□張潤(rùn)麗

（北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院，北京 100871；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

公共政策利益關(guān)系分析及對(duì)地勘政策的啟示

□張潤(rùn)麗

（北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院，北京 100871；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

公共政策是政府公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，一直以來(lái)，利益關(guān)系是研究公共政策問(wèn)題極為重要的范疇。當(dāng)前在我國(guó)地勘政策領(lǐng)域，以利益關(guān)系為視角進(jìn)行研究分析不僅有著深遠(yuǎn)的理論意義，而且有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文從利益關(guān)系視角出發(fā)，討論公共政策的內(nèi)涵及我國(guó)公共政策存在問(wèn)題的根源，重點(diǎn)對(duì)地勘政策的利益關(guān)系進(jìn)行了分析思考，并提出相關(guān)的政策建議。

公共政策；利益關(guān)系；地勘政策

1 研究范疇和研究視角的確定

1.1 研究范疇：公共政策

公共政策的內(nèi)涵：從靜態(tài)層面理解，公共政策是指政府在對(duì)公共利益進(jìn)行選擇與分配的系統(tǒng)過(guò)程中，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，包括一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等；從動(dòng)態(tài)層面理解，公共政策是指政府對(duì)公共利益進(jìn)行選擇與分配的系統(tǒng)過(guò)程，包括制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等若干階段［1］。

綜合學(xué)界觀點(diǎn)，公共政策執(zhí)行是政府對(duì)特定的公共政策目標(biāo)群體，將各種政策資源進(jìn)行宣傳、解釋、服務(wù)等行動(dòng)，從而將公共政策文本形態(tài)或觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，使既定的公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程［2］（見(jiàn)圖1）。

1.2 研究視角的確定：利益關(guān)系

2013年3 月17日，李克強(qiáng)在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上回答中外記者提問(wèn)時(shí)談到：改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，觸動(dòng)固有的利益格局非常之難，關(guān)乎國(guó)家的命運(yùn)、民族的前途的問(wèn)題需要我們有足夠的勇氣、智慧和韌性［3］。

縱向來(lái)看人類的生存和發(fā)展史，任何活動(dòng)都與人的利益導(dǎo)向有關(guān)［4］。利益是社會(huì)歷史更迭的基本因素，它所關(guān)注的領(lǐng)域包括哲學(xué)、倫理學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科。從利益的角度對(duì)社會(huì)生活過(guò)程進(jìn)行透析，也成為眾多學(xué)者采用的基本研究方法之一。

從利益的視角去研究公共政策，將會(huì)發(fā)現(xiàn)公共政策的本質(zhì)既是一定利益的確認(rèn)形式，也是利益的調(diào)整工具和分配方案；政策分析方法論中，利益分析是重要組成部分；公共政策執(zhí)行過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是各方利益的博弈過(guò)程［5］。

圖1 ：公共政策執(zhí)行過(guò)程示意圖

2 研究的理論基礎(chǔ)

2.1 資源的稀缺性假設(shè)

不論自然資源、人力資源還是社會(huì)資源，相對(duì)于一定時(shí)點(diǎn)上的人類的需要來(lái)說(shuō)都是有限的［6］。有限表明稀缺，資源一旦稀缺，趨利導(dǎo)向的群體就會(huì)尖銳化利益矛盾和利益沖突，政策科學(xué)必須認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，人類在資源稀缺的狀況下是會(huì)為了滿足自身的需要而不惜激化利益矛盾，這種沖突不但表現(xiàn)為不可避免性，而且是長(zhǎng)期存在的。因此才需要政府制定公共政策，對(duì)有限的資源進(jìn)行強(qiáng)制性分配，這也正是公共政策的利益關(guān)系要與資源的稀缺性聯(lián)系起來(lái)分析的真正原因，可以說(shuō)，資源的稀缺性也稱得上是政策科學(xué)的基本理論前提假設(shè)之一。

