◎ 李 改

縣域城鄉(xiāng)教育一體化改革探索與理性思考
——中國教育學會教育行政專業(yè)委員會第七屆學術(shù)年會綜述

◎ 李 改

中國教育學會教育行政專業(yè)委員會第七屆學術(shù)年會于 2016 年 12 月 3 — 5 日在浙江省嘉善縣成功舉辦，全國基礎教育領域?qū)＜摇W者，部分省、市、縣教育局局長和中小學校長代表 150 余人參加了年會。年會主題是：縣域城鄉(xiāng)教育一體化的探索。

年會上，教育局長們分享了各地推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的工作思路、改革舉措以及先進經(jīng)驗，專家學者從學理層面分析了推進縣域城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的必要性、緊迫性以及應然的改革發(fā)展路徑，督學從教育督導的視角指出推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展任務的艱巨性，網(wǎng)絡科技公司代表從教育信息化的角度提出利用技術(shù)手段可以輔助城鄉(xiāng)課堂教學的一體化發(fā)展。通過多層面、多視角、多維度的熱烈研討，與會代表就“統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展”議題達成了一定共識，對新型城鎮(zhèn)化背景下義務教育的健康發(fā)展進行了深入思考。

一、適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，必須統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展

當前，我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，正處于新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期，這對整體提升義務教育辦學條件和教育質(zhì)量提出了新要求。統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展是落實全面建成小康社會要求，促進義務教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。黨中央、國務院高度重視城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展。黨的十八屆五中全會提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化”。2016 年 7 月，《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕40 號，以下簡稱《若干意見》）發(fā)布并實施。與會代表認為，新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展給縣域城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)，面對“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”現(xiàn)實困局，必須統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展，促進基本公共教育服務均等化。

東北師范大學農(nóng)村教育研究所秦玉友教授從教育城鎮(zhèn)化異化的視角分析了農(nóng)村學齡人口流動與城鎮(zhèn)化的非同步化及伴隨產(chǎn)生的相關阻礙，提出要建立城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌制度來推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。中央民族大學教育學院李劍教授從教育現(xiàn)代性的斷裂分析了城鄉(xiāng)教育差距的深層次原因，提出個人素質(zhì)的內(nèi)涵增加是新型城鎮(zhèn)化的核心要義，推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)教育差距的現(xiàn)實要求。湖北省咸寧市督學周理雄針對縣域義務教育均衡發(fā)展國家督導檢查的實際情況，指出統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展非常有必要，重中之重是要補齊“短板”——鄉(xiāng)村教育。

由于受我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)長期存在等因素影響，城鄉(xiāng)之間辦學水平和教育質(zhì)量還存在明顯差距。農(nóng)村地區(qū)人民群眾不斷增長的高質(zhì)量教育需求與供給不足的矛盾依然突出。統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，對縮小城鄉(xiāng)教育差距、促進教育公平具有重要意義。

二、統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展，必須規(guī)劃先行，多措并舉

《若干意見》提出，在推進新型城鎮(zhèn)化進程中要做到公共資源配置上對義務教育統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展和重點保障。在城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展取得顯著成效的縣（市、區(qū)），一個成功經(jīng)驗就是規(guī)劃先行，多措并舉。若無統(tǒng)籌規(guī)劃，“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，就會出現(xiàn)一個困難還沒解決好另一個困難接踵而至的局面。

年會上，嘉善縣教育局黨委書記、局長朱利軍介紹了城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展的“嘉善模式”，其成功經(jīng)驗在于將義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展納入縣域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和科學發(fā)展示范點建設方案。2004 年，編制了全縣城鄉(xiāng)學校布局專項規(guī)劃，并針對城鎮(zhèn)化發(fā)展的新情況，于 2010 年修編了《嘉善縣城鄉(xiāng)學校布局專項規(guī)劃（2010 — 2030 年）》，對未來二十年教育設施進行了總體布局。通過多措并舉，城鄉(xiāng)辦學條件實現(xiàn)“零差異”，城鄉(xiāng)師資水平實現(xiàn)“零差距”，城鄉(xiāng)教育質(zhì)量實現(xiàn)“零差別”，嘉善縣全面推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。要提及的是，通過統(tǒng)一城鄉(xiāng)學校布局規(guī)劃，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學校建設和裝備標準，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學校生均費用，嘉善縣城鄉(xiāng)辦學條件全面改善。實地考察觀摩嘉善中小學校后，與會代表紛紛贊嘆，嘉善的學校只有距離城區(qū)遠近的不同，鄉(xiāng)村學校的辦學條件、精神風貌與城區(qū)學校無異，真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

山東省日照市高校工委書記、教育局黨委書記兼局長張傳若分享了日照市一體化推進城鄉(xiāng)學校建設的經(jīng)驗做法，統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設標準，統(tǒng)一設備配置、統(tǒng)一經(jīng)費保障，全市中小學同步完成新建、改擴建任務，辦學條件得到根本改善，學校面貌煥然一新。山東省濱州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)教育局副局長張軍交流了該區(qū)統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的做法，規(guī)劃先行、財力投入、內(nèi)涵構(gòu)建、特色發(fā)展，多種舉措在學校建設、教育質(zhì)量、管理品牌等方面已取得積極成效。

