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的利益沖突不但未起到統(tǒng)一的平衡作用，反而因?yàn)榱⒎ú粔蚝侠?、科學(xué)而成為各權(quán)力博弈的工具，阻礙自然資源治理的可持續(xù)發(fā)展。［15］2013年黨的十八屆三中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，決定指出，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，故要求采取綜合治理，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化建設(shè)的各個(gè)方面，將其作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程來(lái)實(shí)施，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

另一方面，微觀層面從自然資源的單一功能發(fā)展為自然資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)多元功能的治理。在近代以來(lái)權(quán)利觀念的主導(dǎo)下，自然資源淪為人類占有、控制的財(cái)產(chǎn)，法律調(diào)整的也是基于自然資源的經(jīng)濟(jì)功能而產(chǎn)生的開(kāi)發(fā)與利用行為。但是，隨著資源耗竭以及由此引發(fā)的生態(tài)危機(jī)加劇，自然資源的社會(huì)功能與生態(tài)功能在我國(guó)立法中得到了逐步體現(xiàn)。如《森林法》《草原法》通過(guò)設(shè)置禁止性規(guī)范、劃定保護(hù)區(qū)、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞皆O(shè)置相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，又如自然資源用途管制制度。

3.治理目標(biāo)從經(jīng)濟(jì)效益最大化升格為可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)久以來(lái)，自然資源的治理多是為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過(guò)國(guó)家規(guī)制、產(chǎn)權(quán)交易等方式使得自然資源的經(jīng)濟(jì)效益最大化。過(guò)度追求自然資源的經(jīng)濟(jì)功能勢(shì)必影響其生態(tài)功能。如今，我國(guó)自然資源治理目標(biāo)體現(xiàn)了從追求經(jīng)濟(jì)效益最大化轉(zhuǎn)變?yōu)樽非罂沙掷m(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。

這一轉(zhuǎn)變肇始于世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在向聯(lián)合國(guó)提交的《我們共同的未來(lái)》這一報(bào)告，報(bào)告中將可持續(xù)發(fā)展定義為“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。該定義是迄今為止被廣泛接受的一個(gè)界定。目前我國(guó)的發(fā)展觀是可持續(xù)發(fā)展觀,從生態(tài)文明的角度看,包括三個(gè)方面意義：發(fā)展的可持續(xù)性，即當(dāng)代的決策和行為不得危害未來(lái)對(duì)自然資源的需求和整體發(fā)展，保持發(fā)展的連貫性和持續(xù)性；發(fā)展的協(xié)調(diào)性，大自然提供的資源和環(huán)境等生命支持功能是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展與自然生態(tài)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；發(fā)展的公平性，不僅在當(dāng)代人和后代人之間，還有國(guó)家各地區(qū)之間、國(guó)與國(guó)之間在自然資源的開(kāi)發(fā)和利用，環(huán)境保護(hù)等方面要相互協(xié)作，公平發(fā)展。［16］

為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家制定了一系列自然資源治理制度以實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。一是對(duì)自然資源利用進(jìn)行限制，如生態(tài)紅線制度、自然資源用途管制制度等使得該限制具有法律強(qiáng)制性。2014年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》還確立了生態(tài)優(yōu)先的基本原則，將可持續(xù)發(fā)展定位自然資源治理目標(biāo)不僅僅可以促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用，而且能夠避免因“資源詛咒”現(xiàn)象而帶來(lái)的環(huán)境污染、勞資糾紛、地質(zhì)破壞等問(wèn)題。［17］二是提高自然資源利用的效率，降低生產(chǎn)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的浪費(fèi)，為此，我國(guó)制訂了《清潔生產(chǎn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。三是促進(jìn)自然資源開(kāi)發(fā)利用的公平與公正，這體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償、資源稅等制度上。

二、我國(guó)自然資源治理體系面臨的困境

雖然我國(guó)自然資源治理體系已初步形成了以政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體為中心，以自然資源的綜合性治理為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的治理體系，但是該體系在進(jìn)一步優(yōu)化過(guò)程中面臨著內(nèi)外交困的局面。

