文/孫凱

平頂山市糧食流通監(jiān)督檢查工作實踐與思考

文/孫凱

《糧食流通管理條例》頒布實施10年余年來，河南省平頂山市糧食工作逐步實現(xiàn)了從系統(tǒng)經(jīng)營管理到行業(yè)行政管理、從一般行政管理到依法行政監(jiān)管的兩個根本性轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的新情況、新問題和需要采取的應(yīng)對措施，值得深入研究和探討。為此，筆者一行深入平頂山各縣市糧食局和部分糧食經(jīng)營庫點，開展了專題調(diào)研活動。通過調(diào)研，進(jìn)一步明晰了該市糧食監(jiān)督檢查工作現(xiàn)狀和存在問題，找出了下一步推進(jìn)監(jiān)督檢查工作的對策及建議。

一、平頂山市糧食流通監(jiān)督檢查工作現(xiàn)狀

目前，平頂山糧食系統(tǒng)將監(jiān)督檢查列入了整體工作重要日程，細(xì)化了分工和責(zé)任，明確了工作思路和規(guī)劃，所屬5個縣市糧食局均成立監(jiān)督檢查股室，其中4個縣級糧食局組建了糧食市場管理稽查大隊（舞鋼為財政全額撥款，寶豐、郟縣、葉縣為自收自支），并落實了執(zhí)法編制，安排專職執(zhí)法人員59人。在此基礎(chǔ)上，對全市335家糧食購、銷、存、運、加等多元化經(jīng)營主體建立了統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)數(shù)據(jù)庫和完整詳盡的企業(yè)檔案，實施了分級分類監(jiān)管。對糧食、油脂庫存開展專項檢查，對夏、秋糧收購、政策性糧食銷售出庫、統(tǒng)計制度執(zhí)行情況、糧食質(zhì)量安全開展了一系列全面的、多層次的糧食流通執(zhí)法檢查活動，并把加大涉糧案件查處力度作為推動監(jiān)督檢查工作的重要抓手，嚴(yán)肅查辦各類糧食違法違規(guī)案件，近幾年來，全市累計開展各類檢查活動1900余項次，立案399起，其中下達(dá)責(zé)令整改通知書205份、警告66例，現(xiàn)金執(zhí)罰103例，移交有關(guān)部門處理7例，取消糧食收購資格7個，暫停收購資格11個。有效維護(hù)了市場秩序，規(guī)范了經(jīng)營行為，保護(hù)了糧食生產(chǎn)者和經(jīng)營者的合法權(quán)益。

二、工作中存在的突出問題

（一）內(nèi)部認(rèn)識不到位。主要表現(xiàn)為“三不”現(xiàn)象。一是不愿執(zhí)法。個別縣市食局認(rèn)為行政執(zhí)法工作費時、費力、費錢，看不到明顯的經(jīng)濟(jì)效益，搞不搞都可以，缺乏做糧食監(jiān)督檢查工作的積極性、主動性。二是不敢執(zhí)法。部分監(jiān)督檢查工作人員怕引發(fā)矛盾，怕承擔(dān)責(zé)任，不求有功、但求無過心理作祟。三是不會執(zhí)法。部分監(jiān)督檢查工作人員結(jié)構(gòu)不合理，對法律法規(guī)把握不準(zhǔn)確，糧食行政執(zhí)法整體辦案水平不高。在辦案程序、自由裁量適用、執(zhí)法文書制作等方面隨意性大。

（二）法律法規(guī)宣傳力度不夠大。雖然《糧食流通管理條例》頒布實施已有10余年時間，但各縣市對《條例》及相關(guān)法律法規(guī)宣傳還缺乏力度、廣度和深度，全社會對依法管糧的重要性、必要性和緊迫性還缺乏強(qiáng)烈的認(rèn)同感，特別是糧食經(jīng)營者知法、懂法、守法經(jīng)營的意識還需進(jìn)一步加強(qiáng)，經(jīng)營行為還需進(jìn)一步規(guī)范。如，糧食收購市場中存在一定數(shù)量的無證收購行為，采用游擊戰(zhàn)術(shù)應(yīng)付糧食監(jiān)督檢查；臺賬不規(guī)范，報表不及時，數(shù)據(jù)不真實，欺報、瞞報、拒報；對監(jiān)督檢查工作不理解不配合，不執(zhí)行糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，給糧食監(jiān)督檢查帶來較大困難。

（三）部門協(xié)調(diào)不聯(lián)動。由于糧食流通活動本身的整體性與連續(xù)性，對部門之間的協(xié)調(diào)配合提出了高要求。但現(xiàn)實狀況卻是各部門各管一段，認(rèn)識不一、各自為政，職能交叉、管理多頭，甚至出現(xiàn)了管理上的重疊與真空。相比而言，糧食部門的影響力和執(zhí)行力更小，亟需建立聯(lián)席協(xié)商監(jiān)管機(jī)制。

