牛彥紹

(河南工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

論政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵和目標(biāo)

牛彥紹

(河南工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

政策措施落實(shí)是政策過(guò)程中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。有關(guān)部門出臺(tái)每項(xiàng)公共政策都會(huì)被期望取得好的效果，但受多種因素的影響，政策效果往往會(huì)不盡如人意。政府提高政策效果的一個(gè)重要選擇就是讓審計(jì)介入，借助政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)。討論了公共政策的概念、分類和過(guò)程。其次，探討了跟蹤審計(jì)的概念和范圍。再次，研究了政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵，進(jìn)而探索了政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的目標(biāo)。

政策措施落實(shí)；政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)；內(nèi)涵；目標(biāo)

1 公共政策的概念、分類和過(guò)程

1.1公共政策的概念

政策有公共政策與非公共政策之分，這里探討的政策主要指公共政策。關(guān)于公共政策的定義，專家學(xué)者們各抒己見(jiàn)。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第6版)政策的定義為：“國(guó)家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則?！盵1]邱玉慧等(2012)從政府管理的視角提出，政策“是政府用以實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)的載體，是政府履行公共職能、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的表現(xiàn)形式 ”[2]。

美國(guó)著名政治學(xué)家哈羅德·拉斯韋爾、亞伯拉罕·卡普蘭基于管理學(xué)的考慮指出，公共政策是一項(xiàng)大型計(jì)劃，該計(jì)劃涵蓋了一定的目標(biāo)、價(jià)值和策略。美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓從社會(huì)價(jià)值分配的視角提出，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配[3]。

筆者贊成《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第6版)對(duì)公共政策定義的描述。筆者認(rèn)為，公共政策具有以下特點(diǎn)：①限定性。政策往往對(duì)某個(gè)階層或一定的對(duì)象服務(wù)，即政策的施行范圍是全社會(huì)的一個(gè)階層；政策對(duì)象主要是企業(yè)或者事業(yè)單位或者行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體。②時(shí)效性。任何政策都產(chǎn)生于一定時(shí)期內(nèi)的現(xiàn)實(shí)條件下，超過(guò)了該時(shí)期，政策就因完成使命或客觀條件的改變而被廢止。③資源性。政策不是物質(zhì)實(shí)體，但政策對(duì)某個(gè)階層或一定的對(duì)象實(shí)施之后，將使這些階層或者對(duì)象或多或少獲得一些利益或者損失一些利益，因而，政策是一種隱形資源。

1.2公共政策的分類

對(duì)公共政策有許多種分類標(biāo)準(zhǔn)。按目標(biāo)數(shù)量分，公共政策分為單目標(biāo)政策和多目標(biāo)政策。按影響時(shí)間分，公共政策分為長(zhǎng)期政策、中期政策和短期政策。按制定主體的級(jí)別和層次分，公共政策分為中央政策、地方政策和基層政策等[4]。

“美國(guó)學(xué)者詹姆斯·E·安德森將公共政策分為分配性政策與調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策與再分配性政策”[5]。分配性政策是通過(guò)增加有關(guān)個(gè)人和團(tuán)體的自由與權(quán)力的方式將利益分配給個(gè)人、團(tuán)體、公司和社區(qū)的政策；調(diào)節(jié)性政策是通過(guò)減少受調(diào)節(jié)人的自由和權(quán)力而遏制兩個(gè)團(tuán)體或團(tuán)體聯(lián)盟之間沖突的政策，如污染防治政策；自我調(diào)節(jié)性政策是限制或控制某一事物或團(tuán)體的政策；再分配政策是“政府在社會(huì)各階級(jí)或團(tuán)體中進(jìn)行有意識(shí)的財(cái)富、收入、財(cái)產(chǎn)或權(quán)利轉(zhuǎn)移性分配”的政策[5]，如扶貧政策。

