文/胡恒洋

提升三大能力保障國(guó)家糧食安全

文/胡恒洋

保障國(guó)家糧食安全的根本是“能力安全”，包括國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)能力、市場(chǎng)調(diào)控能力和利用國(guó)際市場(chǎng)的資源能力。國(guó)家糧食安全政策應(yīng)該聚焦于這三種能力的提升上。

研究我國(guó)糧食問題，要始終把保障國(guó)家安全置于一切工作的首位。這是一個(gè)戰(zhàn)略性問題，糧食一時(shí)多一點(diǎn)、一時(shí)少一點(diǎn)是技術(shù)性問題，不能讓發(fā)展中的技術(shù)性問題影響戰(zhàn)略性決策。在我國(guó)，研究糧食問題，首先要研究安全問題，統(tǒng)籌謀劃好國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。

自2004年起，得益于中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，我國(guó)糧食實(shí)現(xiàn)了歷史性的“十二連增”，當(dāng)前時(shí)期是我國(guó)歷史上糧食供給最為充裕的時(shí)期。在糧食增產(chǎn)的同時(shí)，糧食消費(fèi)量也隨之增加，2014年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量60703萬(wàn)噸，總消費(fèi)量61490萬(wàn)噸，人均糧食產(chǎn)量444公斤，人均消費(fèi)量450公斤。糧食消費(fèi)增加是人口增加和結(jié)構(gòu)變化、城鎮(zhèn)化水平提高、國(guó)民食品結(jié)構(gòu)的改善等多種因素共同作用的結(jié)果。這些因素還會(huì)繼續(xù)影響我國(guó)糧食消費(fèi)的增長(zhǎng)。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)糧食消費(fèi)總需求為66000萬(wàn)噸，糧食產(chǎn)量保持在61000萬(wàn)噸，產(chǎn)需缺口約5000萬(wàn)噸。2020年以后，我國(guó)將跨入高收入國(guó)家行列，糧食消費(fèi)總量還會(huì)繼續(xù)增加，糧食供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，保障國(guó)家糧食安全也將是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)，決不能因?yàn)槟壳凹Z食供求寬裕，就放松糧食安全這根弦，決不能因?yàn)橥七M(jìn)結(jié)構(gòu)性改革就簡(jiǎn)單地壓縮糧食生產(chǎn)。

2013年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐糧食安全新戰(zhàn)略。按照新戰(zhàn)略的要求，新時(shí)期保障國(guó)家糧食安全的基本思路就是要牢固樹立和貫徹發(fā)展新理念，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的底線，堅(jiān)持不斷鞏固和提升糧食生產(chǎn)能力、根據(jù)市場(chǎng)需求引導(dǎo)糧食生產(chǎn)的方略，著力推進(jìn)糧食生產(chǎn)方式從數(shù)量型粗放增長(zhǎng)向數(shù)量、質(zhì)量、效益并重和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，抓好糧食核心產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)；著力推進(jìn)糧食市場(chǎng)調(diào)控從“價(jià)格干預(yù)型”向“供求調(diào)節(jié)型”轉(zhuǎn)變，完善糧食支持政策和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用；著力推進(jìn)糧食支持政策從“價(jià)補(bǔ)合一”向“價(jià)補(bǔ)分離”轉(zhuǎn)變，相應(yīng)加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，實(shí)現(xiàn)糧食安全與農(nóng)民增收協(xié)調(diào)發(fā)展；著力推進(jìn)糧食消費(fèi)方式從“過度消費(fèi)”向“健康營(yíng)養(yǎng)”轉(zhuǎn)變，合理引導(dǎo)糧食加工業(yè)發(fā)展，促進(jìn)糧食健康消費(fèi)；著力推進(jìn)糧食對(duì)外貿(mào)易從“主要控制進(jìn)口”向“有效利用國(guó)際市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，積極掌控境外糧食資源。

保障國(guó)家糧食安全的根本是“能力安全”，包括國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)能力、市場(chǎng)調(diào)控能力和利用國(guó)際市場(chǎng)的資源能力。國(guó)家糧食安全政策應(yīng)該聚焦于這三種能力的提升上。

