郭芳芳

淺析山西省農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的問題和建議

郭芳芳

為了加快我省農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民創(chuàng)收，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動，省政府加大了各項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策支持力度，但是在實際執(zhí)行過程中，補(bǔ)貼目標(biāo)和作用發(fā)揮仍有一些制約因素，需要進(jìn)一步完善。

一、我省現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策情況

1、在執(zhí)行中央各項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的基礎(chǔ)上，新實施了十項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。2015年，我省新實施的十項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，主要是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作給予補(bǔ)助、建立省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、支持農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保事業(yè)發(fā)展、全面實施金融扶持工程、對呂梁山生態(tài)脆弱區(qū)造林進(jìn)行獎補(bǔ)、加大“雨露計劃”教育扶貧補(bǔ)助力度、對果業(yè)“三品”提升給予補(bǔ)貼、加大農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和推廣示范支持力度、對棗樹搭雨棚防裂果技術(shù)示范給予補(bǔ)助和對奶業(yè)提質(zhì)增效給予補(bǔ)助，這些補(bǔ)貼為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收創(chuàng)造了良好條件。

2、補(bǔ)貼金額加大，涉及領(lǐng)域廣。2015年，我省的十項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策補(bǔ)貼資金增加到157600萬元，涉及了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧、科技和金融等多個領(lǐng)域。其中：“農(nóng)業(yè)3項、林業(yè)2項、扶貧2項、農(nóng)業(yè)科技1項和農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保2項”。這些補(bǔ)貼品種多、類別全、涉及范圍廣，基本滿足農(nóng)戶需求，使得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快。

3、農(nóng)民認(rèn)知度提高，政府服務(wù)意識增強(qiáng)。各級政府部門不斷強(qiáng)化服務(wù)意識，不僅利用廣播、電視等媒介等手段，而且還采取培訓(xùn)、宣講、進(jìn)村入戶發(fā)放資料和現(xiàn)場講解等途徑，對各種政策及補(bǔ)貼進(jìn)行解讀，讓農(nóng)戶了解各種補(bǔ)貼的目的和作用；對農(nóng)機(jī)售前購買農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)和示范，使農(nóng)戶能熟練掌握操作流程；對農(nóng)機(jī)售后進(jìn)行跟蹤服務(wù)，隨叫隨到，上門服務(wù)，確實讓農(nóng)戶買得放心，用得舒心，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作順利展開打下了堅實的基礎(chǔ)。

二、目前補(bǔ)貼政策存在的問題

1、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理，引導(dǎo)效果欠佳。我省的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)主要包括三大類。第一類是綜合性收入補(bǔ)貼；第二類是專項生產(chǎn)性補(bǔ)貼；第三類是直接補(bǔ)貼政策體系。在這些補(bǔ)貼實施過程中，農(nóng)民最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題是補(bǔ)貼能否落實到位，而不是補(bǔ)貼有沒有對農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到作用。二是在糧食增產(chǎn)、品質(zhì)改良方面，補(bǔ)貼沒有真正起到積極作用。三是補(bǔ)貼的目的是用來調(diào)動農(nóng)民種植某一作物的積極性，而有的補(bǔ)貼還不夠支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格，農(nóng)民的積極性調(diào)動不起來，更談不上增收。四是一些人把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼當(dāng)作是提高農(nóng)民收入的重要渠道，用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來提高農(nóng)戶的收入并不現(xiàn)實，而且也超出了財政承受能力。五是補(bǔ)貼依據(jù)單一，大多數(shù)農(nóng)作物補(bǔ)貼金額是以播種面積多少為支持依據(jù)，單產(chǎn)或者高產(chǎn)和補(bǔ)貼金額沒有關(guān)系。這樣對于農(nóng)民種植效率的作用是有限的，缺乏引導(dǎo)推動效率。六是在眾多補(bǔ)貼中，沒有一項是針對出現(xiàn)突發(fā)性問題和意外事故的專門補(bǔ)貼。

2、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)制度尚不健全。我國的農(nóng)業(yè)法規(guī)主要有農(nóng)業(yè)基本法規(guī)、農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)法、促使農(nóng)業(yè)科研成果和實用技術(shù)轉(zhuǎn)化的法律、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的法律、保護(hù)和合理利用種質(zhì)資源方面的法律、規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面的法律、規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品流通、市場交易方面的法律和保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的法律。在這些法律法規(guī)中，還沒有一套關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)和政策體系。法律法規(guī)和政策體系的不完善，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展起不到規(guī)范化、制度化和長期化的保障。

3、補(bǔ)貼品種不全面，政策缺乏穩(wěn)定性。一是在補(bǔ)貼種類中，對種糧補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼投入比重較大，對農(nóng)民培訓(xùn)和對基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的補(bǔ)貼投入比重較小。二是補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。糧食補(bǔ)貼的價格標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼范圍等方面每年都會做出調(diào)整和變化，沒有及時地和農(nóng)民溝通交流，農(nóng)民們不理解和支持，使得政策缺乏穩(wěn)定性。