2.2 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的理論基石，20世紀(jì)后半期，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)開(kāi)始運(yùn)用于政治學(xué)、行政學(xué)、政策學(xué)等領(lǐng)域的研究。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的真正涵義是：在行為方式上每個(gè)人都是自利的，都以自身利益的最大化為行動(dòng)目標(biāo)，但在行為方式上它又具有對(duì)制度遵循的理性［7-8］。在我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政府的公共形象不時(shí)地遭到質(zhì)疑，主要原因是政府制定的公共政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了“部門利益化”等嚴(yán)重違背人民大眾意愿的現(xiàn)象。

從宏觀方面說(shuō)，政府在追求自己行為目標(biāo)的最優(yōu)化過(guò)程，實(shí)際上就是“經(jīng)濟(jì)人”思維方式的延伸，因?yàn)樽鳛楹暧^經(jīng)濟(jì)的行為主體，政府的行為目標(biāo)一方面是追求本國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值不斷上升，一方面又追求滿足人民大眾的就業(yè)需求、消費(fèi)價(jià)格穩(wěn)定等；從微觀方面說(shuō)，政府在執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)總是人格化為具體的行政人員，政策執(zhí)行問(wèn)題的產(chǎn)生說(shuō)到底也是人的行為使然［9］。因此，研究公共政策問(wèn)題，不得不要對(duì)人性假設(shè)進(jìn)行分析，政府作為公共政策的主體，是有限理性人的行動(dòng)表現(xiàn)。

2.3 公共選擇理論

公共選擇理論是近40年來(lái)在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界逐漸形成的新領(lǐng)域，具有跨學(xué)科的影響，公共選擇理論之父布坎南認(rèn)為公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)中的應(yīng)用，公共選擇的主題就是政治科學(xué)主題?！肮策x擇”就是通過(guò)非市場(chǎng)的方式解決社會(huì)公共問(wèn)題，而最典型的公共問(wèn)題就是公共物品的有效供給［10］。公共選擇的過(guò)程實(shí)質(zhì)是一個(gè)政治決策過(guò)程，即通過(guò)公共政策的形成及執(zhí)行來(lái)供給公共物品，滿足人們的公共需要。

2.4 博弈論

2014 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·梯若爾，他被譽(yù)為“應(yīng)用博弈論大師”，他始終運(yùn)用博弈論的思維方式去解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，梯若爾和Drew Fundenberg合作出版了《博弈論（Game Theory）》，該書對(duì)非合作博弈理論進(jìn)行了全面而詳細(xì)的介紹，并且給出許多應(yīng)用例子，其主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于對(duì)各種“不完美”市場(chǎng)的分析，以及對(duì)作為解決方案的激勵(lì)機(jī)制的研究，這些研究全面推動(dòng)了學(xué)科的發(fā)展［11-12］。博弈論目前已經(jīng)成為軍事、國(guó)際關(guān)系、公共管理、法律、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等各個(gè)學(xué)科的理論。博弈論主要研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)候的決策以及這種決策的均衡問(wèn)題，博弈的本質(zhì)與精髓：一個(gè)局中人的理性的決策必定建立在預(yù)測(cè)其他局中人的反應(yīng)之上，從而該局中人決定自己最理想的行動(dòng)。著名的“納什均衡”是指所有局中人的最優(yōu)策略，“誰(shuí)單獨(dú)改變策略都沒(méi)有好處”［13］。公共政策的一系列過(guò)程是可以將博弈論作為支撐理論，公共政策的制定過(guò)程其實(shí)就是多個(gè)政治主體參與并展開(kāi)博弈的過(guò)程，博弈的主體包括政治家、利益團(tuán)體、公民，最后博弈的結(jié)果可能就是一項(xiàng)或幾項(xiàng)政治決策、重大改革等［14］。

