福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 葉菲菲

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我國新農(nóng)保制度發(fā)展歷程及運行現(xiàn)狀分析

福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 葉菲菲

面對人口老齡化加劇、農(nóng)村勞動力外流以及農(nóng)村養(yǎng)老需求增長的嚴峻形勢，該文以我國新農(nóng)保制度的發(fā)展歷程為基礎(chǔ)，分析新農(nóng)保制度運行現(xiàn)狀及其存在的主要問題，總結(jié)新農(nóng)保制度運行的規(guī)律與不足之處，為進一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系提供一定的參考依據(jù)。

新農(nóng)保制度 發(fā)展歷程 運行現(xiàn)狀

人口老齡化進程給我國的農(nóng)村養(yǎng)老體系提出嚴峻挑戰(zhàn)。“養(yǎng)兒防老”一直是中國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，但隨著農(nóng)村勞動力大量外出，空巢老人日益增加，家庭養(yǎng)老功能日益衰弱。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)?！保┳?009年實施以來，對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和宗族網(wǎng)絡(luò)互助養(yǎng)老模式發(fā)揮了重要的養(yǎng)老保障功能。

對于新農(nóng)保制度的效果評價一直是衡量新農(nóng)保制度能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。王增文（2015）研究認為，新農(nóng)保制度的社會認同度受到多方面的因素的影響，如新農(nóng)保養(yǎng)老金金額、新農(nóng)保與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式保障收益的差值等，都將影響新農(nóng)保制度的效果[1]。新農(nóng)保制度對于“老年貧困”狀況的緩解程度越高，新農(nóng)保制度的社會認同度就越高。但也有學(xué)者指出，我國新農(nóng)保制度仍處于“低水平，廣覆蓋”階段，新農(nóng)保養(yǎng)老金金額不足以滿足當前農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老需求。因此，提高新農(nóng)保制度的水平覆蓋率和制度替代率才能有效保障新農(nóng)保制度的可持續(xù)性和有效性[2]。進一步而言，本文認為，從新農(nóng)保制度的發(fā)展歷程著手，針對新農(nóng)保制度實施過程中的歷史性問題和現(xiàn)狀進行分析探討，將有助于進一步了解新農(nóng)保制度的作用形式和作用效果，以解決新農(nóng)保制度運行現(xiàn)狀中存在的不足。

1 新農(nóng)保制度發(fā)展歷程回顧

我國的社會養(yǎng)老保險體系有一個重要的特點，即農(nóng)村和城市的雙軌制[3]。20世紀50年代以來，我國采取優(yōu)先發(fā)展城市的政策，在養(yǎng)老金制度方面也不例外。城市最早開始實行養(yǎng)老保險制度，有著相對健全的養(yǎng)老金體系，較高的養(yǎng)老金覆蓋率和替代率；然而，農(nóng)村的養(yǎng)老金起步晚、覆蓋窄，水平低，發(fā)展遠遠落于城市。

相較于城市養(yǎng)老保險制度，我國農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度很長時間處于真空狀態(tài)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)民勞動的基本單位。農(nóng)民在農(nóng)村集體中活到老，勞動到老，老了則由家庭成員贍養(yǎng)。上世紀80年代以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的實施，無論是就業(yè)、收入還是養(yǎng)老，農(nóng)民都需要自己對自己負責(zé)，而無法依靠集體提供保障，社會性的養(yǎng)老金制度越來越被農(nóng)村需要。1986年，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度（簡稱“老農(nóng)?！保┰谏贁?shù)幾個經(jīng)濟較為發(fā)達的省份試行。1992年，這一制度在全國范圍內(nèi)推行。在老農(nóng)保開始初期，農(nóng)民參保積極踴躍，到1997年底，超過7542萬農(nóng)民參加了老農(nóng)保。然而，隨著集體經(jīng)濟發(fā)展停滯，難以實現(xiàn)對農(nóng)民的輔助，個人繳費成為老農(nóng)保唯一的資金來源，所謂的個人賬戶成為了事實上的個人儲蓄賬戶，加之1996年以來的銀行利息下調(diào)，使個人賬戶的收益率遠遠低于政府當時的承諾，許多農(nóng)民紛紛退?；蛲Ｖ估^續(xù)繳費。由于基金管理不善、保險覆蓋率低、繳費水平低等原因，導(dǎo)致了老農(nóng)保的失敗，但更根本的原因還是政府不愿意為農(nóng)村建立養(yǎng)老保險體系提供資金支持[4]。