1.3政策措施落實(shí)的界定

公共政策過(guò)程的概念有廣義與狹義之分。廣義的公共政策過(guò)程含有許多政策步驟，主要有政策問(wèn)題的確認(rèn)、政策議程、政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督、政策評(píng)估、政策修訂、政策終結(jié)等。狹義的公共政策過(guò)程僅包括政策問(wèn)題的確認(rèn)、政策議程、政策制定、政策執(zhí)行、政策終結(jié)等。筆者贊成廣義的公共政策過(guò)程。

政策執(zhí)行是公共政策過(guò)程的一個(gè)重要組成部分，而政策措施落實(shí)則是政策執(zhí)行的細(xì)化。黃躍進(jìn)(2012)從政策執(zhí)行的目的、基本條件和方式給政策執(zhí)行下了定義。他認(rèn)為，政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者利用組織、相關(guān)資源，通過(guò)解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、協(xié)調(diào)、控制等行動(dòng)方式，實(shí)施政策內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程[6]。

政策執(zhí)行受多種因素影響，這些因素主要為政策本身因素和政策之外因素。政策本身因素主要是政策本身存在瑕疵。政策之外的因素有政策執(zhí)行主體能力欠佳、政策宣傳不夠、相應(yīng)資源投入不足、監(jiān)督控制乏力等。

筆者認(rèn)為，政策措施落實(shí)是有關(guān)人員采用政治、法律、經(jīng)濟(jì)等手段將抽象化的政策落實(shí)到執(zhí)行對(duì)象頭上的具體行動(dòng)過(guò)程。政策措施落實(shí)應(yīng)該有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行，需要配備專門人員、財(cái)力、物力。為保證政策措施落實(shí)的效力，應(yīng)該關(guān)注落實(shí)過(guò)程各環(huán)節(jié)，先實(shí)施政策宣傳、政策分解、政策試驗(yàn)或試點(diǎn)；然后，才全面推廣政策，并在組織實(shí)施中做好協(xié)調(diào)、監(jiān)督控制；最后，對(duì)執(zhí)行效果評(píng)價(jià)。

2 跟蹤審計(jì)的概念和范圍

2.1跟蹤審計(jì)的概念

目前，專家學(xué)者對(duì)跟蹤審計(jì)概念的界定尚未達(dá)成共識(shí)。中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)“跟蹤審計(jì)理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)”綜述提出，跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)事項(xiàng)發(fā)生后按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府投資項(xiàng)目或公共資金運(yùn)行全過(guò)程分階段、有重點(diǎn)進(jìn)行的持續(xù)性、過(guò)程性審計(jì)[7]。 曹慧明認(rèn)為，跟蹤審計(jì)是審計(jì)人員為了實(shí)現(xiàn)最佳效益，將項(xiàng)目建設(shè)分成若干階段或重點(diǎn)內(nèi)容，追蹤項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程，及時(shí)提出審計(jì)意見(jiàn)，促使項(xiàng)目建設(shè)向著規(guī)范化、有序化、高效率方向發(fā)展運(yùn)行[8]。

筆者認(rèn)為，跟蹤審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)為預(yù)防問(wèn)題發(fā)生等，跟隨被審計(jì)事項(xiàng)的發(fā)展過(guò)程，適時(shí)評(píng)價(jià)，及時(shí)反饋、預(yù)警和持續(xù)監(jiān)督的一種審計(jì)方式。跟蹤審計(jì)的主要特點(diǎn)為時(shí)效性、過(guò)程性、預(yù)防性、動(dòng)態(tài)性和控制性。

2.2跟蹤審計(jì)的范圍

明確跟蹤審計(jì)的范圍，是審計(jì)及時(shí)介入、科學(xué)運(yùn)用審計(jì)措施、提升審計(jì)實(shí)效、防止審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要條件。跟蹤審計(jì)的范圍歸納如下。

