楊發(fā)祥 伍嘉冀

（華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系，上海200237）

政治與法律

“省直管縣”的制度變遷與路徑依賴(lài)
——基于歷史制度主義的分析視角

楊發(fā)祥 伍嘉冀

（華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系，上海200237）

“省直管縣”的制度實(shí)踐，不是沿著既定改革路線圖的直線演進(jìn)，而是在各種因素共同作用下的制度變遷。制度轉(zhuǎn)型的曲折性、制度效應(yīng)的不確定性、制度選擇的多樣性，共同勾勒出一個(gè)復(fù)雜的制度生成軌跡。從歷史制度主義視角看，“省直管縣”的改革實(shí)踐，是與制度運(yùn)作的非對(duì)稱(chēng)性相伴而生的。內(nèi)嵌在舊制度中的強(qiáng)大的制度黏性，使制度變遷呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴(lài)，弱化了改革的制度效應(yīng)，從而未能有效兌現(xiàn)改革的初衷，這是制度變遷的意外后果。如何從法律制度、組織結(jié)構(gòu)、體制創(chuàng)新入手，突破權(quán)力平行與行政隸屬的科層張力，擺脫名實(shí)相悖的體制困境，走出地方政績(jī)錦標(biāo)賽的怪圈，建設(shè)新型服務(wù)型政府，成為省縣關(guān)系重構(gòu)的重要議題。

“省直管縣”制度變遷制度黏性路徑依賴(lài)歷史制度主義

在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，縣是觀察中國(guó)最全面的微觀單位，它不僅能夠全面反映出整個(gè)體制的運(yùn)行和變遷，也能集中體現(xiàn)出國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)。①楊雪冬：《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和國(guó)家構(gòu)建——以縣為微觀分析單位》，河南大學(xué)出版社2002年版，第2頁(yè)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)中，縣是最靈活的轉(zhuǎn)換樞紐。它既是央地關(guān)系的接口，又是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的交會(huì)處。作為洞察經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要窗口，縣域治理是認(rèn)識(shí)和解讀當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要視域。2009年中央“一號(hào)文件”明確提出：“推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革……到2012年底前，力爭(zhēng)在全國(guó)除民族自治地區(qū)外推行這一改革?！闭憬∈亲钤鐚?shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革的省份，為全國(guó)其他省份提供了有益的經(jīng)驗(yàn)樣本。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)目前有22個(gè)省（直轄市）實(shí)行了財(cái)政體制上的“省直管縣”。本文基于歷史制度主義的分析視角，結(jié)合安徽省的改革實(shí)踐，考察“省直管縣”的制度變遷和演進(jìn)邏輯，探討改革遷延的影響因素與意外后果，為“省直管縣”改革的下一步走向提供決策參考。

一、“省直管縣”：制度變遷與闡釋框架

作為一項(xiàng)重大的體制改革，“省直管縣”是從“省-市-縣”管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?縣”管理體制。行政體制的層級(jí)變化，推動(dòng)了省、市、縣三級(jí)政府的角色轉(zhuǎn)型，使縣級(jí)政府獲得了較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了強(qiáng)大的財(cái)政支撐，從而促進(jìn)了基層治理的體制機(jī)制創(chuàng)新。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·林德布洛姆（C·E.Lindblom）所指出：“政治最終很大程度上不是權(quán)威的一種等級(jí)制行使，而是一種綜合性的相互作用?！?/p>

1.“省直管縣”的源與流?！笆≈惫芸h”有兩種界定。廣義的“省直管縣”，是指國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域?qū)嵭惺≈苯訉?duì)縣垂直管理體制及相關(guān)活動(dòng)的綜合，包括“行政省直管”和“財(cái)政省直管”等多個(gè)方面；狹義的“省直管縣”，一般指“財(cái)政省直管”，是指在財(cái)政體制上實(shí)行由省直接管理縣（市）的體制及與之相關(guān)的管理活動(dòng)。“省直管縣”改革，肇始于1949年北京、上海、天津三個(gè)直轄市的設(shè)立，從1953年浙江省在寧波以外的其他縣全部實(shí)行黨政正職與財(cái)政省直管體制，到1988年海南建省，再到1992年浙江省“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”系列改革和1997年重慶直轄，我國(guó)一直在開(kāi)展省直接管理縣的實(shí)踐探索。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)“省直管縣”改革先后經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是2002年前后以財(cái)政“省直管”為主的改革，主要目的是解決基層財(cái)政困難。在“浙江模式”激勵(lì)下，全國(guó)先后有19個(gè)省份陸續(xù)開(kāi)展了財(cái)政“省直管縣”改革。①周湘智：《我國(guó)省直管縣（市）研究中的幾個(gè)問(wèn)題》，《科學(xué)社會(huì)主義》2009年第6期。二是2005年前后以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為主的改革，根據(jù)地區(qū)差異分別采取“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”（東部地區(qū)）或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”（中西部地區(qū)）。截至2010年，全國(guó)有20多個(gè)省份陸續(xù)進(jìn)行了財(cái)政體制“省直管縣”和擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的試點(diǎn)。三是2010年以后行政“省直管縣”的改革試點(diǎn)，主要目標(biāo)是為全面實(shí)行“省直管縣”積累經(jīng)驗(yàn)。②馮俏彬：《“省直管縣”何去何從？——基于新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃改革背景》，《地方財(cái)政研究》2016年第2期。2010年，中央編辦確定了安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等8個(gè)省區(qū)37個(gè)縣（市）進(jìn)行“省直管縣”試點(diǎn)，計(jì)劃用3年左右的時(shí)間完成，為全面深化“省直管縣”改革提供經(jīng)驗(yàn)。③張占斌：《中國(guó)省直管縣改革研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2011年版，第2頁(yè)。截止到2016年底，全國(guó)共有1793個(gè)縣參與了“省直管縣”改革。