長期以來，受到我國二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)老年人在社會養(yǎng)老保險制度覆蓋面、社會保障水平以及養(yǎng)老金支付能力方面都存在顯著差異。隨著農(nóng)村老年人口增加，為了彌補農(nóng)村養(yǎng)老的空白，健全農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度以縮小城鄉(xiāng)制度差異，我國政府自2009年開始實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。新農(nóng)保是一項針對沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村戶籍人口的養(yǎng)老保險制度。在參考新農(nóng)保模式的基礎(chǔ)上，2011年開始在部分地區(qū)試點實施城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度與新農(nóng)保制度類似，不同的是它針對城鎮(zhèn)戶籍非工作人口的保險制度。城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成，個人賬戶養(yǎng)老金由個人繳費和政府補貼的積累額決定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金則由政府全額支付，國家統(tǒng)一最低標準為每人每月55元。為推進城鄉(xiāng)一體化，部分地區(qū)將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保統(tǒng)籌安排，合并實施，統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。因此對于農(nóng)村居民而言，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險本質(zhì)上也是新農(nóng)保。

2 新農(nóng)保養(yǎng)老金資金的構(gòu)成

圖1顯示了新農(nóng)保養(yǎng)老金的構(gòu)成，養(yǎng)老金采用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”的模式。中央政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準為每人每月55元，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助，另外50%由地方財政支付。因此，投保人在達到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后每年能拿到最低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為660元。在全國統(tǒng)一的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準之上，地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，也可考慮適當加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以此作為激勵。提高和加發(fā)部分的養(yǎng)老金由地方政府支出。全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準也會根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況做調(diào)整。

圖1 新農(nóng)保養(yǎng)老金構(gòu)成

資料來源：本研究整理。

除基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，每個投保人會有終身記錄的個人賬戶。個人賬戶的資金主要來源于個人繳費、集體補助及其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助和地方政府對參保人的繳費補貼，其中個人繳費是主要來源，在絕大多數(shù)地區(qū)，個人繳費也是唯一的來源。中央政府設(shè)定統(tǒng)一的個人繳費標準為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，但也規(guī)定各地可以根據(jù)自身實際情況提高繳費檔次。在不同的計費檔次之間，采取多繳多得的原則，鼓勵農(nóng)民選擇更高的繳費檔次進行投保。實際情況是很多地區(qū)的繳費標準大大高于中央政府設(shè)定的水平，根據(jù)各地的經(jīng)濟情況存在較大差異。地方政府對于農(nóng)民個人賬戶的補助標準不低于每人每年30元，各地的補貼標準可根據(jù)各地政府財政決定。此外，根據(jù)“多繳多得”原則，對選擇較高繳費檔次的投保人，地方政府也會通過增加補貼給予鼓勵，具體增加多少則由地方政府制定具體的措施。對于農(nóng)村重度殘疾等繳費困難群體，地方政府為其代為繳納部分或者最低標準的養(yǎng)老保險費（全國統(tǒng)一標準為100元/年）。個人賬戶儲存額參考每年中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率利息，進行累計。

3 新農(nóng)保制度全國實施現(xiàn)狀

自2009年實施以來，新農(nóng)保在全國范圍內(nèi)獲得了快速的發(fā)展。新農(nóng)保最初在全國10%的縣（市、區(qū)、鎮(zhèn)）實施，到2010年其覆蓋面擴大到全國24%的縣，2011年進一步擴展到全國60%的縣。新農(nóng)保覆蓋范圍的拓廣帶來的是參保人數(shù)的快速上升，如圖2所示，截止2011年底，全國參保人數(shù)已經(jīng)達到3.26億人，比2010年增長了3倍，其中，已開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)由2010年的2863萬人增加至2011年的8921萬人，累計基金余額達1199.2億元。

圖2 新農(nóng)保參保人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)變化（單位：萬人）

資源來源：中國統(tǒng)計年鑒（2012）。

新農(nóng)?；旧弦钥h市為單位進行統(tǒng)籌。中央政府確定的基本原則和最低標準之上，各地根據(jù)自身情況確定具體實施方案。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財政能力差異，不同縣市在基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶補貼、繳費檔次、個人賬戶計發(fā)系數(shù)，甚至是領(lǐng)取待遇年齡方面都可能存在不同的規(guī)定。例如，北京市新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月280元，大大高于最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準55元/月，最低繳費標準為上一年度本區(qū)縣農(nóng)村居民純所得的10%，把繳費標準與農(nóng)民人均所得相掛鉤，也高于中央確定的繳費檔次。而即使是同一省內(nèi)不同的市，也會有不同的標準與規(guī)定。以浙江省為例，不同的市設(shè)定了不同的繳費標準，如表1所示，繳費標準較低的麗水市是在全國統(tǒng)一的五個檔次之上增加了700元和900元的檔次，而繳費標準較高的嘉興市則直接設(shè)置500元、920元、1326元、1800元四個檔次，大大高于全國的標準水平。在政府對個人賬戶的補貼水平上，杭州市和臺州市的最低標準均高于30元/年，除衢州市外，其他各市繳費標準均與個人繳費相掛鉤，實行“多繳多得”原則，最高補貼在嘉興達到了337元/年。浙江省各市繳費檔次設(shè)置以及補貼激勵差異導(dǎo)致各市繳費平均水平大不相同，麗水市的平均繳費水平為109元/年，意味著平均而言麗水市農(nóng)民的投保標準為全國統(tǒng)一的最低標準100元/年，嘉興市的平均繳費水平為1350元/年，大大高于全國其他地區(qū)的繳費水平。

