周麗芳 孔梅 李石梅

（1.曲江林場(chǎng) 2.韶關(guān)市林科所 3.華南虎保護(hù)區(qū)管理處）

淺析農(nóng)村林權(quán)糾紛引發(fā)信訪問(wèn)題的成因及對(duì)策

周麗芳1孔梅2李石梅3

（1.曲江林場(chǎng) 2.韶關(guān)市林科所 3.華南虎保護(hù)區(qū)管理處）

韶關(guān)是我省重點(diǎn)林區(qū)之一，由于農(nóng)村集體所有制多次變動(dòng)等原因，在我市農(nóng)村集體林權(quán)的認(rèn)證上，不時(shí)出現(xiàn)一山多證、邊界重復(fù)發(fā)證的情況，從而發(fā)生山林權(quán)屬糾紛，并由此引發(fā)爭(zhēng)議各方信訪申訴。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)等因素影響，山林權(quán)屬的爭(zhēng)議和由此派生的信訪問(wèn)題也將長(zhǎng)期存在。本文對(duì)韶關(guān)市因農(nóng)村林權(quán)糾紛引發(fā)信訪問(wèn)題的成因進(jìn)行了初步研究并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

農(nóng)村；山林；糾紛；信訪；成因；對(duì)策

當(dāng)前，林權(quán)糾紛已經(jīng)成為群眾上訪、信訪最集中的問(wèn)題。林權(quán)爭(zhēng)議就是指森林、林木和林地權(quán)屬爭(zhēng)議，俗稱(chēng)“山林糾紛”，是指單位、個(gè)人等之間因森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。山林糾紛雖然發(fā)生在少數(shù)地方，卻是社會(huì)治安不安定的重要因素，危害極大，如得不到及時(shí)解決，一旦矛盾激化，就有可能發(fā)生械斗，產(chǎn)生傷亡事件，不僅造成人民生命財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失和森林資源的極大破壞，而且容易影響社會(huì)的穩(wěn)定，破壞安定團(tuán)結(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市因引發(fā)的信訪問(wèn)題占全市信訪案件的37%。林權(quán)糾紛不但造成了森林資源和集體財(cái)產(chǎn)、群眾財(cái)產(chǎn)的重大損失，而且嚴(yán)重影響了林業(yè)項(xiàng)目和林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。同時(shí)，調(diào)處林權(quán)糾紛又是林業(yè)工作者和基層干部最怕、最難的工作，對(duì)調(diào)處林權(quán)糾紛工作往往存在你推我滑的現(xiàn)象。因此，研究我市山林權(quán)屬糾紛的成因及解決山林權(quán)屬糾紛的對(duì)策已迫在眉睫。

1 我市林業(yè)的基本情況

韶關(guān)是典型的山區(qū)市，林業(yè)用地面積141.9萬(wàn)hm2，約占全市土地面積的80%，其中森林面積135.5萬(wàn)hm2，森林覆蓋率達(dá)到74.95%，林農(nóng)人口200余萬(wàn)。

2009年我市全面啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革工作；2011年全市各縣（市、區(qū)）以?xún)?yōu)異成績(jī)通過(guò)了省政府的集體林權(quán)制度主體改革驗(yàn)收工作；2013年我市又陸續(xù)開(kāi)展了深化林改工作，進(jìn)一步推進(jìn)將林權(quán)證核發(fā)到戶(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2016年6月移交到不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，我市林地確權(quán)面積116.76萬(wàn)hm2，占林地總面積的82.3%；其中確權(quán)到戶(hù)面積45.81萬(wàn)hm2，占已確權(quán)面積的39.23%；林權(quán)流轉(zhuǎn)面積24.62萬(wàn)hm2。

多年以來(lái)，我市林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作緊緊圍繞構(gòu)建平安和諧韶關(guān)這一目標(biāo)，加大山林糾紛積案的調(diào)處化解以及信訪維穩(wěn)力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全市共調(diào)處解決林權(quán)爭(zhēng)議案件84宗，涉及面積約0.21萬(wàn)hm2，其中協(xié)商解決33宗，涉及面積約0.06萬(wàn)hm2，政府裁決38宗，涉及面積約0.13萬(wàn)hm2，法院判決13宗，面積約0.013 萬(wàn) hm2。