安徽省的“省直管縣”改革，經(jīng)歷了從“財(cái)政省直管”到“全面省直管”的制度演進(jìn)。2003年以來(lái)，安徽省在基層擴(kuò)權(quán)讓利方面進(jìn)行了一系列探索，省委、省政府先后推出財(cái)政“省直管縣”、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)等試點(diǎn)改革。④安徽省省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村處、清華大學(xué)公共管理學(xué)院聯(lián)合調(diào)研組：《擴(kuò)權(quán)讓利，助推縣域經(jīng)濟(jì)騰飛——關(guān)于桐縣開(kāi)展省直管縣改革試點(diǎn)情況的調(diào)研報(bào)告》，內(nèi)部資料，2012年12月20日。2004年，安徽省委、省政府出臺(tái)了《安徽省人民政府關(guān)于實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革的通知》、《關(guān)于“省直管縣”財(cái)政體制改革的具體實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)全省57個(gè)縣（包括縣級(jí)市，不包括市轄區(qū)和馬鞍山、銅陵、淮南、淮北市轄縣）實(shí)行財(cái)政“省直管縣”。在預(yù)算管理體制、財(cái)政收入目標(biāo)的下達(dá)和考核、預(yù)算編制與支出管理、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、債務(wù)舉借和償還、報(bào)表報(bào)送和匯總等方面改革財(cái)政管理體制，以期理順和規(guī)范省以下財(cái)政分配關(guān)系，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑤安徽省人民政府：《安徽省人民政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革的通知》（皖政〔2004〕8號(hào)），2004年1月21日。2011年初，安徽省委、省政府先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣體制試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣體制試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，確定桐縣為省直接管理縣體制改革的兩個(gè)試點(diǎn)縣之一。通過(guò)調(diào)整管理體制、加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大管理權(quán)限、理順條塊關(guān)系，擴(kuò)大縣級(jí)政府管理權(quán)限，以期建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的縣級(jí)行政管理體制。從2012年1月，改革試點(diǎn)正式開(kāi)始，為期3年，大體分為3個(gè)階段進(jìn)行。第一階段是根據(jù)實(shí)施意見(jiàn)的要求，明確配套政策措施，制定具體實(shí)施方案；第二階段是根據(jù)省直單位配套政策措施和試點(diǎn)縣具體實(shí)施方案，試點(diǎn)縣和所在設(shè)區(qū)市完成相關(guān)職責(zé)權(quán)限的劃轉(zhuǎn)交接工作，具體落實(shí)改革事項(xiàng)；第三階段是檢查驗(yàn)收階段，省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室同省直有關(guān)部門(mén)適時(shí)開(kāi)展試點(diǎn)工作檢查驗(yàn)收，試點(diǎn)縣黨委、政府及時(shí)向省領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送試點(diǎn)工作階段性總結(jié)和深化“省直管縣”體制改革的意見(jiàn)建議。①中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳：《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣體制試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（皖辦發(fā)〔2011〕42號(hào)文），2011年12月26日。

2.“省直管縣”的闡釋框架。歷史制度主義起源于20世紀(jì)80年代中期的美國(guó)，被認(rèn)為是新制度主義的三大流派之一。在制度生成與制度變遷方面，歷史制度主義（Historical Institutionalism）具有強(qiáng)大的解釋力，有助于理解“省直管縣”的發(fā)展歷程。②吳金群：《從市管縣到省管縣：歷史制度主義視角下的變遷邏輯》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期。彼得·豪爾（Peter Hall）和羅斯瑪麗·泰勒（Rosemary Taylor）認(rèn)為，在分析制度變遷中，歷史制度主義重點(diǎn)考察的關(guān)鍵因素包括在制度運(yùn)作和產(chǎn)生過(guò)程中權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性，在制度建立和發(fā)展中的路徑依賴(lài)和意外后果。③何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期?！笆≈惫芸h”的制度實(shí)踐，不是沿著既定改革路線圖的直線演進(jìn)，而是在各種變量共同作用下的制度變遷。制度轉(zhuǎn)型的曲折性、制度效應(yīng)的不確定性、制度選擇的多樣性，共同勾勒出一個(gè)復(fù)雜的制度生成軌跡。