表1 浙江省11個市新農(nóng)保繳費標準及補貼標準

資料來源：浙江養(yǎng)老保險制度研究課題組，蔡國春、孫勝梅（2013）。

4 新農(nóng)保制度地區(qū)差異及尚待完善的問題分析

4.1 新農(nóng)保制度地區(qū)差異分析

從現(xiàn)有的研究不難發(fā)現(xiàn)，雖然關(guān)于養(yǎng)老金水平的理論研究和實證分析都比較成熟，但專門針對養(yǎng)老金的地區(qū)差異分析仍顯不足。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和政策實施上的差異，無論是政府養(yǎng)老金支出還是農(nóng)民的參保行為都不盡相同。為深入探討新農(nóng)保制度對老年人生活滿意度的影響，本文將地區(qū)差異作為衡量老年人生活滿意度的重要變量。如圖3所示，從全國養(yǎng)老金水平分析可發(fā)現(xiàn)，全國新農(nóng)保養(yǎng)老金平均值為80.89元/月，標準差為93.74元/月，東部地區(qū)養(yǎng)老金水平最高，平均值為107.2元/月，但是東部地區(qū)新農(nóng)保養(yǎng)老金收入的差距最大，標準差為152.4元/月，這與東部各個省份的經(jīng)濟發(fā)展差異以及政府對于新農(nóng)保養(yǎng)老金收入的補貼差異密切相關(guān)。中部地區(qū)新農(nóng)保養(yǎng)老金收入最低，為61.02元/月，低于全國養(yǎng)老金的平均水平，可能原因在于，中央政府對于中部地區(qū)養(yǎng)老金補貼力度低于西部地區(qū)，而中部地區(qū)的經(jīng)濟狀況也遠比東部地區(qū)較差，因此，從標準差水平分析來看，養(yǎng)老金水平差異最小的也是中部地區(qū)，僅為15.29元/月。西部地區(qū)新農(nóng)保養(yǎng)老金收入高于全國平均水平，但是西部地區(qū)養(yǎng)老金收入差異較大，達到104.44元/月，這與中央政府對于西部地區(qū)各個省份扶持力度差異與民族政策密切相關(guān)。

圖3 新農(nóng)保養(yǎng)老金水平地區(qū)差異分析

資料來源：2011年、2013年charls數(shù)據(jù)整理。

4.2 新農(nóng)保制度尚待完善的問題

學(xué)術(shù)界對社會養(yǎng)老保險制度的實施效果一直存在比較大的爭議，爭論的焦點在于這一公共政策對提升老年人的生活水平的效果如何？除了在一定程度上提升老年人的物質(zhì)生活狀況外，能否對老年人的心理健康及生活滿意度產(chǎn)生影響？對不同家庭背景以及不同性別的老年人而言，養(yǎng)老金效果是否存在顯著差異。在推進養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性方面仍然存在許多新情況、新問題，需要進一步研究和考察。

首先，我國農(nóng)村養(yǎng)老金制度仍處于低水平廣覆蓋階段，保障力度仍顯不足。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲以上農(nóng)村老年人口已經(jīng)超過100萬，其中，生活不能自理的老年人口數(shù)約為33.46萬。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)村老人收入來源主要依靠自身的勞動以及家庭成員的供養(yǎng)（如圖4所示）。農(nóng)村老年人依靠退休金及養(yǎng)老金作為主要收入來源的比例較低，僅為4.6%，依靠最低生活保障金的老年人也僅為4.48%。

