天津工業(yè)大學(xué) 劉曉暉 中共江西省委黨校 溫?zé)j 天津商業(yè)大學(xué) 王硯

國家審計(jì)推動完善國家治理路徑研究綜述
——基于“免疫系統(tǒng)”視角

天津工業(yè)大學(xué) 劉曉暉 中共江西省委黨校 溫?zé)j 天津商業(yè)大學(xué) 王硯

本文以國家審計(jì)的本質(zhì)是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”為出發(fā)點(diǎn)，從加強(qiáng)各專業(yè)審計(jì)、治理腐敗、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及文化建設(shè)和提升政治信任等方面和角度對在國內(nèi)主流期刊上已經(jīng)發(fā)表的國家審計(jì)推動完善國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了綜述。本文不僅對于豐富和完善與國家審計(jì)相關(guān)的理論研究，而且對于指導(dǎo)國家審計(jì)的具體實(shí)踐都有重要的意義。

國家審計(jì) 國家治理 “免疫系統(tǒng)” “五位一體”

一、國家審計(jì)與國家治理

在審計(jì)工作剛剛恢復(fù)的上世紀(jì)八十年代，國家審計(jì)的主要任務(wù)是專門機(jī)構(gòu)使用專業(yè)方法對單位和個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，國家審計(jì)的本質(zhì)被認(rèn)為是對受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評價，這屬于國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。其后，國家審計(jì)被認(rèn)為是鞏固階級專政的有利手段，例如前審計(jì)長李金華提出現(xiàn)代國家審計(jì)的本質(zhì)是民主法治的工具，這屬于國家審計(jì)的政治職能。審計(jì)長劉家義（2012）認(rèn)為國家審計(jì)的本質(zhì)是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。這是從國家治理視角對不同國家審計(jì)本質(zhì)觀的融合與升華，明確了國家審計(jì)在整個經(jīng)濟(jì)社會全局中所具有的重要地位與作用，體現(xiàn)了對國家審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識的最新發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)了將國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能和政治職能的相統(tǒng)一（趙永紅，2013；翟熙貴，2008）。

國家治理，實(shí)際上是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照法律規(guī)定通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。一般認(rèn)為，國家治理由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五大體系構(gòu)成。國家審計(jì)與國家治理間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，國家審計(jì)是國家治理的產(chǎn)物，是國家治理必不可少的一種制度安排；同時國家審計(jì)是國家治理的重要基礎(chǔ)，是國家治理的自我評價機(jī)制，國家審計(jì)有助于完善國家治理機(jī)制。隨著國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論的提出，學(xué)術(shù)界對于國家審計(jì)如何推動完善國家治理這一本質(zhì)問題進(jìn)行了廣泛而又深入的研究，形成了較為豐富的認(rèn)識與理解。然而，到目前為止關(guān)于國家審計(jì)推動完善國家治理路徑的相關(guān)研究都是獨(dú)立的、相互分割的、沒有考慮國家治理體系是一個相互交織、互為推動的統(tǒng)一大系統(tǒng)。只有將國家治理看做是一個具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的系統(tǒng)，才能對國家審計(jì)如何完善這一系統(tǒng)有更全面、完整和平衡的認(rèn)識。因此，本文擬以國家治理“五位一體”的治理體系為邏輯框架，對國內(nèi)主流文獻(xiàn)上發(fā)表的關(guān)于國家審計(jì)推動國家治理的路徑相關(guān)研究進(jìn)行梳理、匯總與剖析，以期望能為改進(jìn)的國家審計(jì)工作以及完善國家治理體系提供新的幫助，為未來相關(guān)領(lǐng)域的研究提供新思路與新方向。具體“五位一體”的國家治理體系如圖1所示。

圖1 國家審計(jì)與“五位一體”國家治理間邏輯關(guān)系圖

二、國家審計(jì)推動國家建設(shè)的路徑

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)路徑

（1）通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，本質(zhì)上是通過加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，以及推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)化發(fā)展。國家審計(jì)通過“免疫系統(tǒng)”功能的運(yùn)行將有助于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時的揭示與反饋，對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式宏觀調(diào)控措施的落實(shí)情況進(jìn)行全面的評價和監(jiān)督，因此國家審計(jì)可以在這一戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。張金輝（2014）指出國家審計(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上的路徑包括：對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定的科學(xué)性及執(zhí)行的有效性開展監(jiān)督審計(jì)；腐敗治理；對科技政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，同時開展技術(shù)創(chuàng)新審計(jì)；環(huán)境審計(jì)以及促進(jìn)對政府績效的管理。王耘農(nóng)、李歆和陳永康（2011）立足于重慶市“十二五”戰(zhàn)略規(guī)劃期間轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)踐，分析研究了重慶審計(jì)工作在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的實(shí)現(xiàn)路徑與內(nèi)容。其將重慶市國家審計(jì)工作在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上的實(shí)現(xiàn)路徑歸納為是緊緊圍繞促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、“五個重慶”建設(shè)和10大民生工程作為科學(xué)制定全年審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃和安排審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)，具體內(nèi)容包括民生工程審計(jì)、國企審計(jì)以及環(huán)境審計(jì)。