第一，“省直管縣”的制度生成，伴隨著制度運(yùn)作的非對(duì)稱(chēng)性。在歷史制度主義的分析范式中，政治行動(dòng)者是具有自我反思能力的個(gè)體，會(huì)通過(guò)策略獲取自身利益?！笆≈惫芸h”改革是省、市、縣三級(jí)政府圍繞人事制度、財(cái)政制度與行政制度的一項(xiàng)重大改革，各個(gè)利益主體對(duì)制度實(shí)踐持有不同的政治態(tài)度。各個(gè)利益主體的權(quán)力不均衡，導(dǎo)致改革實(shí)踐往往不是整體勻速地推進(jìn)，而是隨著權(quán)力的不均勻分布而呈現(xiàn)出局部先行或滯后的狀態(tài)。省、市級(jí)政府通過(guò)對(duì)財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)、核心事權(quán)等控權(quán)不放，影響制度進(jìn)程；縣級(jí)政府則利用信息的非對(duì)稱(chēng)性與省、市級(jí)政府展開(kāi)博弈，強(qiáng)化自身利益，減少責(zé)任承擔(dān)，進(jìn)一步延緩了改革進(jìn)程。第二，“省直管縣”的路徑依賴(lài)，是制度變遷的意外后果。路徑依賴(lài)是歷史制度主義的重要概念，是制度的自我強(qiáng)化機(jī)制。它是指“一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展，那么扭轉(zhuǎn)和退出的成本將非常昂貴”。④Paul Pierson，Dismantling the Welfare State？Reagan，Thatcher，andThePoliticsofRetrenchment.Cambridge，Cambridge University Press，1994.P.48.由于政治生活中集體行為的核心地位、制度的高度密集、政治權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性和政治的復(fù)雜性，“省直管縣”路徑依賴(lài)的特征尤為明顯。⑤何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為：歷史制度主義對(duì)政治科學(xué)的重構(gòu)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第255頁(yè)。當(dāng)下各地“省直管縣”改革的基本方向，是簡(jiǎn)化三級(jí)隸屬關(guān)系為“省-縣”兩級(jí)體制。但在實(shí)際的制度運(yùn)行過(guò)程中，原有的“省-市-縣”三級(jí)模式依然在發(fā)揮作用，出現(xiàn)“省直管縣”與“省-市-縣”的體制交叉，新舊模式的共存，凸顯出改革實(shí)踐的制度黏性和路徑依賴(lài)。

二、非對(duì)稱(chēng)性：“省直管縣”的制度生成

作為行動(dòng)主體主導(dǎo)的革新過(guò)程，制度演化主體的要求影響著其變化的方向與速度。隨著理性程度的提高，人們不斷對(duì)制度提出新需求，以期實(shí)現(xiàn)增益預(yù)期。⑥馬廣奇：《制度變遷理論：評(píng)述與啟示》，《生產(chǎn)力研究》2005年第7期。這種行為主體與內(nèi)部規(guī)則的不斷碰撞，形塑了制度變遷的生成路徑。在“省直管縣”的制度實(shí)踐中，省、市、縣三級(jí)政府共同影響改革的進(jìn)程。作為具有不同改革訴求與成本計(jì)算的“經(jīng)濟(jì)人”，各級(jí)政府在“省直管縣”的改革實(shí)踐中，非對(duì)稱(chēng)性和非均衡性的權(quán)力運(yùn)作導(dǎo)致改革路線圖的競(jìng)合，從而使制度演進(jìn)在法律依據(jù)、組織結(jié)構(gòu)、體制磨合等方面衍生出不同的意外后果。

1.制度構(gòu)建與文化認(rèn)知：名實(shí)相悖的法律困境

歷史制度主義認(rèn)為，制度構(gòu)建的過(guò)程是合法性（Legitimacy）構(gòu)建的過(guò)程。合理的地方行政層級(jí)設(shè)置，是行政管理能夠穩(wěn)定、有序和有效的重要前提?！笆≈惫芸h”，顧名思義就是省直接管理縣，省和縣之間沒(méi)有其他層級(jí)。這種關(guān)系本來(lái)在《中華人民共和國(guó)憲法》第三十條已有明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：“（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。”按照《憲法》規(guī)定，中國(guó)的政府分為中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)。然而，由于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為孱弱，為了激發(fā)中心城市的輻射帶動(dòng)作用，我國(guó)自20世紀(jì)50年代初期開(kāi)始長(zhǎng)期實(shí)行市管縣體制，1983年以后更是在全國(guó)全面推行市管縣體制改革。當(dāng)前，在理論上應(yīng)由省直轄的縣級(jí)單位，在實(shí)際上往往由其近鄰的地級(jí)市代管。①[德]海貝勒、[德]舒耕德、楊雪冬：《“主動(dòng)的”地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》，劉承禮等譯，中央編譯出版社2013年版，第195頁(yè)。當(dāng)?shù)丶?jí)市管轄若干個(gè)縣域的時(shí)候，地市級(jí)已成為省與它所管轄的各縣之間的一層實(shí)際單位，導(dǎo)致多項(xiàng)權(quán)限是明確由市行使或市對(duì)縣進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的。