（四）機(jī)構(gòu)經(jīng)費不落實。目前，糧食監(jiān)督檢查工作已全面展開，但機(jī)構(gòu)、經(jīng)費問題卻成為糧食行政管理部門履行職責(zé)的瓶頸。突出表現(xiàn)為“三難”。一是機(jī)構(gòu)增設(shè)難。目前，平頂山市魯山縣執(zhí)法隊尚未組建，其他4個縣雖然組建了糧食市場管理稽查大隊，但除舞鋼外，寶豐、郟縣、葉縣均為自收自支事業(yè)單位，與履行監(jiān)督檢查職能的需要不相適應(yīng)，與執(zhí)法重心下移的要求相差甚遠(yuǎn)。二是經(jīng)費落實難。從該市的實際情況看，要爭取納入同級財政預(yù)算非常困難，少數(shù)縣給了一些啟動經(jīng)費，多數(shù)地方連啟動經(jīng)費都沒有落實，只能使用糧食局本來就捉襟見肘的辦公經(jīng)費。三是人員專職難。目前已落實糧食行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的縣（市）糧食局，并未真正增加執(zhí)法人員，基本上是在糧食部門內(nèi)部調(diào)劑，人數(shù)較少，而且大部分同志還是兼職混崗，執(zhí)法力量明顯薄弱。由于執(zhí)法隊伍機(jī)構(gòu)、人員無法落實到位，導(dǎo)致部分執(zhí)法檢查無法推進(jìn)和執(zhí)行。再者，執(zhí)法經(jīng)費不能得到全面落實，一些必要的執(zhí)法設(shè)備和現(xiàn)場取證工具還不能有效配置，使案件處理和現(xiàn)場檢查增加了難度。

三、對做好糧食監(jiān)督檢查工作的建議

（一）轉(zhuǎn)變糧食監(jiān)督檢查行政職能。一是堅定不移地推進(jìn)政企分開，改變糧食行政管理部門既當(dāng)裁判員、又當(dāng)指揮員、還當(dāng)運動員的三重身份，專司行業(yè)監(jiān)管和市場調(diào)控職能。二是市、縣兩級糧食行政管理部門內(nèi)部要通過黨委專題會、部門研討會、每周學(xué)習(xí)日、科室知識競賽等各種有效途徑，深入、系統(tǒng)、持久地學(xué)法律、學(xué)《條例》、學(xué)政策，切實轉(zhuǎn)變觀念，修煉內(nèi)功，盡快形成系統(tǒng)上下對依法管糧重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)同感，盡快把糧食行政管理職能轉(zhuǎn)變到依法管理全社會糧食流通上來。

（二）優(yōu)化糧食監(jiān)督檢查社會環(huán)境。利用電視講話、答記者問、行風(fēng)政風(fēng)在線、愛糧節(jié)糧宣傳等多種有效方式，進(jìn)一步加大對糧食流通監(jiān)督檢查宣傳的力度、廣度和深度，加強(qiáng)對廣大糧食經(jīng)營者的法規(guī)宣講和政策解釋，培養(yǎng)其知法、懂法、守法的意識，爭取社會各界對糧食監(jiān)督檢查工作的參與和支持，營造良好的社會氛圍。在行政執(zhí)法過程中，切實做到教育與懲罰并重，努力爭取廣大糧食經(jīng)營者對糧食監(jiān)督檢查的理解與配合，自覺承擔(dān)應(yīng)盡的社會責(zé)任，自覺維護(hù)正常的糧食流通秩序。

（三）改進(jìn)糧食監(jiān)督檢查工作體系?！都Z食流通管理條例》規(guī)定：縣級以上人民政府糧食行政管理部門負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食流通的行政管理、行業(yè)指導(dǎo)；工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、物價等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與糧食流通有關(guān)的工作。為此，建議由政府牽頭，建立市、縣兩級糧食、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、價格五方聯(lián)席協(xié)商檢查機(jī)制，定期組織聯(lián)合檢查，做到工作動態(tài)及時互通，執(zhí)法資源相互共享，行業(yè)信息相互交流。在具體工作中，糧食部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用，主動與工商、質(zhì)檢等對接，借力打力，形成合力，擴(kuò)大部門影響力和檢查效果。

（四）強(qiáng)化糧食監(jiān)督檢查執(zhí)法效能。市、縣兩級政府要根據(jù)管理全社會糧食流通、開展糧食行政執(zhí)法的需要，核定并落實各級糧食行政管理部門或主管部門行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員，將其工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。為此，建議做到雙管齊下。一是在執(zhí)法經(jīng)費裝備方面，加大自上而下協(xié)調(diào)爭取資金的力度，在確保罰沒收入收支兩條線的前提下，努力使執(zhí)法經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，使糧食監(jiān)督檢查工作有穩(wěn)定的經(jīng)費來源。同時，要多渠道落實專項經(jīng)費或啟動資金，用于添置必要的設(shè)備、車輛和著裝，使糧食行政執(zhí)法活動有可靠的物質(zhì)保證。二是在執(zhí)法隊伍建設(shè)方面，盡快成立市、縣兩級糧食流通監(jiān)督檢查執(zhí)法大隊，性質(zhì)為財政全供事業(yè)單位，接受市、縣兩級糧食行政管理部門委托行使糧食流通監(jiān)督檢查權(quán)力；繼續(xù)爭取增加執(zhí)法人員編制，切實解決監(jiān)督檢查人員的兼職問題，實現(xiàn)專職化和專業(yè)化。

（五）提升糧食監(jiān)督檢查法律效力。目前，我國糧食流通監(jiān)督檢查主要依據(jù)的是《糧食流通管理條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章和一些規(guī)范性文件，且部分尚處在暫行或試行階段，效力明顯不足，迫切需要一部上位法來統(tǒng)攬和規(guī)范整個糧食流通活動。希望加快制定出臺糧食法，不斷強(qiáng)化檢查手段，切實提高糧食流通監(jiān)督檢查工作的法律效力和執(zhí)法效能。

（作者單位：河南省平頂山市糧食局）