一、鞏固和提升糧食生產(chǎn)能力

鞏固和提升糧食生產(chǎn)能力是確保國(guó)家糧食安全的根本所在。要加快實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，持續(xù)改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，夯實(shí)生產(chǎn)能力提升的基礎(chǔ)。

（一）加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

農(nóng)田是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的關(guān)鍵。2011~2014年，通過安排中央預(yù)算內(nèi)投資、國(guó)土整治資金和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等專項(xiàng)資金投入，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億多畝，平均每畝增產(chǎn)10%~20%。“十三五”期間，要繼續(xù)整合相關(guān)方面的資金，再安排一部分專項(xiàng)建設(shè)基金，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)建設(shè)內(nèi)容，完善配套設(shè)施，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，到2020年確保建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并且優(yōu)先在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)確保口糧安全的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要全部劃為永久基本農(nóng)田。

（二）加快農(nóng)田水利建設(shè)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。這些年我國(guó)重點(diǎn)對(duì)434處大灌區(qū)、2157處重點(diǎn)中型灌區(qū)、251個(gè)大型泵站實(shí)施更新改造以及新建灌區(qū)等農(nóng)田水利重點(diǎn)工程建設(shè)。目前，大型灌區(qū)以占全國(guó)1/8的耕地面積，生產(chǎn)了1/4的糧食，貢獻(xiàn)了1/3的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值，提供了1/7的城鎮(zhèn)和工業(yè)供水，是我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)基地和重要的商品糧、棉、油基地，是農(nóng)民增收致富的重要保障。灌排泵站特別是大型灌排泵站不僅承擔(dān)著農(nóng)業(yè)灌溉、除澇的重任，還承擔(dān)了城鄉(xiāng)防洪、供水以及流域調(diào)水任務(wù)，在抗御水旱災(zāi)害、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保障糧食安全、解決農(nóng)村飲水安全、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益?！笆濉逼陂g要繼續(xù)推進(jìn)規(guī)劃的灌區(qū)和泵站的改造，開展大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造試點(diǎn)，啟動(dòng)重點(diǎn)中型灌區(qū)和排灌泵站更新改造。在抓好重點(diǎn)水利建設(shè)的同時(shí)，要著力解決農(nóng)田水利最后一公里問題，以東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采、南方節(jié)水減排等為重點(diǎn)，因地制宜發(fā)展節(jié)水設(shè)施。到2020年，規(guī)劃農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10億畝以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.55以上。

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)體系建設(shè)

這些年國(guó)家重點(diǎn)支持了基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)，但現(xiàn)有體系還有很多不完善的地方，還要繼續(xù)完善，已經(jīng)建成的設(shè)施要更好發(fā)揮作用。

（四）加快現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展

種業(yè)是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)，是決定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的關(guān)鍵，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的集中體現(xiàn)。1996年國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施了種子工程，種業(yè)“保、育、繁、推”建設(shè)各個(gè)方面均取得成效，但和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還有很大差距。“十三五”期間，要繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)提升工程。要以大宗農(nóng)產(chǎn)品為主，兼顧特色優(yōu)勢(shì)品種，抓住產(chǎn)業(yè)體系中種質(zhì)資源保護(hù)、育種創(chuàng)新、品種測(cè)試和制繁種四個(gè)環(huán)節(jié)的薄弱點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)。積極推進(jìn)甘肅玉米制種基地、四川水稻育種基地和海南南繁科研育種基地等國(guó)家級(jí)育制種基地和100個(gè)區(qū)域性良種基地建設(shè)。到2020年，建成布局合理、設(shè)施完備、功能完善、機(jī)制健全的現(xiàn)代種業(yè)體系。