改革不僅關(guān)系到社會(huì)群體的利益博弈，還必須構(gòu)建一個(gè)新的意義系統(tǒng)，使新制度在文化認(rèn)知上被理性接納?！笆≈惫芸h”是對(duì)憲法的一次合法性回歸，改革運(yùn)作不應(yīng)有任何法律障礙，但市管縣的體制慣性對(duì)“省直管縣”的開(kāi)展造成了諸多法理不便。由于地方層級(jí)之間的關(guān)系尚沒(méi)有完全理順，尤其是地級(jí)市和縣兩級(jí)之間關(guān)系不暢，地級(jí)市、縣兩級(jí)在經(jīng)濟(jì)利益、行政管理權(quán)限以及城鄉(xiāng)關(guān)系上的矛盾日益突出。安徽省桐縣在“省直管縣”試點(diǎn)期間，共計(jì)獲得省一級(jí)下放事權(quán)867項(xiàng)，市一級(jí)職責(zé)權(quán)限劃轉(zhuǎn)1167項(xiàng)。但其中相當(dāng)一部分事權(quán)，如道路運(yùn)輸管理、大水利工程確權(quán)劃界等問(wèn)題，是國(guó)家法律、法規(guī)明確必須由設(shè)區(qū)市來(lái)行使的，②中共桐縣縣委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《桐縣2016年全面深化改革工作總結(jié)》，內(nèi)部資料，2016年12月19日。使試點(diǎn)縣的工作陷入名實(shí)不符的法律困境。這種法律條例與實(shí)際運(yùn)作的模糊交織，遲滯了制度生成的正常進(jìn)程?；鶎舆\(yùn)作的體制慣性，削弱了“省直管縣”的法理基礎(chǔ)。

2.權(quán)力平行與行政隸屬：科層結(jié)構(gòu)的組織張力

實(shí)行“省直管縣”體制，意味著繞過(guò)市管縣的約束，在省縣之間減少了市級(jí)的行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)的扁平化。在管理流程上，實(shí)行省對(duì)縣的直接領(lǐng)導(dǎo)，而不再經(jīng)過(guò)地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié)。③薄貴利：《穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制》，《中國(guó)行政管理》2006年第9期。地方政府間的這種縱向隸屬關(guān)系的改革，使省、市、縣三級(jí)政府間的利益關(guān)系得以重構(gòu)。市與縣在行政上不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，取而代之的是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系，市與試點(diǎn)縣共同接受省級(jí)政府的統(tǒng)一指導(dǎo)與調(diào)度，權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)出平行的狀態(tài)。安徽省在“省直管縣”的試點(diǎn)中，通過(guò)調(diào)整管理體制、加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大管理權(quán)限、理順條塊關(guān)系和改革組織干部人事管理等五大突破，實(shí)現(xiàn)了省對(duì)試點(diǎn)縣的全面領(lǐng)導(dǎo)。④中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳：《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣體制試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（皖辦發(fā)〔2011〕42號(hào)），內(nèi)部資料，2011年12月26日?！笆≈惫芸h”后，地級(jí)市和試點(diǎn)縣可以同時(shí)參加省級(jí)會(huì)議、省直部門(mén)的掛職交流，共享省級(jí)的資源配置和相關(guān)培訓(xùn)，一起接受省級(jí)政府的統(tǒng)一檢查。省里出臺(tái)的所有推進(jìn)“省直管縣”改革的政策，市里一律不得截留；需要向省里爭(zhēng)取的政策，市縣一起積極爭(zhēng)取，大大擴(kuò)大了試點(diǎn)縣的自主權(quán)限。