2 我市山林權(quán)屬糾紛的成因及表現(xiàn)形式

2.1 山林權(quán)屬糾紛的成因

自建國(guó)以來(lái)，我市山林權(quán)屬管理經(jīng)歷了土地改革時(shí)期、“四固定”時(shí)期、人民公社時(shí)期、林業(yè)“三定”時(shí)期等幾個(gè)主要階段。由于時(shí)間跨度長(zhǎng)，管理體制變化大，導(dǎo)致積累了諸多不易解決的歷史遺留問(wèn)題。我市林權(quán)證發(fā)放工作始于1981年，全市各地開(kāi)展了穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)“三定”工作，對(duì)大部分山林頒發(fā)了林權(quán)證；2003年，全省開(kāi)展了換發(fā)林權(quán)證工作；2009年，全省進(jìn)行了集體林權(quán)制度改革，全面開(kāi)展了林權(quán)證確權(quán)到戶(hù)工作。但是，由于歷史遺留的潛在問(wèn)題和矛盾比較多，加上當(dāng)時(shí)山林確權(quán)的方法不夠科學(xué)、工作不夠細(xì)致，致使林權(quán)證發(fā)放工作存在不少問(wèn)題：①頒發(fā)林權(quán)證不徹底。②已發(fā)放的林權(quán)證不夠規(guī)范。有些填寫(xiě)的四至范圍不清，有些記載的面積與實(shí)地不符，還有些一山多證、一證多山等現(xiàn)象。③林權(quán)證管理存在一些漏洞。許多山林權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn)變化，卻一直未能及時(shí)變更登記，日積月累，導(dǎo)致部分林地林木權(quán)屬產(chǎn)生爭(zhēng)議，引發(fā)合同糾紛等，管理上出現(xiàn)了混亂。

2.2 山林權(quán)屬糾紛信訪問(wèn)題的主要表現(xiàn)形式

由于農(nóng)村集體所有制多次變動(dòng)和林業(yè)管理體制改革滯后等原因，在我市農(nóng)村集體林權(quán)的認(rèn)證上，不時(shí)出現(xiàn)一山多證、邊界重復(fù)發(fā)證的情況，從而發(fā)生山林權(quán)屬和合同糾紛，并由此引發(fā)爭(zhēng)議各方信訪申訴。此外，由于隨著林地林木價(jià)值上升，林地開(kāi)發(fā)程度的加快和農(nóng)民群眾維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，山林權(quán)屬的爭(zhēng)議和由此派生的信訪問(wèn)題也將長(zhǎng)期存在。山林權(quán)屬糾紛信訪問(wèn)題的表現(xiàn)形式主要三種：

（1）對(duì)生效的政府裁決不服進(jìn)行申訴。由于政府裁決已經(jīng)過(guò)上級(jí)政府復(fù)議和法院一、二審判決，屬生效的裁決。當(dāng)事人到各級(jí)部門(mén)申訴都不可能得到當(dāng)事人想要的結(jié)果，當(dāng)事人申訴無(wú)門(mén)，所以就選擇了信訪途徑，想通過(guò)上訪找更上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)解決問(wèn)題。

（2）對(duì)政府行政不作為進(jìn)行申訴。當(dāng)事人因爭(zhēng)議問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間得不到解決，故選擇到上級(jí)政府求助的辦法，申訴當(dāng)?shù)卣姓蛔鳛?。由于上?jí)政府也只能督促下級(jí)政府及時(shí)辦理，但因下級(jí)政府調(diào)處機(jī)構(gòu)存在的客觀原因，很難及時(shí)解決，所以引發(fā)當(dāng)事人上訪。

（3）對(duì)舊的村民自治法不完善引發(fā)的合同糾紛進(jìn)行申訴。新的村民自治法和土地承包法出臺(tái)以前，非公有制投資者在承包林地（山林）進(jìn)行造林時(shí)，所簽訂的承包合同大多是與村民小組長(zhǎng)或少數(shù)村代表簽訂的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)全體村民或村民代表簽名。到了現(xiàn)在，部分村民對(duì)承包合同提出了異議，引發(fā)信訪問(wèn)題。