（五）加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化

農(nóng)業(yè)的根本出路在于機(jī)械化。隨著農(nóng)村老齡化和勞動(dòng)成本的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化更加迫切?！笆濉睍r(shí)期，要深入開展主要農(nóng)作物全程機(jī)械化推進(jìn)行動(dòng)，著力解決農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展不平衡、不配套、服務(wù)能力不適應(yīng)等問題，全面提升農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備水平、作業(yè)水平、科技服務(wù)水平和安全水平。到2020年，主要農(nóng)作物產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后全程機(jī)械化、種養(yǎng)加全面機(jī)械化取得顯著進(jìn)展，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到70%以上。

（六）加強(qiáng)糧食現(xiàn)代物流建設(shè)

這些年國(guó)家重點(diǎn)推進(jìn)了糧食物流設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了散糧流出通道與散糧流入通道的對(duì)接。今后仍要在主產(chǎn)區(qū)、集散區(qū)、中心城市繼續(xù)推進(jìn)糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合現(xiàn)有的糧食物流資源，建設(shè)一批糧食物流節(jié)點(diǎn)，建立國(guó)家糧食物流骨干網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)物流節(jié)點(diǎn)與主要鐵路、水路、公路運(yùn)輸?shù)挠袡C(jī)銜接。

（七）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)

按照全國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，著力從源頭上加強(qiáng)治理。規(guī)劃在耕地重金屬污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治、地表水過度開發(fā)和地下水超采區(qū)治理、濕地保護(hù)與修復(fù)、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原治理、東北黑土地保護(hù)等重點(diǎn)方面，抓好一批試點(diǎn)示范工程，探索各類農(nóng)業(yè)環(huán)境問題治理模式和運(yùn)行機(jī)制，研發(fā)和集成一批符合實(shí)際、簡(jiǎn)單易行、高效實(shí)用的治理技術(shù)，有計(jì)劃、分步驟加以推廣。在東北地區(qū)要突出抓好黑土地保護(hù)、耕地質(zhì)量提升等重點(diǎn)工程。

二、改進(jìn)和提升國(guó)內(nèi)市場(chǎng)調(diào)控能力

2004年以來，我國(guó)在全面放開糧食市場(chǎng)的同時(shí)，逐步建立了以最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、進(jìn)出口調(diào)節(jié)為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系，對(duì)實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十二連增”、農(nóng)民增收“十二連快”發(fā)揮了重要作用。但是，最低收購(gòu)價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)格在實(shí)際操作中呈現(xiàn)出剛性上漲趨向，國(guó)家支持價(jià)格嚴(yán)重偏離了市場(chǎng)價(jià)格，加上國(guó)際國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系的變化，進(jìn)口壓力驟增，出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量、進(jìn)口、庫(kù)存“三量齊增”的現(xiàn)象。截至2016年1月末，全國(guó)各類庫(kù)存糧食遠(yuǎn)高于合理庫(kù)存水平，不僅需要安排大量的保管費(fèi)和利息補(bǔ)貼，而且還將造成新陳品質(zhì)差價(jià)損失?，F(xiàn)行的糧食支持政策代價(jià)過大，必須進(jìn)行改革完善。

改革的基本思路是，按照“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則，逐步取消糧食臨時(shí)收儲(chǔ)和最低收購(gòu)價(jià)政策，建立農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼政策和糧食托底收購(gòu)組合配套、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政策體系，形成以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)的糧食價(jià)格形成機(jī)制和以直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制。在市場(chǎng)化改革中，要按照輕重緩急，分品種施策，分階段推進(jìn)、先易后難、平穩(wěn)過渡。先行推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革，取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。以后視形勢(shì)，適時(shí)推進(jìn)稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)改革。在目前糧食供求關(guān)系緩和的情況下可以加大改革力度。實(shí)行糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼制度，以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)、農(nóng)民收入保險(xiǎn)等制度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持政策總體上從“黃箱”到“綠箱”的轉(zhuǎn)型。還要根據(jù)新的形勢(shì)，以保障糧食安全為核心完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改革糧食儲(chǔ)備體制，完善糧食流通體系，完善糧食市場(chǎng)預(yù)警體系和調(diào)控預(yù)案，把市場(chǎng)波動(dòng)保持在合理區(qū)間內(nèi)。