3 國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共政策的研究綜述

3.1 國(guó)外研究情況

西方學(xué)界對(duì)公共政策執(zhí)行的研究總體上經(jīng)歷了自上而下、自下而上、整合研究三個(gè)階段（見(jiàn)表1）。而在西方公共政策的研究領(lǐng)域，以利益關(guān)系為視角進(jìn)行公共政策執(zhí)行分析的代表作是1977年出版的《執(zhí)行博弈》［15］，該書揭示了政策執(zhí)行過(guò)程中包含的政治性質(zhì)和不確定性，詳細(xì)描述政策執(zhí)行如何被拖延，從而充分證明了決策不能自動(dòng)達(dá)到所預(yù)期的效果，以此強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行研究的重要性?？v觀西方公共政策研究歷程，可以獲得的基本啟示有：以利益博弈為視角分析政策問(wèn)題的傳統(tǒng)一直在沿襲；利益博弈分析往往圍繞一個(gè)或多個(gè)案例展開(kāi)；涉及的公共政策領(lǐng)域包括教育政策、貿(mào)易政策、環(huán)境政策、農(nóng)業(yè)政策等；博弈論中，納什均衡理論尤其適合分析公共政策執(zhí)行過(guò)程；公共政策一定要注重政策執(zhí)行之后的政策評(píng)估并應(yīng)用評(píng)估結(jié)果［16］。

表1 ：國(guó)外公共政策執(zhí)行的基本情況一覽表

3.2 國(guó)內(nèi)研究情況

我國(guó)公共政策的執(zhí)行主體，主要指各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，既包括國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等中央級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也包括省、地、縣、鄉(xiāng)等地方行政機(jī)構(gòu)。對(duì)象層面包括微觀經(jīng)濟(jì)主體、事業(yè)單位、非營(yíng)利組織、公民等。因此，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，利益關(guān)系主要體現(xiàn)在我國(guó)的中央政府、地方政府、事業(yè)單位、企業(yè)等之間存在著。

3.2.1中央政府與地方政府的利益關(guān)系。十一屆三中全會(huì)可以說(shuō)是我國(guó)的中央與地方之間的利益關(guān)系表現(xiàn)形式的分水嶺。十一屆三中全會(huì)以前，我國(guó)的中央與地方之間的利益關(guān)系在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，也同時(shí)表現(xiàn)出高度的集中性、整體性。改革開(kāi)放以后，傳統(tǒng)的高度集權(quán)體制逐步改革，以前的央地關(guān)系模式、央地權(quán)力的分配有了實(shí)質(zhì)改變。

我國(guó)的中央與地方關(guān)系其實(shí)質(zhì)也是利益的交織，突出問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，也就是中央與地方經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)分配過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的矛盾。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，強(qiáng)調(diào)分權(quán)而治，中央政府與地方政府關(guān)系表現(xiàn)為：一方面激勵(lì)地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面中央與地方之間的利益博弈也逐漸被強(qiáng)化，如中央政策難以落實(shí)、地方政府之間的惡性封鎖等［20］。中央政府通過(guò)公共政策的頒布實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局利益的權(quán)威性分配和對(duì)中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整。目前，各級(jí)地方政府執(zhí)行中央政府制定的公共政策到位與否，關(guān)鍵因素是中央政策調(diào)控的利益導(dǎo)向和地方政府的利益驅(qū)動(dòng)是否一致，具體表現(xiàn)為以下情況：各級(jí)地方政府高度認(rèn)同中央政府的政策，堅(jiān)決執(zhí)行；各級(jí)地方政府不能高度認(rèn)同中央政府的政策，執(zhí)行效果受到影響。

3.2.2政府與企業(yè)的利益關(guān)系。按照適用的法律形式和法律地位，企業(yè)分為國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)（合營(yíng)）企業(yè)。政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系是“政企合一”。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，以前的政企合一的模式是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的，因?yàn)檎环矫嬷贫ㄖ髽I(yè)必須遵循的政策，一方面又事實(shí)上管理著企業(yè)的運(yùn)行，這樣不僅影響著企業(yè)的活力，同時(shí)還困擾著政府政策制定初衷的實(shí)現(xiàn)。所以經(jīng)濟(jì)學(xué)界逐漸意識(shí)到，政府的職責(zé)就應(yīng)該是面向全社會(huì)實(shí)現(xiàn)綜合性管理，從宏觀層面制定好經(jīng)濟(jì)政策（如財(cái)政政策、金融政策等），然后通過(guò)必要的行政手段加以實(shí)施。