在權(quán)威主義社會(huì),政府行為受有限的責(zé)任制的約束，國(guó)家與社會(huì)之間的垂直責(zé)任（vertical accountability）以及國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的平行責(zé)任（horizontal accountability）都相對(duì)匱乏⑤Guillermo A.O’Donnell，“Horizontal Accountability in New Democracies.”Journal of Democracy，Vol.9，No.3，1998，PP. 112-126.，因而委托-代理的問(wèn)題就變得尤為突出。改革在向縣放權(quán)和賦權(quán)的過(guò)程中，強(qiáng)化了縣域的自我發(fā)展能力，也潛伏著新一輪市縣利益沖突的可能性。⑥王雪麗：《中國(guó)“省直管縣”體制改革研究》，天津人民出版社2013年版，第165頁(yè)。因?yàn)槭泻驮圏c(diǎn)縣都是獨(dú)立的行政單位，各自都有自己的權(quán)力意志。在不同利益訴求的主導(dǎo)下，地級(jí)市和試點(diǎn)縣都在謀求以自己為中心的發(fā)展。地級(jí)市與縣級(jí)政府最大化地方收益的行為取向，推動(dòng)了市縣之間的權(quán)力博弈。市級(jí)政府往往基于自身利益，對(duì)縣域的實(shí)質(zhì)性權(quán)力下放力度不夠，甚至出現(xiàn)與擴(kuò)權(quán)縣“爭(zhēng)權(quán)”的局面。例如，直管以后，安徽省將S215省道的路產(chǎn)路權(quán)劃歸桐縣進(jìn)行管理，但地級(jí)市政府基于自身利益考慮，實(shí)際上繼續(xù)掌控著省道S215桐縣超載檢測(cè)站的管理，①中共桐縣縣委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《2012-2014年桐縣推進(jìn)省直管縣改革三年試點(diǎn)工作匯報(bào)》，內(nèi)部資料，2015年3月。造成該道路的產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)分離，為縣域的日常管理帶來(lái)諸多不便。權(quán)力平行與行政隸屬的邊界模糊，造成了科層結(jié)構(gòu)的組織張力。

3.簡(jiǎn)政放權(quán)與資源動(dòng)員：事權(quán)與財(cái)權(quán)的體制磨合

“省直管縣”改革的初衷，在于通過(guò)扁平化管理層級(jí)的建立，改變不同行政層級(jí)的財(cái)政留成比例，建立起一套科學(xué)化、規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，從而提高資金使用效率、降低行政成本，重塑縣級(jí)財(cái)政的政策空間，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以期有效解決縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境。②賈康：《財(cái)政的扁平化改革和政府間事權(quán)劃分》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2007年第6期。從2004年起，安徽省全面實(shí)行財(cái)政“省直管縣”制度，試點(diǎn)縣域經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重由2005年的45.9%提高到2013年的48.4%；工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，縣域工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重由2005年的25.6%提高到2013年的46.5%；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提升，形成一批“皖”字號(hào)名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品；競(jìng)相發(fā)展格局基本形成，涌現(xiàn)出一批科學(xué)發(fā)展典型，③安徽省政府政策研究室、安徽省政府發(fā)展研究中心：《專(zhuān)題研討進(jìn)一步推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展》，內(nèi)部資料，2016年11月29日。推動(dòng)了全省縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。2012年，安徽省開(kāi)展全面“省直管縣”試點(diǎn)工作后，簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐加速，縣級(jí)政府進(jìn)一步提升了資源動(dòng)員的能力，從而大大激活了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

改革在進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)權(quán)空間和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的同時(shí)，卻滯留了龐大的事權(quán)。全面直管之后，事權(quán)大量下放，直接導(dǎo)致了縣域的公共服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)大量增加。“省直管縣”財(cái)政體制改革具有較強(qiáng)的職能扭曲效應(yīng)，強(qiáng)化了縣級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的支出行為偏差?！笆≈惫芸h”這一縱向財(cái)政治理結(jié)構(gòu)安排，削弱了省以下的協(xié)調(diào)機(jī)制而強(qiáng)化了轄區(qū)間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。④賈俊雪、寧?kù)o：《縱向財(cái)政治理結(jié)構(gòu)與地方政府職能優(yōu)化——基于省直管縣財(cái)政體制改革的擬自然實(shí)驗(yàn)分析》，《管理世界》2015年第1期。在“省直管縣”下，原本由市里配套支持的一些項(xiàng)目資金，試點(diǎn)縣都不再享受，省里對(duì)此也沒(méi)有明確給予補(bǔ)助，試點(diǎn)縣財(cái)政資金壓力不斷加大。在配套資金方面，市級(jí)政府常常以“省直管縣”為由，拒絕資金的市級(jí)配套，導(dǎo)致縣級(jí)政府的管理成本增加。比如，桐縣在直管前，省里對(duì)國(guó)省干線公路建設(shè)、民生工程等項(xiàng)目都實(shí)施“省市縣”共建模式；直管后，省里未加大對(duì)直管縣的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，造成相關(guān)項(xiàng)目的市級(jí)分?jǐn)偡蓊~也由直管縣承擔(dān)，試點(diǎn)縣政府難以承擔(dān)越來(lái)越重的縣級(jí)配套資金壓力。⑤中共桐縣縣委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《2012-2014年桐縣推進(jìn)省直管縣改革三年試點(diǎn)工作匯報(bào)》，內(nèi)部資料，2015年3月。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的體制磨合，加大了“省直管縣”的改革成本，消解了制度變革的預(yù)期成效。