①建設(shè)項(xiàng)目。建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)項(xiàng)目的適度性、程序性、績(jī)效性。適度性是投資建設(shè)項(xiàng)目要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)。各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度應(yīng)當(dāng)適度，不可脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際能力。程序性是投資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該遵循發(fā)展規(guī)律，依據(jù)相關(guān)程序?qū)嵤?。?jī)效性要求注重投資建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效。

②資金。資金的跟蹤審計(jì)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資金的安全有效[9]。通過(guò)對(duì)資金的收入、支出、管理、實(shí)效等環(huán)節(jié)實(shí)施有效的監(jiān)督，保證資金使用的安全，有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用的效率和效果。

③重大事項(xiàng)。重大事項(xiàng)的跟蹤審計(jì)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資金安全和物資的有效利用。對(duì)重大事項(xiàng)實(shí)施跟蹤審計(jì)，可以及時(shí)掌握政府及其有關(guān)部門在重大事項(xiàng)發(fā)生之后的應(yīng)對(duì)方法、措施等，發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，適時(shí)提出有效的建議和意見(jiàn)，化解風(fēng)險(xiǎn)，促使處理重大事項(xiàng)的措施得到落實(shí)。

④政策。政策的跟蹤審計(jì)目標(biāo)是檢驗(yàn)政策的落實(shí)，核實(shí)政策的效果、效益、效率，為政策修正、調(diào)整、繼續(xù)或中止提供依據(jù)。對(duì)政策跟蹤審計(jì)，可以判明有關(guān)重大政策的價(jià)值、效益、效率，也可以了解政策實(shí)施中存在的一些問(wèn)題，以便及時(shí)提出改進(jìn)意見(jiàn)，使政策向著既定目標(biāo)運(yùn)行。

3 政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵和目標(biāo)

3.1政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵

目前，專家學(xué)者關(guān)于政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵眾說(shuō)紛紜。黃躍進(jìn)認(rèn)為，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì) “其實(shí)質(zhì)是審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用審計(jì)的方法和程序，采用跟蹤的方式，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估和反饋?！盵6]高翔稱，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)為了促進(jìn)國(guó)家重大宏觀政策的落實(shí)和改進(jìn)，依法和合理運(yùn)用審計(jì)方法，對(duì)國(guó)家的這些宏觀政策執(zhí)行情況進(jìn)行的全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督[10]。

筆者認(rèn)為，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法運(yùn)用一定的審計(jì)程序和方法，通過(guò)對(duì)政策措施落實(shí)情況的跟蹤來(lái)檢驗(yàn)、監(jiān)督政策的落實(shí)，保證落實(shí)政策的效果、效益、效率，促進(jìn)政策完善的審計(jì)。

多數(shù)專家將政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)方式相比之后，提出了政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)。高翔提出，與傳統(tǒng)審計(jì)方式相比，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)具有5個(gè)特點(diǎn)：審計(jì)對(duì)象的特殊性、審計(jì)過(guò)程的階段性、審計(jì)內(nèi)容的時(shí)效性、審計(jì)方法的多樣性和審計(jì)評(píng)價(jià)的外部性。[10]有的專家稱，與傳統(tǒng)審計(jì)方式相比，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)有3個(gè)特點(diǎn)，即過(guò)程性、時(shí)效性和預(yù)防性[11]。

筆者認(rèn)為，與政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)相比，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)主要有以下3個(gè)特點(diǎn)。

①階段性。主要指審計(jì)過(guò)程的階段性。政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是分階段有重點(diǎn)地對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的過(guò)程實(shí)施審計(jì)，項(xiàng)目通常會(huì)在若干年內(nèi)完成，因此，審計(jì)時(shí)間具有確定性，多會(huì)在項(xiàng)目的起止時(shí)間進(jìn)行合理的審計(jì)。一般地，政策在全面實(shí)施前要進(jìn)行試點(diǎn)，政策措施落實(shí)的起點(diǎn)能夠確定，而政策的終止點(diǎn)具有不確定性。為便于實(shí)施政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，必須確定一個(gè)審計(jì)期間。審計(jì)期間過(guò)長(zhǎng)，審計(jì)機(jī)構(gòu)將無(wú)足夠的力量開(kāi)展工作，審計(jì)期間過(guò)短，將無(wú)法取得預(yù)期的效果。筆者認(rèn)為，將政策措施落實(shí)的試點(diǎn)時(shí)期作為審計(jì)期間較為合適。也就是說(shuō)，把政策措施落實(shí)的試點(diǎn)時(shí)期，即從政策措施落實(shí)試點(diǎn)開(kāi)始到全面推廣實(shí)施之時(shí)作為政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的起止時(shí)間。