政府與非國(guó)有企業(yè)（包括私人企業(yè)、集體企業(yè)、外資獨(dú)資企業(yè)等）的關(guān)系：普遍認(rèn)為，政府不直接干預(yù)非國(guó)有性質(zhì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府與非國(guó)有企業(yè)之間的利益關(guān)系，最主要的是政府代表國(guó)家主權(quán)而產(chǎn)生的稅收關(guān)系，即財(cái)政屬性的分配關(guān)系。

目前我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政府與企業(yè)間利益關(guān)系主要表現(xiàn)在以下方面：一是政府通過(guò)執(zhí)行各種帶有傾向性的公共政策來(lái)對(duì)企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮至關(guān)重要的影響，主導(dǎo)政府與企業(yè)博弈的基本方向；二是政府與企業(yè)處于博弈中的合作，表現(xiàn)在政府扶持企業(yè)和政府官員參與企業(yè)兩方面；三是政府通過(guò)制定并執(zhí)行公共政策，分享企業(yè)收益；四是企業(yè)通過(guò)各種途徑與公共政策執(zhí)行主體利益博弈，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行虧空（或稱偏差、阻滯等）。

3.2.3政府與事業(yè)單位的利益關(guān)系。事業(yè)單位是我國(guó)組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分，是極具中國(guó)特色的概念。我國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制3 153萬(wàn)人，各種事業(yè)單位分類見(jiàn)表2。

表2 ：我國(guó)事業(yè)單位基本分類表

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)事業(yè)單位的全部經(jīng)費(fèi)投入由國(guó)家負(fù)擔(dān)，工作任務(wù)由主管部門布置，工作人員僅僅成為完成工作任務(wù)的責(zé)任主體，追求的是社會(huì)利益。而改革開(kāi)放以后，事業(yè)單位內(nèi)部職工如同其他社會(huì)個(gè)人一樣，要求個(gè)人利益得到承認(rèn)并開(kāi)始與改革賦予事業(yè)單位更多獲取自身利益的手段相結(jié)合，使得事業(yè)單位成了社會(huì)責(zé)任和自身利益兼而具有的復(fù)合主體。由此，事業(yè)單位的利益追求變得多元化——既是公共利益的實(shí)踐者，是團(tuán)體利益的維護(hù)者，同時(shí)也是個(gè)人利益的滿足者。這就導(dǎo)致事業(yè)單位對(duì)于政府制定的公共政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了虧空或被附加執(zhí)行等現(xiàn)象。

國(guó)家對(duì)事業(yè)單位改革摸索推進(jìn)。2008年，中編辦推行事業(yè)單位分類試點(diǎn)的工作，將山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市作為試點(diǎn)地區(qū)，并相繼出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)）［2011］5號(hào)、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國(guó)辦發(fā)）［2011］37號(hào)等文件。2014年最新出臺(tái)了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，條例確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度，在公開(kāi)招聘、聘用合同、社會(huì)保險(xiǎn)、工資收入等方面的相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)出改革亮點(diǎn)。這是我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要舉措，社會(huì)各界對(duì)事業(yè)單位改革展開(kāi)了新一輪的熱議，但是國(guó)家行政學(xué)院資深教授汪玉凱指出，《條例》只是對(duì)于事業(yè)單位工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作出了原則性的規(guī)定，至于工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，還需要另行研究確定，條例與實(shí)施之間還缺少很多鏈條；事業(yè)單位改革也反映出的政府部門間利益博弈，事業(yè)單位改革目前由不同部門負(fù)責(zé)不同事項(xiàng)（人事部負(fù)責(zé)工資和養(yǎng)老制度改革、財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)改革、衛(wèi)生部負(fù)責(zé)醫(yī)療改革、中編辦負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和編制改革），各自為政，各說(shuō)各話，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃，各部門站在自己的立場(chǎng)和利益出發(fā)，很難形成合力，改革政策也很難有成效。［21］可見(jiàn)，事業(yè)單位改革依舊任重道遠(yuǎn)，各方利益協(xié)調(diào)和均衡仍然需要決心和力度。