（一）我國(guó)自然資源治理體系的內(nèi)生性困境

我國(guó)自然資源治理體系表現(xiàn)出先天畸形、后天發(fā)育不良的內(nèi)生性困境。主要表現(xiàn)在以下方面。

1.部門化的自然資源立法模式。我國(guó)自然資源各單行法一般是經(jīng)過(guò)由相應(yīng)的行政部門起草。在立法過(guò)程中，法律草案的起草權(quán)非常關(guān)鍵，一旦一部法律或修改法律案已經(jīng)起草好了，提交常委會(huì)會(huì)議或全國(guó)人大法律委審議時(shí)，很難做顛覆性修改。［18］該立法模式阻礙了自然資源治理體系的全局性、系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)。一方面，該立法模式下，負(fù)責(zé)起草的部門往往很難統(tǒng)籌考慮,而更多的是從本部門、本系統(tǒng)的利益出發(fā),從各自的不同角度來(lái)設(shè)計(jì)管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)相關(guān)資源的法律關(guān)系。為了最大程度地保障部門利益，立法便會(huì)盡可能地限制其他利益主體的參與。另一方面，部門化的自然資源立法模式影響行政治理機(jī)制的良好發(fā)揮。政府內(nèi)部的高度分化會(huì)使政府的公共權(quán)力被分解，而分解的公共權(quán)力在政府的自然資源管理中表現(xiàn)出來(lái)的最直接后果是各自然資源管理部門之間的不協(xié)調(diào)甚至是摩擦，并進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任的混亂，影響行政治理機(jī)制的公平性與效率性。

2.碎片化的自然資源權(quán)利配置。我國(guó)自然資源上承載的權(quán)利呈碎片化形態(tài)，一類自然資源可以由不同的主體享有不同的權(quán)利。比如水資源，有人基于水量而擁有取水權(quán)；有人基于水質(zhì)而擁有排污權(quán)；有人基于水能而享有用能權(quán)。這些權(quán)利往往未得到有效協(xié)調(diào)，從而引發(fā)沖突。同時(shí)，這些財(cái)產(chǎn)性權(quán)利能夠?yàn)闄?quán)利主體提供一種強(qiáng)有力的依據(jù)用以反對(duì)減損這些權(quán)利價(jià)值的監(jiān)管。［19］(P14)這也將導(dǎo)致自然資源的生態(tài)價(jià)值得不到保障。目前，基于自然資源的質(zhì)與量上的權(quán)利得到了法律認(rèn)可，這就意味著基于個(gè)體的合法的權(quán)利即便導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞，也難以得到追究。而在市場(chǎng)中，自然資源的生態(tài)功能缺乏一種共同認(rèn)可的價(jià)值，一種能夠通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值。

3.治理主體間缺乏溝通機(jī)制。這主要表現(xiàn)為：對(duì)政府活動(dòng)缺乏有效制約，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行不暢，公民社會(huì)在資源治理參與過(guò)程中處境尷尬。現(xiàn)行的自然資源法多賦予國(guó)家在資源管理方面的職權(quán)，且較多地規(guī)定了企業(yè)和公民的義務(wù)，而在二者權(quán)利的確認(rèn)方面顯得薄弱。社會(huì)參與自然資源治理與環(huán)境保護(hù)的制度還不夠完善，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的企業(yè)（私人）和公眾參與的社區(qū)管理主體，仍然不夠成熟，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，其參與決策、監(jiān)督的渠道不暢通，沒(méi)有形成良好的社會(huì)化治理結(jié)構(gòu)所需要的制度體系。如果治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)主體缺乏必要的互動(dòng)，那么自然資源事務(wù)的解決與處理必將是一潭死水。

（二）我國(guó)自然資源治理體系的外源性困境

除了內(nèi)生性困境，我國(guó)自然資源治理體系還承受著國(guó)家治理改革和全球治理這兩個(gè)外在環(huán)境的影響。

1.受國(guó)家治理體系和治理能力的制約。改革開(kāi)放時(shí)期，我國(guó)政府致力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將改革的合法性基礎(chǔ)建立在經(jīng)濟(jì)績(jī)效之上。在這一過(guò)程中，特別是近些年來(lái)國(guó)家支配形式在追求合法性的壓力下，資源不斷向上集中，向政府權(quán)力集中，導(dǎo)致了科層體制的急劇擴(kuò)張，使其延伸于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和角落。這一強(qiáng)大的組織能力為實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志、迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人們生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。［20］(P434)生態(tài)文明建設(shè)要求國(guó)家治理改革，“環(huán)保一票否決制”“生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制”等都在表明經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為合法性基礎(chǔ)受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；同時(shí)也受到了支持該基礎(chǔ)的制度的對(duì)抗。這也正是生態(tài)文明語(yǔ)境下自然資源治理體系改革緩慢的重要原因。