三、制度黏性：“省直管縣”的路徑依賴(lài)

歷史制度主義認(rèn)為，制度具有黏性，在特定時(shí)空里形成的制度愈強(qiáng)大，對(duì)社會(huì)變遷的阻滯性愈強(qiáng)。⑥徐勇：《中國(guó)發(fā)展道路：從“以農(nóng)立國(guó)”到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。制度一旦形成，新體制對(duì)舊體制特征的記憶，會(huì)造成新舊內(nèi)部規(guī)則之間的矛盾，產(chǎn)生行動(dòng)主體對(duì)傳統(tǒng)依賴(lài)導(dǎo)致的制度“鎖定”或路徑依賴(lài)。⑦周業(yè)安：《中國(guó)制度變遷的演進(jìn)論解釋》，《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第5期。正如馬克思·韋伯（Max Weber）所指出：“一旦充分實(shí)行的官僚體制，就屬于最難摧毀的社會(huì)實(shí)體?！薄笆≈惫芸h”的改革進(jìn)程，是一個(gè)破立結(jié)合的過(guò)程，既有對(duì)市管縣制度的路徑依賴(lài)，又有對(duì)內(nèi)生性政治生態(tài)的路徑依賴(lài)，還有對(duì)固有縣治模式的路徑依賴(lài)。

1.“兩個(gè)婆婆”：市管縣制度的路徑依賴(lài)

“省直管縣”是將省、市、縣行政管理關(guān)系，由“省-市-縣”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒≈苯庸芾砜h的地方行政體制，包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等諸多方面，實(shí)行省縣的直接溝通。①周仁標(biāo)：《“省管縣”改革的動(dòng)因、困境與體制創(chuàng)新研究》，安徽師范大學(xué)出版社2012年版，第140頁(yè)。在安徽省的制度實(shí)踐中，省縣之間圍繞財(cái)政管理體制、行政管理體制及行政區(qū)劃等內(nèi)容進(jìn)行了改革。試點(diǎn)縣委、縣政府可以直接向省委、省政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；享有省一級(jí)直接發(fā)文、開(kāi)會(huì)的權(quán)利；縣一級(jí)土地、資金申報(bào)的關(guān)鍵性要素，都可以得到省級(jí)政府的直接報(bào)批。②中共桐縣縣委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《2012-2014年桐縣推進(jìn)省直管縣改革三年試點(diǎn)工作匯報(bào)》，內(nèi)部資料，2015年3月。這樣，省縣之間的新型“委托-代理”關(guān)系得以確立，省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間形成新的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。省縣之間這種新的關(guān)系模式，為基于府際信任的府際合作打開(kāi)了方便之門(mén)，這不僅為縣域發(fā)展開(kāi)辟了廣闊的發(fā)展空間，縣域自主權(quán)限得以加強(qiáng)，也為完善地方行政運(yùn)行機(jī)制、科學(xué)界定各級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，營(yíng)造了寬松的政策環(huán)境。

然而，市縣之間并沒(méi)有脫離原有的隸屬關(guān)系。盡管省、市兩級(jí)向試點(diǎn)縣下放的管理權(quán)限名目繁多，但其中很多權(quán)限并不是實(shí)質(zhì)性權(quán)力。在安徽省桐縣的試點(diǎn)中，諸如S215省道的超載檢測(cè)管理、土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限、農(nóng)機(jī)監(jiān)理等相關(guān)行政許可審批、上調(diào)一審民商事案件立案受理標(biāo)的額度等一系列核心事權(quán)，皆未被下放。這種控權(quán)不放，直接導(dǎo)致了縣級(jí)政府的很多權(quán)力行使需要“經(jīng)設(shè)區(qū)的市批準(zhǔn)”。安徽省工商局將外資企業(yè)（含分支機(jī)構(gòu)）的設(shè)立、變更、注銷(xiāo)（含備案）的登記權(quán)下放到桐縣，但由于外匯管理的權(quán)限沒(méi)有相應(yīng)下放到縣一級(jí)，造成出資證明仍需要到市人民銀行開(kāi)具。③中共桐縣縣委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《2012-2014年桐縣推進(jìn)省直管縣改革三年試點(diǎn)工作匯報(bào)》，內(nèi)部資料，2015年3月?！笆泄芸h”和“省管縣”兩種制度相纏合，使試點(diǎn)縣出現(xiàn)“兩個(gè)婆婆”雙重管理的局面。這種冗亂的混合體制，滋生出兩種管理邏輯，導(dǎo)致代理成本顯著增加。

2.“一個(gè)都不能得罪”：政治生態(tài)的路徑依賴(lài)