綜上所述，公共政策執(zhí)行過(guò)程中，不同層面利益之間的矛盾沖突無(wú)疑是客觀存在的。整合各層利益關(guān)系，首先要承認(rèn)利益博弈各層面之間的利益差別，在此基礎(chǔ)上尋找各方利益的均衡點(diǎn)，使之成為促進(jìn)公共利益最大化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，并以此形成利益共同發(fā)展的局面。

4 對(duì)地勘政策利益關(guān)系的啟示

4.1 地勘政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的情況與問(wèn)題

對(duì)地礦領(lǐng)域的公共政策可以從業(yè)務(wù)發(fā)展政策和隊(duì)伍建設(shè)政策兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行分析，目前找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和地勘單位改革舉步維艱存在著非常強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，中央政府、地方政府、地勘單位、企業(yè)存在不同的利益訴求，這種不同的利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致地勘政策執(zhí)行過(guò)程中的博弈，種種現(xiàn)象背后的關(guān)鍵是利益驅(qū)動(dòng)所致。

中央政府為快速實(shí)現(xiàn)找礦突破，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源瓶頸，連續(xù)出臺(tái)了國(guó)土資發(fā)［2010］59號(hào)文、［2012］140號(hào)文等整裝勘查政策。地方政府在執(zhí)行整裝勘查政策過(guò)程中，是根據(jù)本省的地質(zhì)礦產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和特點(diǎn)，開(kāi)展不同形式、程度的貫徹落實(shí)，如在組織管理方式上，有的省是省政府直接領(lǐng)導(dǎo)、有的省是國(guó)土資源主管部門領(lǐng)導(dǎo)、有的卻沒(méi)有專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)［22］；在部署與實(shí)施力度上，部管、省管整裝勘查區(qū)類型不一；在工作內(nèi)容上，勘查區(qū)面積大小懸殊，研究程度差異巨大；在投入比例上，有的是政府主導(dǎo)，有的是以企業(yè)為投資主體。根據(jù)國(guó)土資源部咨詢研究中心的“實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)中若干重要問(wèn)題研究成果報(bào)告”，從各利益主體角度，筆者分析得出目前整裝勘查政策執(zhí)行過(guò)程中存在以下突出問(wèn)題：

一是地方政府層面，相當(dāng)部分整裝勘查區(qū)投入是以政府財(cái)政資金為主并掌控礦業(yè)權(quán)，政府在整個(gè)整裝勘查過(guò)程中集管理者、投資者、成果利益共享者多種身份于一身，各省區(qū)雖程度不同，但對(duì)礦業(yè)權(quán)、利益配置掌控力度都較大。

二是地勘單位層面，國(guó)有地勘單位是實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)、整裝勘查工作中的主力軍，但目前地勘單位找礦積極性并未得到充分發(fā)揮，利益未得到應(yīng)有的體現(xiàn)和保障，表現(xiàn)為：地勘單位以“擬礦權(quán)”、“代持礦權(quán)”、“調(diào)查證”等形式開(kāi)展工作［23］，其探礦權(quán)及成果權(quán)益由政府控制，與地勘單位無(wú)關(guān)，由于權(quán)益配置不合理，積極性嚴(yán)重受損，加上激勵(lì)制度不完善、新一輪事業(yè)單位改革存在許多不確定因素，種種方面造就地勘單位充當(dāng)尾隨礦老板或政府項(xiàng)目的“打工仔”，只重視獲取地勘項(xiàng)目和完成工作量，從而獲取當(dāng)年收入和利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)短期利益，脫離了傳統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，偏離主業(yè)，前途堪憂。