2.受全球環(huán)境治理體系的影響。隨著全球化的擴(kuò)張和全球環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，越來(lái)越多的國(guó)家和行為主體積極參與到全球治理中，我國(guó)也不例外。從20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，我國(guó)在國(guó)際環(huán)境治理過(guò)程中經(jīng)歷了從被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。2015年193個(gè)聯(lián)合國(guó)成員在紐約召開(kāi)的可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上通過(guò)《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，該文件涵蓋了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，環(huán)境的可持續(xù)性受到了全球前所未有的關(guān)注，相應(yīng)的全球環(huán)境治理的制度與規(guī)范也將得到進(jìn)一步發(fā)展。該議程的制定經(jīng)歷了市民社會(huì)、非政府組織參與協(xié)商的復(fù)雜過(guò)程，它的執(zhí)行也將要求所有國(guó)家、利益相關(guān)者（包括企業(yè)、公民、私營(yíng)部門以及學(xué)者們）的共同參與。議程一方面將為中國(guó)在全球治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用提供了寶貴的著力點(diǎn)，另一方面促使中國(guó)的環(huán)境治理面臨著更重的治理壓力與國(guó)際責(zé)任。［21］

三、生態(tài)文明背景下自然資源治理體系的理想圖景

學(xué)者們一致認(rèn)為國(guó)家治理、環(huán)境治理離不開(kāi)法治。莫紀(jì)宏認(rèn)為：“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家治理體系法治化?！保?2］王樹(shù)義認(rèn)為：“搞好環(huán)境治理，重在加強(qiáng)環(huán)境法律制度建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境法治。”［23］因此，自然資源治理體系的理想圖景應(yīng)是以法治為中心，以資源環(huán)境承載力為基石，以多元主體互動(dòng)參與為手段。只有法治才能滿足自然資源治理對(duì)于合法性的需要，自然資源治理應(yīng)當(dāng)在法治的框架下展開(kāi)，在法治的軌道上運(yùn)行；只有尊重資源環(huán)境承載力，才能滿足自然資源治理對(duì)于有效性的需要；只有多元主體互動(dòng)參與，才能滿足自然資源治理體系對(duì)于正當(dāng)性的需要。

我國(guó)將生態(tài)文明確定為國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)，意味著黨和政府對(duì)自然資源治理體系提出了更高的要求。二者之間的關(guān)系可以理解為手段與目標(biāo)的關(guān)系，自然資源治理為手段，生態(tài)文明為最終目標(biāo)。自然資源治理體系的理想圖景展開(kāi)如下。第一，以法治為中心，治理透明化、規(guī)范化?，F(xiàn)代自然資源治理要求公開(kāi)、透明，為了規(guī)范自然資源治理，一般需要制定相應(yīng)的程序法、政府信息公開(kāi)法；要求公正參與、協(xié)商，由此需要制定相應(yīng)的聽(tīng)證、參與等制度；同時(shí)還需遵循一些基本原則，如信賴保護(hù)、比例、合理預(yù)期等原則。第二，以自然規(guī)律為基石，治理生態(tài)化。生態(tài)文明背景下的自然資源治理目標(biāo)是在滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要的同時(shí)，又不至于因過(guò)度的開(kāi)發(fā)利用而影響資源的生態(tài)功能。這就需要堅(jiān)持預(yù)防原則，預(yù)防資源開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在二者發(fā)生沖突，威脅生態(tài)安全時(shí)，遵循生態(tài)優(yōu)先，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。第三，以多元主體參與為手段，治理互動(dòng)化?！肮仓卫磉^(guò)程無(wú)不是公共領(lǐng)域中不同的利益主體之間的協(xié)調(diào)和制衡，任何事前看似完美的機(jī)制設(shè)計(jì)可能因?yàn)榄h(huán)境的變化事與愿違。實(shí)踐過(guò)程中不同利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)和博弈演化而成的治理模式對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家而言具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義?！保?4］這就意味著權(quán)威型的命令—控制式治理或運(yùn)動(dòng)型治理很難平衡生態(tài)文明建設(shè)中存在的復(fù)雜的利益沖突，對(duì)自然資源治理機(jī)制提出了更高的要求。自然資源治理的模式是一個(gè)多元的、多中心的公共管理資源和分配權(quán)力的模式，它不是單一的政府或市場(chǎng)的模式，而是通過(guò)政治人（政府）、經(jīng)濟(jì)人（企業(yè)）和道德人（公眾）的統(tǒng)一，避免了在二元模式下我們經(jīng)常面臨的市場(chǎng)和政府雙重失靈而形成的三元、三角狀的穩(wěn)定格局。在這個(gè)模式中政府、企業(yè)和公眾相互補(bǔ)充、相互監(jiān)督、相互制約、相互對(duì)話、共同協(xié)商形成上下互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)資源和權(quán)力的合理分配，最終保障公共利益的最大化。