4、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼程序缺乏制度保障，監(jiān)督管理機(jī)制不完善。一是各級政府部門對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金兌付的監(jiān)督不到位，沒有做到公平、公正、公開，透明度不高，每個農(nóng)戶的補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼金額沒有張榜公示。二是有的補(bǔ)貼在實施過程中，存在著資金被占用、挪用等現(xiàn)象，使得農(nóng)民沒有及時、有效地獲得補(bǔ)貼。三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實施部門涉及到財政、農(nóng)業(yè)、糧食、民政和銀行等多個單位，在具體發(fā)放、實施過程中，需要多個部門同時登記，簽字，公示才能發(fā)放。這樣，協(xié)調(diào)難度大，時效長，管理效率不高，程序復(fù)雜，實施成本高。四是各個部門對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資料，檔案管理不嚴(yán)格，沒有進(jìn)行統(tǒng)一的分類管理。如財政部門對農(nóng)業(yè)資料的信息采集，注重的是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和實際補(bǔ)貼，而農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)業(yè)資料信息的采集，注重的是補(bǔ)貼面積，這就導(dǎo)致資料不能統(tǒng)一的分類管理。

5、農(nóng)業(yè)保險政策的補(bǔ)貼力度小、宣傳不到位。政府實施農(nóng)業(yè)保險政策補(bǔ)貼是為了讓農(nóng)戶們在發(fā)生自然災(zāi)害或意外事故時，能夠迅速得到補(bǔ)償，可以盡快恢復(fù)再生產(chǎn)；同時能夠從政府和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員得到如何防災(zāi)防損指導(dǎo)和豐產(chǎn)豐收信息。然而在這方面，政府沒有及時地向農(nóng)戶普及農(nóng)業(yè)保險的好處，使得農(nóng)民參保意識薄弱，對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼推廣起不到有效作用。

三、完善我省農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策建議

1、建立和健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。一是制訂符合我省實際情況的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，建立和完善法律體系，使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實施過程中，有法可依。這樣，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策才能順利進(jìn)行。二是建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整制度。在制訂補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本的變動來調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額，這樣就可以彌補(bǔ)和減少種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本。

2、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保障體系，健全風(fēng)險防范機(jī)制。一是政府和農(nóng)業(yè)推廣人員應(yīng)做好宣傳工作，讓農(nóng)民們意識到上保險的好處和作用，這樣在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中就有可能避免因自然風(fēng)險和意外事故帶來的損失，或?qū)p失降低。二是應(yīng)當(dāng)建立以政府支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險補(bǔ)償基金，同時加大對農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，來提高農(nóng)業(yè)保險保額，減少新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。三是政府在制訂農(nóng)業(yè)保險政策時，應(yīng)當(dāng)因地制宜，根據(jù)各地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來針對性的制訂農(nóng)業(yè)保險品種。四是政府應(yīng)鼓勵地方或農(nóng)戶成立互助保險合作組織，建立農(nóng)業(yè)保險專項風(fēng)險基金，比如像蔬菜、水果和小麥這些風(fēng)險系數(shù)高的作物，建立各級財政和農(nóng)戶共同投入機(jī)制。

3、加大監(jiān)管的力度和力量。各級政府要確保各項補(bǔ)貼資金能足額、及時和準(zhǔn)確地發(fā)放到農(nóng)民手中，從而提高農(nóng)民種植和生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)壯大發(fā)展。首先是進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策的執(zhí)行方式。在政策推行上，加大宣傳力度；在補(bǔ)貼程序上，簡化補(bǔ)貼資金發(fā)放環(huán)節(jié)，明確補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)構(gòu)，規(guī)范補(bǔ)貼發(fā)放程序，使得農(nóng)民能夠及時、公平、公正地享受到補(bǔ)貼政策所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。在補(bǔ)貼資金上，做到補(bǔ)貼面積、標(biāo)準(zhǔn)和金額專戶管理、公開、透明、公正。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資料上，要做到分類、細(xì)化歸檔和嚴(yán)格管理。第二是構(gòu)建涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌的長效機(jī)制，探索政府與社會資本合作，政府購買服務(wù)在農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)有。三是政府部門要對補(bǔ)貼落實情況進(jìn)行績效考核，對于補(bǔ)貼落實情況好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎勵，給于補(bǔ)貼落實不到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予警告和批評。

4、調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高補(bǔ)貼效率。一是加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)科研成果、農(nóng)民基礎(chǔ)教育和技術(shù)培訓(xùn)的投入比重，使得農(nóng)民們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，運(yùn)用先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備和科學(xué)技術(shù)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。二是完善農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼辦法，對參加培訓(xùn)的農(nóng)民工給予適當(dāng)培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼。三是充分利用廣播電視和遠(yuǎn)程教育等現(xiàn)代手段，向農(nóng)民傳授農(nóng)業(yè)技術(shù)知識。四是在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)時，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)型主體的補(bǔ)貼傾斜。

5、健全省、市、縣三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)政策咨詢服務(wù)。一是做好政策和補(bǔ)貼的宣傳和解釋工作。由權(quán)威人士向基層干部和農(nóng)民群眾進(jìn)行政策和補(bǔ)貼解讀，讓農(nóng)民了解補(bǔ)貼的目的和意義所在，為政策和補(bǔ)貼執(zhí)行創(chuàng)造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。二是建立專門的網(wǎng)站，為農(nóng)民提供政策咨詢和補(bǔ)貼信息服務(wù)。三是通過電視廣告等手段，讓農(nóng)民了解最新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策信息。四是政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展變化和農(nóng)民生活需要等方面的信息進(jìn)行長期跟蹤，以便制定和農(nóng)民實際發(fā)展相應(yīng)的政策措施。

（作者單位：山西省農(nóng)村調(diào)查辦公室）