三是社會(huì)企業(yè)層面，企業(yè)的目標(biāo)是為自身利益最大化，但是由于出現(xiàn)了有些地方政府利用地勘基金投入整裝勘查、爭(zhēng)取礦業(yè)財(cái)政、擠出社會(huì)資金、與企業(yè)爭(zhēng)利的現(xiàn)象，從而影響了社會(huì)資金投入地質(zhì)勘查的積極性。

4.2 利益博弈視角的原因分析

目前問(wèn)題的關(guān)鍵可以分為兩方面，一是地勘單位改革進(jìn)展不顯著，二是整裝勘查政策執(zhí)行不到位。

地勘單位改革進(jìn)展不顯著的主要原因?yàn)椋阂皇强陀^上“不支持”，中央政府地勘單位分類改革政策頂層設(shè)計(jì)不系統(tǒng)，配套政策跟不上，政府各部門利益關(guān)系待協(xié)調(diào)；地方政府歪曲執(zhí)行中央政策，不愿意放棄對(duì)礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)的控制，極力追求地方礦業(yè)財(cái)政；二是主觀上“不敢動(dòng)”，事業(yè)單位的利益格局固化，一邊吃財(cái)政（解決“包袱”問(wèn)題），一邊搞經(jīng)營(yíng)（在事業(yè)單位和企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則迥異上的“如履薄冰”），地勘單位不會(huì)輕易冒險(xiǎn)摘掉事業(yè)單位的“帽子”；三是現(xiàn)實(shí)中“不積極”，由上所述的主客觀原因，導(dǎo)致的結(jié)果必然是地勘單位充當(dāng)“打工仔”，維持短期和現(xiàn)實(shí)利益，對(duì)分類改革推進(jìn)不積極，處于觀望狀態(tài)。

整裝勘查政策執(zhí)行不到位的主要原因是：各方利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致地勘政策執(zhí)行異化。邢新田、王希凱、何賢杰為代表的地礦經(jīng)濟(jì)研究專家認(rèn)為，主要原因是“礦業(yè)權(quán)價(jià)款”政策被“異化”。中央政府出臺(tái)關(guān)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款的規(guī)定（國(guó)務(wù)院240號(hào)令、241號(hào)令）、目前實(shí)施的“礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案”、“礦業(yè)權(quán)投放”等具體政策，發(fā)揮作用的同時(shí)，也由于理論上和操作上不夠準(zhǔn)確完備，行政色彩較濃，為地方政府操控礦業(yè)權(quán)留下空間；地方政府在執(zhí)行政策中出現(xiàn)偏差，扭曲了國(guó)家實(shí)行礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度的意義，制定“土政策”，擅自增加礦業(yè)稅費(fèi)科目和修改稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)［24-25］。出現(xiàn)的結(jié)果：地方政府以維護(hù)國(guó)家權(quán)益為名，征收高額價(jià)款，透支了后代財(cái)富，肥了地方財(cái)政；地勘單位由于缺乏資金實(shí)力，難以獲得礦權(quán)，維持小富即安，改革勁頭不足。此外，作為“為彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，吸引和拉動(dòng)社會(huì)資金投入礦產(chǎn)勘查”的“地勘基金”政策也存在被“異化”的現(xiàn)象，中央政府2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》出臺(tái)后，建立了中央地勘基金，目的是降低礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)，銜接公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作。按照此原則，省級(jí)地勘基金也相繼建立。而地方在執(zhí)行此政策中的偏差表現(xiàn)為基金定位不清，既不是傳統(tǒng)意義上的政府財(cái)政專項(xiàng)，也不是現(xiàn)代意義上的商業(yè)投資基金，某些省份地勘基金追求利益最大化，對(duì)社會(huì)資金形成擠出效應(yīng)，導(dǎo)致基金的作用打了折扣，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，阻滯勘查市場(chǎng)發(fā)展［26］。