三、提升國(guó)際資源和市場(chǎng)掌控能力

僅依靠我國(guó)的自然稟賦，難以解決國(guó)內(nèi)糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的供給。保障國(guó)家糧食安全和其他農(nóng)產(chǎn)品的供給，要有全球視野和布局。重點(diǎn)是搞好進(jìn)出口調(diào)節(jié)和實(shí)施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略。

在進(jìn)出口調(diào)控方面，要堅(jiān)持有保有放，根據(jù)產(chǎn)品的重要性、供求發(fā)展趨勢(shì)、生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)和進(jìn)口可行性，明確各糧食品種發(fā)展優(yōu)先序和進(jìn)口戰(zhàn)略。要合理確定進(jìn)口規(guī)模，積極實(shí)施進(jìn)口多元化戰(zhàn)略。要以簽訂中期貿(mào)易協(xié)議等方式釋放穩(wěn)定的進(jìn)口需求信號(hào)，引導(dǎo)國(guó)際市場(chǎng)。要在鞏固現(xiàn)有進(jìn)口渠道的同時(shí)，積極拓展新的進(jìn)口來源，合理分散進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)。在開放市場(chǎng)和準(zhǔn)入方面要更加務(wù)實(shí)靈活。完善農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理和國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理制度，更好地把握配額發(fā)放的時(shí)機(jī)、節(jié)奏、數(shù)量，并加強(qiáng)使用監(jiān)管。加快與主要出口國(guó)簽訂農(nóng)產(chǎn)品輸華檢驗(yàn)檢疫協(xié)議，合理運(yùn)用非關(guān)稅技術(shù)壁壘等措施，維護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)安全。加大打擊農(nóng)產(chǎn)品走私力度，規(guī)范邊民互市管理。要強(qiáng)化進(jìn)口與儲(chǔ)備的結(jié)合。健全進(jìn)口轉(zhuǎn)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)轉(zhuǎn)國(guó)家儲(chǔ)備的糧油進(jìn)口，按有關(guān)規(guī)定免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，海關(guān)、質(zhì)檢等部門提供通關(guān)便利。加強(qiáng)主要港口和重要物流節(jié)點(diǎn)接卸中轉(zhuǎn)設(shè)施建設(shè)，滿足農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增加的需要。

在農(nóng)業(yè)對(duì)外合作方面，一是明確戰(zhàn)略重點(diǎn)，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)。按照加強(qiáng)周邊、拓展美洲、發(fā)展非洲的方針，堅(jiān)持企業(yè)運(yùn)作、政府扶持的基本原則，鼓勵(lì)各類企業(yè)參與對(duì)外合作，以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)物流為主要切入點(diǎn)，以種植、生產(chǎn)加工和國(guó)際貿(mào)易為補(bǔ)充，加快與當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)投資合作，逐步建立境外產(chǎn)銷加工儲(chǔ)運(yùn)基地，鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)通過購(gòu)并等方式進(jìn)入國(guó)際糧食貿(mào)易主渠道。二是培育中國(guó)大糧商。抓緊研究和強(qiáng)化支持農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的財(cái)稅、投資、金融、保險(xiǎn)等政策措施。按照“扶優(yōu)扶強(qiáng)”原則，重點(diǎn)支持參與對(duì)外合作的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)完善國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)布局,建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高在國(guó)際市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)能力、競(jìng)爭(zhēng)力及資源掌控能力。無論國(guó)有企業(yè)還是其他所有制企業(yè)，都要按照統(tǒng)一的政策予以支持。三是統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)對(duì)外合作在國(guó)家層面與農(nóng)業(yè)資源豐富地區(qū)增強(qiáng)政治互信，建立戰(zhàn)略性合作伙伴關(guān)系或商建自貿(mào)區(qū)，在WTO談判及雙邊、多邊外交中更多關(guān)注對(duì)外農(nóng)業(yè)投資合作問題，為企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（作者系國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司巡視員）