四、我國(guó)自然資源治理體系的優(yōu)化

對(duì)自然資源治理體系進(jìn)行優(yōu)化，應(yīng)以善治為目標(biāo)，以生態(tài)文明為指導(dǎo)理念，以理想圖景為參照。其中，善治是使公共利益最大化的治理過(guò)程和治理活動(dòng)；生態(tài)文明是人與自然、人與人和諧相處的文明形態(tài)。

（一）完善自然資源治理的法律體系

自然資源治理體系是以法治為中心的，因此，對(duì)自然資源治理體系的優(yōu)化首先要從法律體系的完善入手。

1.以生態(tài)文明為總綱，制定綜合性的自然資源法，完善自然資源單行法。我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》以及自然資源各單行法等法律對(duì)自然資源的權(quán)屬、開(kāi)發(fā)與利用、限制和保護(hù)等進(jìn)行了規(guī)范。然而，這些法律制定時(shí)尚沒(méi)有生態(tài)文明理念，并受其指導(dǎo)，山水林田湖缺乏一體性的規(guī)制系統(tǒng)，條塊分割、左右掣肘、上下脫節(jié)。而新環(huán)保法雖確立了生態(tài)文明理念，但其規(guī)定因過(guò)于原則而往往缺乏直接適用性，再加上其立法級(jí)別與其他單行法同級(jí)，因而難以起到統(tǒng)攝作用。故我國(guó)急需制定一部符合生態(tài)文明理念、可以統(tǒng)攝各單項(xiàng)自然資源法的基本法律。自然資源基本法是各單項(xiàng)資源法的基礎(chǔ)和龍頭，各個(gè)單行法應(yīng)該按照基本法的指導(dǎo)思想、基本原則和具體制度等來(lái)進(jìn)行制定或修改，從而為去除現(xiàn)有的障礙提供法律依據(jù)。首先，應(yīng)該以生態(tài)文明為指導(dǎo)思想制定自然資源的基本法，并且在這一理念下構(gòu)建我國(guó)的自然資源基本法律制度，包括產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、公眾參與制度等。其次,在我國(guó)現(xiàn)有的自然資源單行法中明確體現(xiàn)生態(tài)文明的指導(dǎo)思想，修改現(xiàn)有的自然資源單行法中違背這一指導(dǎo)思想的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)和資源保護(hù)的力度。

2.完善多元治理的法律依據(jù)，為自然資源治理提供直接的法律支持。目前，我國(guó)新環(huán)保法第7條、第9條、第21條、第36條以及第五章中“公眾參與”等一系列條款為自然資源多元治理提供了法律依據(jù)。此外，還有《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2013）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2015）等規(guī)范性文件為多元治理提供了操作層面的法律支持。但是，《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》乃至各自然資源單行法都未對(duì)多元治理進(jìn)行直接規(guī)定。因此，應(yīng)為自然資源多元治理建立和完善以憲法為基礎(chǔ)、以自然資源法為主體、以自然資源行政規(guī)章和部門規(guī)章為操作指南的法律淵源。

3.重點(diǎn)完善預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的治理制度。因自然資源的開(kāi)發(fā)利用容易破壞生態(tài)功能，且生態(tài)損害具有不可恢復(fù)性，因此自然資源治理的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在預(yù)防上。預(yù)防為主的基本含義是開(kāi)發(fā)利用自然資源時(shí)，應(yīng)事先預(yù)測(cè)和防范可能造成的環(huán)境危害，其本質(zhì)在于平衡資源的利用和保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。［25］保護(hù)優(yōu)先是指遇到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)性不確定的情形，對(duì)環(huán)境的保護(hù)優(yōu)于對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用。［26］圍繞預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，應(yīng)建立和完善資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、自然資源規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等。