5 思考與結(jié)論

第一，整裝勘查實(shí)施過(guò)程中反映出的問(wèn)題和地勘單位改革難以推動(dòng)的原因，相互影響，相互制約。當(dāng)前地勘政策執(zhí)行過(guò)程中存在種種問(wèn)題的根源在于，政策的執(zhí)行主體、目標(biāo)對(duì)象中存在著復(fù)雜的利益交織和利益博弈，具體表現(xiàn)為中央政府“政令不通”、地方政府“以礦生財(cái)”、事業(yè)單位“夾縫生存”、企業(yè)“見(jiàn)利行事”。

第二，利益博弈的關(guān)鍵是制定游戲規(guī)則，制定出能實(shí)現(xiàn)納什均衡的制度約束，并強(qiáng)化規(guī)則執(zhí)行［27］。中央與地方政府的關(guān)鍵是權(quán)力界定與利益歸位，目前不僅要處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，而且要科學(xué)劃分中央與地方的事權(quán)，推行和完善分稅制，合理確定中央政府與地方政府的財(cái)政支出范圍。在地礦領(lǐng)域，中央政府要樹(shù)立絕對(duì)的權(quán)威，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革，規(guī)范地勘基金轉(zhuǎn)型；地方政府要嚴(yán)格遵守國(guó)家礦業(yè)法規(guī)規(guī)定，合理征收礦業(yè)權(quán)價(jià)款，防止經(jīng)營(yíng)或變相經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權(quán)，杜絕把收取價(jià)款作為地方經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，防止地勘基金成為壟斷資金。

第三，制定地勘政策要利用“智庫(kù)”。智庫(kù)是搭起學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)、形成科學(xué)政策的橋梁，智庫(kù)一直以來(lái)作為我國(guó)決策科學(xué)化民主化的工具。真正實(shí)現(xiàn)智庫(kù)的政策決策參與，不僅需要政府的決策者轉(zhuǎn)變思路，更需要政策專家們自身的努力［28-30］。地勘政策執(zhí)行中的利益博弈，應(yīng)從政策制定之初就考慮到，無(wú)論是中央政府還是地方政府，公共政策的制定者都要具體到行政人，行政人也是經(jīng)濟(jì)人，是有限理性人，因此，應(yīng)該在地礦領(lǐng)域的公共政策制定之初，多發(fā)展并依靠獨(dú)立性和客觀性比較強(qiáng)的智庫(kù)，準(zhǔn)確分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地質(zhì)工作的客觀需求和目前地質(zhì)勘查工作的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，打破行業(yè)內(nèi)固有思維模式和執(zhí)行慣性，真正反映未來(lái)需求與現(xiàn)實(shí)能力的空間與潛力。

第四，地勘政策實(shí)施之后，要加強(qiáng)政策執(zhí)行評(píng)估和監(jiān)督。如對(duì)整裝勘查政策，要探索科學(xué)的評(píng)估理論和方法，提高評(píng)估的透明度，重視評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，尤其是在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，要綜合考慮整裝勘查區(qū)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)；對(duì)地勘單位改革政策，要跟蹤各省地勘單位按照中央文件作出改革部署的基本進(jìn)展、遇到的實(shí)際問(wèn)題及解決思路和措施、好的經(jīng)驗(yàn)和暴露出的問(wèn)題、配套政策的支持力度等，從而進(jìn)一步完善相關(guān)政策，真正符合地質(zhì)工作規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律、符合國(guó)家整體改革趨勢(shì)和地質(zhì)行業(yè)特色。

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責(zé)任編輯 許巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.022

P621

A

1004-0544（2017）02-0123-06

國(guó)土資源部地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)（12120113017800）。

張潤(rùn)麗（1979－），女，內(nèi)蒙古化德人，工學(xué)博士，北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心副研究員。