②廣泛性。主要體現(xiàn)為審計(jì)對(duì)象的廣泛性。政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的對(duì)象是政府投資的一個(gè)特定的公共項(xiàng)目，對(duì)該項(xiàng)目的合法性、真實(shí)性和績(jī)效進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)象比較單一。政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是抽象的政策，國(guó)家政策措施落實(shí)的范圍是全國(guó)，可能涉及許多項(xiàng)目和眾多的政策目標(biāo)群體等，只能在全國(guó)范圍內(nèi)選擇有代表性的項(xiàng)目、典型性的政策目標(biāo)群體實(shí)施跟蹤審計(jì)?？梢?jiàn)，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的對(duì)象具有廣泛性。

③時(shí)效性。主要體現(xiàn)為審計(jì)內(nèi)容的時(shí)效性。政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是對(duì)政府投資的一個(gè)特定的項(xiàng)目跟蹤，以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目是否實(shí)施、實(shí)施中是否有苗頭性問(wèn)題，及時(shí)提出一些有效的措施建議，督促在問(wèn)題尚未產(chǎn)生惡果或者帶來(lái)重大損失以前得到控制和整改，及時(shí)將問(wèn)題消滅于萌芽階段。政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)是在相關(guān)重大政策規(guī)定的執(zhí)行始點(diǎn)，通過(guò)追蹤審計(jì)，發(fā)現(xiàn)政策的傾向性問(wèn)題、漏洞、不適當(dāng)?shù)臈l目和潛在風(fēng)險(xiǎn)等，及時(shí)提出建議，促使政策得到改進(jìn)、修正，讓政策的目標(biāo)群體或執(zhí)行對(duì)象真正從中得到利益、滿足或者受到有效限制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、持續(xù)地發(fā)展[11]。

3.2政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的目標(biāo)

專家關(guān)于政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)尚未達(dá)成一致。有的專家言，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的主要目標(biāo)是審計(jì)國(guó)家政策措施落實(shí)情況及其效果。有的專家提出，政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)是一個(gè)具有4個(gè)層次的綜合目標(biāo)，從第一至第四層次的目標(biāo)分別是促進(jìn)提高政策的執(zhí)行力、提高政策的科學(xué)性、提高政策的協(xié)調(diào)性和提高政策的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。有的專家聲稱，財(cái)稅政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的目標(biāo)可分成戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)兩個(gè)層次[11]。

政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)目標(biāo)有提高政策的執(zhí)行力和提高政策執(zhí)行效果兩個(gè)層次。

①提高政策的執(zhí)行力。專家對(duì)政策執(zhí)行力亦是各抒己見(jiàn)，各執(zhí)一詞。周國(guó)雄認(rèn)為, 政策執(zhí)行力是通過(guò)調(diào)度、控制和運(yùn)用相關(guān)資源, 有效地實(shí)施公共政策的能力[12]。政策執(zhí)行力的影響因素形形色色，主要有政策本身是否具有極強(qiáng)的科學(xué)性、政策執(zhí)行主體是否具有很強(qiáng)的能力和政策執(zhí)行環(huán)境是否具有很強(qiáng)的匹配性。其中，政策執(zhí)行主體的能力是政策有效執(zhí)行的最關(guān)鍵因素。政策執(zhí)行主體的能力又主要涵蓋了理解政策能力、謀劃政策能力、配置資源能力和完善政策能力等。謀劃政策能力是執(zhí)行主體將政策的精神實(shí)質(zhì)結(jié)合工作實(shí)際情況，制訂執(zhí)行計(jì)劃和程序的能力。完善政策能力是政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和修正政策的瑕疵以及不適當(dāng)條目的能力。政策執(zhí)行主體的四個(gè)能力是一個(gè)相互聯(lián)系、相互影響、相互制約的有機(jī)整體[13]，理解政策的能力是基礎(chǔ)和前提，謀劃政策的能力和資源配置的能力是核心和關(guān)鍵，完善政策的能力是保障和提高。王學(xué)杰稱：“政策執(zhí)行力是一種由內(nèi)在品質(zhì)決定的向外張力”[14]。