國家教育行政學院教育行政教研部主任司洪昌圍繞“縣域教育的空間布局問題”，深入分析了編制義務教育發(fā)展規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的重要性和必要性。他認為，布局問題處在一種教育文化結(jié)構(gòu)之中。城市的教育布局主要是人口和土地的問題，縣域教育的布局是一個復雜的空間問題，涉及到人口、交通、生育率、地形、距離遠近等。編制縣域教育發(fā)展規(guī)劃，一定要考慮到城鎮(zhèn)化進程、縣域人口、地形等多種客觀因素對義務教育帶來的影響。

三、改革教育治理體系，充分發(fā)揮地級市作用，助推縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展

《若干意見》中十大主要措施之一，是改革教育治理體系。要完善鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學機制和管理辦法，將村小學和教學點納入對鄉(xiāng)村中心學?？己耍訌娻l(xiāng)村中心學校對村小學、教學點的指導和管理。與會代表重點研討了地級市在統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展中的地位和作用，認為在實行“以縣為主”管理體制進一步加強省級政府統(tǒng)籌基礎上，地級市應該充分發(fā)揮省級層面與縣級層面的橋梁紐帶作用，助推縣域城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展更快更好地實現(xiàn)。

張傳若認為，地級市在統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展中應該發(fā)揮重要作用。日照市分類推進教育管理體制改革，分別進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎教育管理體制改革和主城區(qū)基礎教育管理體制改革。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立幼兒園、小學、初中三個獨立并列事業(yè)法人，建立完善中心園負責制的學前教育管理體制、中心校負責制的小學管理體制、獨立建制的初中管理體制；城區(qū)實行分級辦學、分段管理的辦學體制。這種分類改革更有針對性，有利于義務教育均衡發(fā)展，有利于建立現(xiàn)代學校制度。

山西省晉中市教育局常務副局長高晉峰介紹了晉中市一體化推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗：堅持頂層設計，強化制度創(chuàng)新。具體做法：市級層面擬定方案提出要求，縣級教育行政部門具體實施。通過構(gòu)建“四化三改三保證”改革模式，一體化發(fā)展城鄉(xiāng)義務教育。目前，晉中市城鄉(xiāng)教育一體化已經(jīng)有了很好的發(fā)展態(tài)勢。

晉中市、日照市、成都市等地市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的實踐探索成效顯著，為縮小城鄉(xiāng)教育差距，推進區(qū)域教育均衡發(fā)展提供了有益借鑒。與會代表認為，進一步加強頂層設計，切實發(fā)揮地級市作用，是助推縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展的路徑之一。

四、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，必須以提高質(zhì)量為根本，不斷深化改革

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展，旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務均等化，整體提升縣域教育發(fā)展水平。因此，推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，必須不斷深化改革，提高教育教學質(zhì)量。與會代表普遍認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，靠投入，但是更要靠制度改革。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)教育也發(fā)達，大家覺得是有錢好辦事。那么，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)教育也做得風生水起，靠的是什么呢？江西省上饒市弋陽縣的城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展實踐給出了答案，根本性的制度改革是城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的保證。

弋陽縣教育體育局方寶輝認為，縣域義務教育要規(guī)范城區(qū)學校招生、規(guī)范學生流動；應該讓每所學校都變“優(yōu)”，以縣域為單位配“齊”、配“優(yōu)”教師；不要人為制造“差異”，而是要在投入、師資、管理、平臺四個方面做到“均衡”并且向鄉(xiāng)村學校傾斜；不要“結(jié)果”評價而是要以“進口定出口”的層次替代名次評價；不要“統(tǒng)一標準的優(yōu)秀”，而是要“個性化的優(yōu)質(zhì)”。通過一系列制度變革，弋陽縣實現(xiàn)了讓孩子在家門口接受良好的教育。

教育部基礎教育課程教材發(fā)展中心副主任張國華認為，《若干意見》等國務院文件有關要求的價值追求，就是使城鄉(xiāng)學生共享有質(zhì)量的教育。如何才能實現(xiàn)有質(zhì)量的教育？就要通過全面深化改革，制度創(chuàng)新，切實落實育人為本的根本任務。

論壇上，與會代表積極發(fā)言互動，交流思想，分享經(jīng)驗，啟迪思維，共同為縣域城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展出謀劃策。2016 年12 月 5 日，參會代表分兩組實地考察觀摩了干窯小學、丁柵幼兒園、嘉善一中、嘉善信息技術(shù)工程學校等 7 所學校，近距離感受了嘉善城鄉(xiāng)教育一體化改革發(fā)展的實踐成果。與會代表對本屆年會給予高度評價，認為主題鮮明，契合國家基礎教育改革發(fā)展新形勢新任務新要求，具有很強的時代性和針對性。

（作者：國家教育行政學院副教授）

［責任編輯：孫燕蘭］

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