3 山林權(quán)屬糾紛維穩(wěn)工作存在的主要問(wèn)題

我市在開(kāi)展山林糾紛信訪問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作取得了一定的成績(jī)，積累了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但是也存在一些需要解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：

3.1 部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)調(diào)處工作不夠重視

個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為調(diào)處山林權(quán)屬糾紛只是林業(yè)部門(mén)或是縣級(jí)以上人民政府的事，阻礙調(diào)處工作重心下移到鎮(zhèn)和村一級(jí)，從而導(dǎo)致協(xié)調(diào)力度不夠，難以形成合力，甚至出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

3.2 山林權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)隊(duì)伍急需充實(shí)加強(qiáng)、培訓(xùn)提高

部分地區(qū)調(diào)處隊(duì)伍辦案經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，能力和業(yè)務(wù)水平參差不齊，導(dǎo)致個(gè)別地方對(duì)調(diào)處工作應(yīng)付了事，被動(dòng)調(diào)處，調(diào)處工作質(zhì)量不高。

3.3 山林權(quán)屬爭(zhēng)議不斷增多

隨著新的山林權(quán)證的換發(fā)，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，林地開(kāi)發(fā)利用的不斷深入、法制意識(shí)的增強(qiáng)，新的山林權(quán)屬爭(zhēng)議在一定時(shí)期內(nèi)有不斷發(fā)生的趨勢(shì)，山林糾紛調(diào)處工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

4 調(diào)處山林糾紛信訪問(wèn)題的對(duì)策

4.1 繼續(xù)深化我市集體林權(quán)制度改革

繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，逐步建立林業(yè)要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)森林增長(zhǎng)、生態(tài)改善、農(nóng)民增收的目標(biāo)，建立起產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

4.2 加大山林糾紛的調(diào)處力度

加強(qiáng)林地林權(quán)保護(hù)管理，做好山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作，事關(guān)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和林業(yè)工作的全局，事關(guān)我市社會(huì)的穩(wěn)定。為此，做好以下工作：

4.2.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善山林糾紛調(diào)處工作責(zé)任機(jī)制

建立健全領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，一把手親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)具體責(zé)任。落實(shí)辦事機(jī)構(gòu)、落實(shí)人員編制、落實(shí)必要的經(jīng)費(fèi)。落實(shí)市、縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包案制度，實(shí)行“五包”，即包調(diào)查、包處理、包疏導(dǎo)教育、包結(jié)案、包息訴罷訪。

4.2.2 加強(qiáng)山林糾紛調(diào)處，對(duì)重要信訪問(wèn)題實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案調(diào)處

建立和完善鎮(zhèn)、村基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，做到“調(diào)早、調(diào)小、調(diào)了”，形成大調(diào)處的格局切實(shí)把問(wèn)題解決在基層。堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)，就地調(diào)處”的原則，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)縣、鎮(zhèn)山林糾紛調(diào)處工作的指導(dǎo)和督促檢查，把工作力量、工作保障向基層傾斜。

4.2.3 規(guī)范程序，建立和完善山林糾紛調(diào)處的操作規(guī)程

從調(diào)處的申請(qǐng)、審查、立案受理、調(diào)查取證，到調(diào)解、處理、送達(dá)、立卷歸檔等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)嚴(yán)格管理，規(guī)范操作，程序到位，防止和避免因不規(guī)范的操作或程序不到位引起爭(zhēng)議的反復(fù)，引起錯(cuò)案的發(fā)生。

4.2.4 建立和完善山林糾紛動(dòng)態(tài)信息管理系統(tǒng)

認(rèn)真組織排查本行政區(qū)域存在的山林糾紛。對(duì)排查出的山林糾紛進(jìn)行登記造冊(cè)，要求做到一案一冊(cè)，建立排查檔案。

4.2.5 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高工作人員的調(diào)處能力

有計(jì)劃地舉辦調(diào)處工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，請(qǐng)專(zhuān)家教授講課，請(qǐng)調(diào)處工作成效顯著的縣、鎮(zhèn)作經(jīng)驗(yàn)介紹。

F326.2

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1005-7897（2017）06-0103-02

2017-3-11