綜合專家觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行者在一定環(huán)境下利用政策由內(nèi)在品質(zhì)決定的向外產(chǎn)生的沖力。政策執(zhí)行力高，政策措施落實(shí)到位，政策執(zhí)行效果就可能好。

②提高政策的效果。政策的效果是政策執(zhí)行的效果，即政策實(shí)施之后產(chǎn)生的結(jié)果。政策效果受政策主體和政策客體的影響。政策主體是政策的制定者或執(zhí)行者。政策客體是政策的目標(biāo)群體或執(zhí)行對(duì)象，包括公眾、企業(yè)等。政策客體往往為爭(zhēng)取相同的權(quán)益而達(dá)成某種集體行動(dòng)。社會(huì)學(xué)家埃哈爾·費(fèi)埃德伯格認(rèn)為，集體行動(dòng)本身構(gòu)成了組織。政策客體對(duì)一項(xiàng)政策的支持或反對(duì)都會(huì)對(duì)政策的效果產(chǎn)生較大的影響。政策客體對(duì)一項(xiàng)政策的支持與否取決于其能否在政策實(shí)施過(guò)程中受益，一般情況下，當(dāng)政策客體在某個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程中獲得一定數(shù)量的利益時(shí)，則會(huì)對(duì)該政策的實(shí)施積極推動(dòng)，如果政策客體在某個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程中將失去一定數(shù)量的利益，則會(huì)消極對(duì)待該政策的實(shí)施[15]。

政策效果是通過(guò)政策評(píng)價(jià)來(lái)確定的。政策目標(biāo)達(dá)成率高，說(shuō)明政策的效果好，政策目標(biāo)達(dá)成率低，則說(shuō)明政策的效果差。

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[13] 周國(guó)雄.提升政策執(zhí)行力是當(dāng)務(wù)之急[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-06-30(A6).

[14] 王學(xué)杰.對(duì)政策執(zhí)行力涵義的再思考[J].學(xué)習(xí)論壇，2010(8)：44-48.

[15] 賈楊.公共政策執(zhí)行的效果分析及其困境化解——以環(huán)境政策為例[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2015(2)：62-66.

THECONNOTATIONANDTARGETOFFOLLOWING-UPTHEIMPLEMENTATIONOFAUDITPOLICIESANDMEASURES

NIU Yanshao

(SchoolofManagement,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

The implementation of policies and measures is a very important part of the policy process.The public policy of each department is expected to achieve good results, but affected by many factors, the effect of the policy is not satisfactory.An important way for government to improve the effect of the policy is to allow audit intervention on policies and measures by carrying out follow-up audit of how policies and measures are implemented.The article first discusses the concept, classification and process of public policy and then discusses the concept and scope of the follow-up audit.Besides, it studies the connotation of follow-up audit of policies and measures implementation and finally the objectives of the follow-up audit.

policy and measure implementation; follow-up audit of policy and measure implementation; connotation; objective

2017-09-11

2016年度河南省審計(jì)廳重點(diǎn)科研課題(20160208)

牛彥紹(1962-)，男，河南漯河人，教授，主要研究方向：審計(jì)、財(cái)務(wù)管理等。

1673-1751(2017)06-0057-04

F239.44

A