（二）明確各主體的權(quán)責(zé)邊界，建立互動(dòng)機(jī)制

自然資源治理是一種由政府、市場(chǎng)與社會(huì)基于共同目標(biāo)支持的活動(dòng)。三者在具體的治理過(guò)程中，準(zhǔn)確把握各自的權(quán)責(zé)邊界對(duì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。這需要根據(jù)三者在自然資源治理中的行為特征、行為范圍、行為方式、行為目標(biāo)以及環(huán)境條件的不同而劃清責(zé)任邊界。［27］

1.政府應(yīng)承擔(dān)保障自然資源惠益的公平分配，積極供給自然資源，并對(duì)其他主體的利用進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任。政府權(quán)力主體不是單一的，而是由不同的主體共同構(gòu)成。［28］因此，要捋清中央政府與地方政府、地方政府與地方政府間的關(guān)系。在中央與地方間，中央政府要明確自身的合理定位，一是宏觀把控，二是具體協(xié)調(diào)。制度供給層面，中央政府要確立自己權(quán)限的合理范圍，最主要的就是負(fù)責(zé)全國(guó)性的自然資源法律和一般性環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等純公共物品的供給，設(shè)計(jì)并提供國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的整體規(guī)劃和具體政策，構(gòu)建并進(jìn)一步完善自然資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的各項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)。行動(dòng)統(tǒng)籌層面，就是針對(duì)具體的、涉及范圍廣泛的自然資源事務(wù)通過(guò)直接管理或者積極協(xié)調(diào)的方式動(dòng)員更多力量協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮中央政府經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、規(guī)模、資源等方面的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于地方政府而言，要嚴(yán)格遵守國(guó)家層面的法律法規(guī)，認(rèn)真履行和實(shí)施相應(yīng)的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)；妥善處理本轄區(qū)外溢性不太明顯的環(huán)境事務(wù)，如地方性河流治理、資源環(huán)境日常監(jiān)測(cè)等；對(duì)具有區(qū)域性和相應(yīng)外溢效應(yīng)的環(huán)境事務(wù)，尤其是跨區(qū)域、跨流域的重大環(huán)境問(wèn)題，要積極主動(dòng)地同中央、其他地方政府共同配合，共同分擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。要構(gòu)建地方政府間的合作平臺(tái)，尊重差異，通過(guò)多樣化的協(xié)商溝通地方政府在自然資源治理中產(chǎn)生的利益矛盾，促進(jìn)地方政府間基于自愿構(gòu)建環(huán)境共生關(guān)系，避免零和博弈，走出“公地悲劇”和“囚徒困境”，實(shí)現(xiàn)雙贏和整個(gè)區(qū)域生態(tài)效益的最佳。

2.區(qū)分市場(chǎng)參與治理的多重身份。在多元治理中，政府將一部分治理權(quán)力分給了市場(chǎng)，而企業(yè)是市場(chǎng)治理的最重要主體。企業(yè)作為自然資源治理主體，其既是自然資源開(kāi)發(fā)、利用與污染的主體，又是預(yù)防、保護(hù)和補(bǔ)償?shù)男袨橹黧w，多重身份要求企業(yè)在自然資源治理的過(guò)程中承擔(dān)更多的責(zé)任。作為開(kāi)發(fā)利用者的身份，需要企業(yè)承擔(dān)預(yù)防、保護(hù)和補(bǔ)償責(zé)任。對(duì)自然資源與環(huán)境的開(kāi)發(fā)與利用過(guò)程中，很難做到對(duì)原有生態(tài)環(huán)境的完整保留，必然會(huì)造成相應(yīng)不同程度和一定范圍的改變和破壞，同時(shí)，也可能損害其他利益主體的正當(dāng)利益。作為污染者，企業(yè)需要承擔(dān)污染所帶來(lái)的治理責(zé)任，讓污染者承擔(dān)治理成本與治理責(zé)任，從效用方面保證主體行為與結(jié)果承受的一致性，在一定程度上確保公平、正義等社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3.發(fā)揮社會(huì)全過(guò)程參與、監(jiān)督的作用。同時(shí)，國(guó)家還向社會(huì)分權(quán)，村民自治、居民自治、大量行業(yè)協(xié)會(huì)和民間組織的出現(xiàn)促使社會(huì)參與到自然資源治理中來(lái)。這種權(quán)力分配促使公民或參加決策，或參與制定相關(guān)環(huán)境政策、標(biāo)準(zhǔn)，或加入相關(guān)環(huán)境保護(hù)組織實(shí)施公益保護(hù)性行為，或介入環(huán)境糾紛的訴訟等相關(guān)活動(dòng)，致力于自然資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的維護(hù)與發(fā)展。