美國(guó)政治學(xué)家古德諾（Frank J.Goodnow）認(rèn)為，“政治體制的發(fā)展是根據(jù)一個(gè)國(guó)家的歷史習(xí)慣決定的?！雹躘美]古德諾：《政治與行政》，王元譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版，第7頁(yè)。“省直管縣”改革重塑了省縣關(guān)系，省縣兩級(jí)政府之間形成新的“委托-代理”關(guān)系。省政府對(duì)試點(diǎn)縣的全面直接領(lǐng)導(dǎo)，試點(diǎn)縣對(duì)省級(jí)政府的全面服從，加強(qiáng)了省縣之間的直接溝通。但試點(diǎn)縣在拓寬縣域發(fā)展渠道的同時(shí)，也削弱了自身的創(chuàng)新能力和創(chuàng)新動(dòng)力。安徽省桐縣在省直管以后，各部門(mén)幾乎每周都要參加省級(jí)的相關(guān)會(huì)議。相比于直管前只需要參加市級(jí)會(huì)議而言，在人力、物力、財(cái)力和時(shí)間成本上都要投入更多。桐縣雖有視頻會(huì)議等想法，但始終不敢違背省級(jí)政府的運(yùn)作規(guī)則而向上建議。這是因?yàn)樵谖覈?guó)權(quán)威體制中，“君臣父子”的觀念牢牢地滲透在科層的每個(gè)角度。⑤周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。在這種政治文化的浸潤(rùn)下，面對(duì)更高級(jí)別的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，試點(diǎn)縣遵循著以順從為要義的政治道德和以行政等級(jí)為準(zhǔn)則的運(yùn)作路徑，形成了省縣之間基于府際信任基礎(chǔ)上的政治依賴(lài)。

官本位是我國(guó)政府官員難以回避的政治生態(tài)。正如韋伯（Max Weber）指出：“現(xiàn)代科層的建立條件之一，是員工具有晉升機(jī)會(huì)?！雹轠德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第240-250頁(yè)。在官本位的政治生態(tài)下，市縣之間形成了一種微妙的復(fù)雜關(guān)系，省市縣之間衍生出一種交叉關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。縣級(jí)政府與市級(jí)政府繼續(xù)保持領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在職責(zé)同構(gòu)的行政體制下，縣級(jí)政府的權(quán)力同時(shí)受制于市級(jí)政府與省級(jí)政府?？h既要接受省的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受市的領(lǐng)導(dǎo)，形成混亂模糊的雙重管理。⑦楊發(fā)祥、伍嘉冀：《“省直管縣”下的新型縣域治理何以可能？——以安徽省桐縣為個(gè)案》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。在安徽省的制度實(shí)踐中，省縣之間的人事關(guān)系未得到真正改革。因?yàn)槭∥M織部的服務(wù)對(duì)象是副廳級(jí)以上的干部，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別在正處級(jí)及以下，不在其管轄范圍中。這樣，省委組織部委托市一級(jí)政府管理試點(diǎn)縣的人事晉升。基于對(duì)官本位的路徑依賴(lài)，試點(diǎn)縣不敢違背市一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，諸如行政管理、公共事務(wù)等日常工作，都會(huì)繼續(xù)向市一級(jí)匯報(bào)，接受市的檢查。作為一種難以回避的政治機(jī)理，“省直管縣”遵從以“禮”治為核心的政治文化，并未從根本上改變基層人事管理權(quán)限，形成縣級(jí)政府對(duì)省、市“兩個(gè)婆婆”“一個(gè)都不能得罪”的局面。

3.“政績(jī)錦標(biāo)賽怪圈”：縣域治理的路徑依賴(lài)

縣域治理是國(guó)家治理的重要一環(huán)。2007年，我國(guó)縣域國(guó)土總面積896萬(wàn)多平方公里，超過(guò)國(guó)土總面積的93%?？h域內(nèi)總?cè)丝谶_(dá)9.15億，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.41%。①中華人民共和國(guó)民政部：《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2007》，中國(guó)地圖出版社2007年版，第2頁(yè)?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，決定著一個(gè)地區(qū)、甚至一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平。作為城鄉(xiāng)地理坐標(biāo)中的過(guò)渡性環(huán)節(jié)，縣域處在城鄉(xiāng)二元敘事中的中介位置?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，是其輻射周邊農(nóng)村發(fā)展的重要指標(biāo)，也是衡量城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要標(biāo)尺。“省直管縣”的重大議題，就是通過(guò)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府職能，帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。安徽省在桐縣的試點(diǎn)過(guò)程中，部分兌現(xiàn)了這一政策設(shè)計(jì)的初衷。2012年至2014年，桐縣平均財(cái)政收入增幅達(dá)到15%，完成規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)16%，固定資產(chǎn)投資增幅達(dá)到22.4%，全縣進(jìn)出口總額增幅達(dá)到19%，每年新增存貸比均超出90%。②中共桐縣縣委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組：《2012-2014年桐縣推進(jìn)省直管縣改革三年試點(diǎn)工作匯報(bào)》，內(nèi)部資料，2015年3月。