圖4 我國農(nóng)村60歲以上老年人收入來源

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒，第六次人口普查數(shù)據(jù)。

其次，我國新農(nóng)保制度的建立和全面覆蓋會不會導(dǎo)致家庭內(nèi)部代際支持的變化嗎？這一具有財政補貼性質(zhì)的社會養(yǎng)老保險制度是否會擠出成年子女對老年父母的經(jīng)濟支持？如果擠出效應(yīng)存在，那么它將抵消公共轉(zhuǎn)移政策在養(yǎng)老問題上的收入再分配效果。從財政支出效率的角度來看，養(yǎng)老保險制度是低效率甚至無效率的。因此，對于“未富先老”的中國來講，構(gòu)建社會養(yǎng)老保障制度的目標在于，借助公共資源的轉(zhuǎn)移為老年人提供養(yǎng)老保障的同時，又不至于消減非正式的家庭養(yǎng)老行為，從而保證公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域在發(fā)揮養(yǎng)老功能上互相補充，互相促進。

最后，目前學(xué)者雖已針對新農(nóng)保政策效果進行了不同方向的研究，但卻鮮少提及新農(nóng)保政策效果中的性別差異問題。國外相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者研究表明，新農(nóng)保制度在一定程度上提高了老年人的家庭收入。但對于從事家務(wù)活動的婦女而言，新農(nóng)保制度提高并不能有效緩解女性老年人貧困及女性勞動者心理負擔過重問題[5]。中國城鄉(xiāng)老年人口一次性抽樣調(diào)查結(jié)果也表明，城市和農(nóng)村老年女性的自評健康狀況都不如老年男性，老年女性在精神健康、醫(yī)療保障和醫(yī)療服務(wù)利用方面也都比老年男性差[6]。較低的社會福利、在老年時期無法依靠獲得勞動收入，依附于家庭其他成員使得老人在晚年時期很容易陷入經(jīng)濟貧困。一方面，相較于男性老年人而言，女性老年人的社會地位與家庭地位均較低。文化程度不高、經(jīng)濟來源單一、經(jīng)濟收入較少使得女性老年人對子女和配偶的依賴較大。另一方面，女性的平均預(yù)期壽命普遍高于男性，喪偶比例也高于男性[7]。

5 主要發(fā)現(xiàn)

本文通過分析我國農(nóng)村養(yǎng)老金制度發(fā)展情況，有如下發(fā)現(xiàn)：

國家在推動一種新的社會經(jīng)濟政策時會受到原有的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的限制，特別是原有的制度所鑲嵌的環(huán)境以及形成的路徑依賴，使其在制定政策時要受到種種限制。因此，在分析我國如何推動農(nóng)村養(yǎng)老金制度時，需要考慮到原本的農(nóng)村養(yǎng)老制度環(huán)境。這個環(huán)境具有以下特點：首先，老農(nóng)保制度在大多數(shù)農(nóng)村都已解體，無法滿足人們的養(yǎng)老需求。隨著農(nóng)村勞動力大量外出，農(nóng)村種植業(yè)逐漸沒落，因此，重新倡導(dǎo)以農(nóng)業(yè)種植為主，拓寬農(nóng)村居民的經(jīng)濟收入來源成為當務(wù)之急。其次，在公共財政資金有限的情況下，養(yǎng)老金制度究竟是以廣覆蓋為主，或養(yǎng)老金保障金額也要兼顧？此外，農(nóng)民對于新政策的施行還保持懷疑，此時如果采取強制性加入的作法，可能無法獲得農(nóng)民的信任與支持。同時，貧困地區(qū)老年人收入較低，因此繳費不能太高，否則會影響到老年人的積極性。

各級政府的財政支持已成為影響農(nóng)村養(yǎng)老金制度能否長期健全發(fā)展的重要因素，特別是地方政府能否切實維持這樣的比例投入，能否保證中央和地方所承諾的資金到位，是學(xué)者應(yīng)關(guān)注的一個重要問題。國家在農(nóng)村養(yǎng)老金制度的建立過程中扮演著重要角色，如果沒有國家的積極介入與大量財政支持，農(nóng)村養(yǎng)老金制度就很有可能會重蹈以前的養(yǎng)老金制度改革失敗的命運。

探討國家在養(yǎng)老金制度發(fā)展過程中所扮演的角色時，要同時注意到中央政府與地方政府的差異以及地方政府對養(yǎng)老金制度運行的影響。地方政府在養(yǎng)老金制度發(fā)展的重要性可以從兩方面來觀察，一方面，地方政府在執(zhí)行養(yǎng)老金制度時會采取一些創(chuàng)新方法，改變中央政府的政策規(guī)劃；另一方面，地方政府受限于本身所鑲嵌的社會環(huán)境差異，使得地方政府在推動養(yǎng)老金制度時會采取不同的政策，以至養(yǎng)老金制度在各地會出現(xiàn)一定程度的地方差異。通過分析我國養(yǎng)老金制度的實施狀況，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方政府如果能采取積極的措施協(xié)助養(yǎng)老金制度的發(fā)展，在本地現(xiàn)有的資源條件下，仍然能產(chǎn)生很大的影響作用。

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