（三）建立對(duì)治理的監(jiān)管體制

傳統(tǒng)的自然資源監(jiān)管是依托行政權(quán)對(duì)各類自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管以維護(hù)公共利益。［29］“具體而言，行政法制通過(guò)不同的環(huán)境監(jiān)管規(guī)范，并通過(guò)行政執(zhí)法程序?qū)`反上述規(guī)范的行為進(jìn)行制裁，以求達(dá)成整體環(huán)境規(guī)劃體系的有效運(yùn)作?！保?0］但是，首先，多年來(lái)我國(guó)自然資源的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)集于行政部門一身，監(jiān)管則形同虛設(shè)，從而嚴(yán)重?fù)p害自然資源的多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)。其次，多部門分管，職能交叉嚴(yán)重，各自監(jiān)管缺乏對(duì)自然資源整體性價(jià)值的保護(hù)。最后，也是最重要的一點(diǎn)，治理允許市場(chǎng)和社會(huì)獲得更多的決策權(quán)，大量組織和治理過(guò)程已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)程度的自治，進(jìn)而有必要對(duì)治理的各個(gè)構(gòu)成要件施以一定的控制，即對(duì)治理的監(jiān)管，也有學(xué)者稱之為“元治理”［31］。因此，需要強(qiáng)化環(huán)保部的行政職權(quán)，建立“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，將各領(lǐng)域、各部門、各層次的監(jiān)管資源和執(zhí)法力量進(jìn)行歸一整合，建立真正權(quán)威的、獨(dú)立的、一統(tǒng)的自然資源監(jiān)管體制，這非常必要。

總之，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)自然資源治理體系雖呈形成態(tài)勢(shì)，但是在治理的進(jìn)一步優(yōu)化階段面臨著一系列的困境，這些內(nèi)外困境阻礙和限制自然資源治理體系的進(jìn)一步發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)為自然資源治理體系的進(jìn)一步發(fā)展提供了契機(jī)，其不僅為自然資源治理體系的優(yōu)化提供理念支撐，還為其勾繪了一幅理想圖景。自然資源治理體系的優(yōu)化，不僅對(duì)解決我國(guó)資源危機(jī)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義，而且是實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)文明的重要步驟。

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［31］（英）Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實(shí)踐方面的新觀點(diǎn)［M］.包國(guó)憲，趙曉軍,譯.趙曉軍，校.北京：科學(xué)出版社,2016.

【責(zé)任編輯：胡 煒】

生態(tài)文明作為一種新的文明形態(tài)，對(duì)自然資源的治理提出了新的要求和目標(biāo)。我國(guó)已初步形成了以政府、市場(chǎng)與社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制為手段，以自然資源的綜合性治理為內(nèi)容，以自然資源的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的自然資源治理體系。但是該治理體系面臨著一系列內(nèi)生性和外源性困境，包括部門化的自然資源立法模式、碎片化的自然資源權(quán)利配置、治理主體間缺乏溝通機(jī)制、國(guó)家治理體系和治理能力的制約以及全球環(huán)境治理體系的影響，這些因素阻礙著生態(tài)法治進(jìn)一步走向生態(tài)善治。為此，制定體現(xiàn)生態(tài)文明理念的綜合性自然資源法，明確政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，以及建立對(duì)治理的監(jiān)管體制是優(yōu)化我國(guó)自然資源治理體系的要點(diǎn)。

D922.6

A

1004－518X（2017）10－0218-09

江西省社科規(guī)劃青年博士基金項(xiàng)目“健全水資源產(chǎn)權(quán)體系的法律研究”（16 BJ02）、江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“基于個(gè)體權(quán)利保障的自然災(zāi)害治理體系研究“（FX162004）

黃智宇，南昌大學(xué)法學(xué)院助理研究員，南昌大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程流動(dòng)站博士后，博士。（江西南昌 330031）