需要指出的是，評(píng)估“省直管縣”的改革成效，不應(yīng)只體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，還需綜合考慮基層善治、管理效能以及人民滿意度等層面。然而，在時(shí)間范圍方面，政治選擇和制度模式的效應(yīng)，要在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)才能顯現(xiàn)出來(lái)，而政治家的政治生命有限。2014年1月中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》明確規(guī)定：“擔(dān)任縣（市）委書(shū)記、縣（市）長(zhǎng)職務(wù)……等主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長(zhǎng)地任職?！边@種異地為官的任職期限通常為5年，決定了地方官員在追求短期政績(jī)效應(yīng)中形成決策短視。相對(duì)于企業(yè)家而言，政治家主導(dǎo)長(zhǎng)時(shí)間政治進(jìn)程和行為的能力也非常有限，從而使得政府職能的轉(zhuǎn)變尤為困難。③何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為：歷史制度主義的分析范式》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。部分地方官員狹隘地將“省直管縣”的績(jī)效等同于短期內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政績(jī)沖動(dòng)和短期效應(yīng)難以避免，忽略了以民生服務(wù)為核心的社會(huì)治理。這種“政績(jī)錦標(biāo)賽”的怪圈，是基層治理的路徑依賴(lài)。

簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)

“省直管縣”的改革實(shí)踐，是與制度運(yùn)作的非對(duì)稱(chēng)性相伴而生的，因而是改革預(yù)期與意外后果并存的過(guò)程。從歷史制度主義的視角看，制度生成總會(huì)受到多方利益的牽制，“省直管縣”改革在法律依據(jù)、組織結(jié)構(gòu)、體制磨合上都呈現(xiàn)出非均衡性的時(shí)空演進(jìn)。內(nèi)嵌在舊制度中的強(qiáng)大的制度黏性，使制度變遷呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴(lài)，弱化了改革的制度效應(yīng)，這是制度變遷的意外后果?！笆≈惫芸h”的政治遺產(chǎn)，是實(shí)現(xiàn)了省縣之間的財(cái)政直通，為縣級(jí)財(cái)政的自主預(yù)算管理和民生財(cái)政提供了體制保障。然而，改革并沒(méi)有顯著改善縣級(jí)財(cái)政狀況，增強(qiáng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生活力，④賈俊雪、郭慶旺、寧?kù)o：《財(cái)政分權(quán)、政府治理結(jié)構(gòu)與縣級(jí)財(cái)政解困》，《管理世界》2011年第1期。因而未能有效兌現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，甚至不利于縣級(jí)財(cái)政自給能力的增強(qiáng)，⑤鄭新業(yè)、王晗等：《“省直管縣”能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嗎？——雙重差分析法》，《管理世界》2011年第8期。導(dǎo)致縣域治理績(jī)效“內(nèi)卷化”。因而，如何從法律制度、組織結(jié)構(gòu)、體制創(chuàng)新入手，突破權(quán)力平行與行政隸屬的科層張力，擺脫名實(shí)相悖的體制困境，走出地方政績(jī)錦標(biāo)賽的怪圈，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力相一致，建設(shè)新型服務(wù)型政府，成為省縣關(guān)系重構(gòu)的重要議題。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）

Institutional Change and Path Dependence of the“Province Governing Counties”Reform：From the Perspective of Historical Institutionalism

YANG Faxiang，WU Jiaji
（Department of Sociology，East China University of Science&Technology，Shanghai 200237，China）

Fromtheperspectiveofhistoricalinstitutionalism，“provincegoverningcounties”reform accompanied by a non symmetry operation showed the unexpected consequences of institutional change. Specifically，the old system has a strong cohesive system and obvious path dependence，which weakens the institutional effect of reform and fails to effectively fulfill the original intention of the reform.How to get rid of the institutional dilemma and walk out of the vicious circle of local political achievements，to break the power parallel and administrative subordination，and to build a new service-oriented government from the legal system，organizational structure，institutional innovation，has become an important issue under“province governing counties”reform.

province governing counties reform；institutional change；institutional stickiness；path dependence；historical institutionalism

本文為教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃“社會(huì)學(xué)視野下的‘省直管縣’研究：以安徽省為例”（NCET-13-0799）的階段性成果。同時(shí)受?chē)?guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)體制改革與社會(huì)治理創(chuàng)新研究”（16ZDA078）和國(guó)家留學(xué)基金委資助（201606740008）。

楊發(fā)祥（1972-），男，安徽宿松人，華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)（UBC）高級(jí)訪問(wèn)學(xué)者；伍嘉冀（1990-），女，安徽宣城人，華東理工大學(xué)和加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)（UBC）聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生。

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1008-7672（2017）02-0047-08