（2）通過金融審計(jì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場體系分為產(chǎn)品市場以及提供生產(chǎn)條件保障產(chǎn)品生產(chǎn)的要素市場。金融市場屬于要素市場。金融市場為市場體系中的交易活動提供可流通的貨幣以及可運(yùn)動的資金，金融市場的發(fā)展對于整個市場體系發(fā)揮著至關(guān)全局的作用。從狹義方面講，金融審計(jì)關(guān)乎貨幣、資本、金融衍生品、外匯等金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對于金融市場的健康發(fā)展與運(yùn)營以及國家主體的金融安全具有至關(guān)重要的作用。從廣義而言，金融審計(jì)還涉及對經(jīng)濟(jì)權(quán)力與行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。金融審計(jì)不僅屬于經(jīng)濟(jì)治理的一部分，也屬于國家治理的一部分。呂勁松（2012）指出金融審計(jì)作為國家審計(jì)的重要組成部分，主要從政府治理、市場治理、公司治理三個層面推動和服務(wù)國家治理。具體而言，金融審計(jì)服務(wù)政府治理的途徑有二個方面：一是加強(qiáng)對金融監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，二是加強(qiáng)對金融監(jiān)管部門財(cái)政預(yù)算的管理與監(jiān)督。金融審計(jì)服務(wù)市場治理的途徑有三個：一是密切關(guān)注金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是嚴(yán)格國家宏觀金融調(diào)控政策跟蹤審計(jì)；三是實(shí)行商業(yè)銀行信貸投向跟蹤審計(jì)。金融審計(jì)服務(wù)公司治理的路徑有四個方面：一是實(shí)行金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)；二是審計(jì)和調(diào)研商業(yè)銀行改革成效；三是揭露和查處各類重大經(jīng)濟(jì)違法案件；四是建立商業(yè)銀行審計(jì)數(shù)據(jù)平臺。劉錚（2013）從國家金融審計(jì)對于雙重屬性公共權(quán)力的監(jiān)督角度出發(fā)，提出金融審計(jì)服務(wù)金融治理和國家治理的路徑分為：對金融監(jiān)管體制尚不健全的領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督；對金融與其他產(chǎn)業(yè)的結(jié)合帶進(jìn)行監(jiān)督以及對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展全局進(jìn)行監(jiān)督。

（3）通過國有企業(yè)審計(jì)夯實(shí)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，在落實(shí)國家宏觀調(diào)控以及其他重大戰(zhàn)略性政策過程中都發(fā)揮著重要的作用。國有企業(yè)審計(jì)作為國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”，決定了國家企業(yè)審計(jì)在推動完善國家治理上也應(yīng)具有重要的地位和作用。陳希暉和夏明東（2010）認(rèn)為國有企業(yè)服務(wù)國家治理的路徑包括三個方面：一是高度關(guān)注國家安全尤其是國家經(jīng)濟(jì)安全；二是注重對重大違法違規(guī)問題、重大決策失誤等事件的揭露；三是建立健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度體系。

（二）政治建設(shè)路徑（1）通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)加強(qiáng)對政治權(quán)力的制約。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指依照法律與規(guī)章對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)者和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評價的行為。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對于強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督和制約、健全政府問責(zé)制、推動深化改革、促進(jìn)依法行政和實(shí)現(xiàn)依法治國都具有重要意義，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國家審計(jì)參與國家治理的最優(yōu)入口。錢水祥和閤曉林（2015）提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)服務(wù)國家治理的路徑有：推行權(quán)力清單制度；完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度；創(chuàng)新平等互動的審計(jì)模式以及促進(jìn)政府建設(shè)從傳統(tǒng)權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任型政府。（2）通過績效審計(jì)監(jiān)督對公共資源的利用?？冃徲?jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)對政府履行公共管理責(zé)任以及使用和管理公共資源的經(jīng)濟(jì)性與效果性進(jìn)行審查、分析和評價的行為。績效審計(jì)既是民主政治的產(chǎn)物，也是推動民主發(fā)展的不竭動力?？冃徲?jì)有利于監(jiān)督公共資源的有效利用，有利于制約公共管理權(quán)力，有利于推動民主法制建設(shè)，有利于促進(jìn)建設(shè)高效、廉潔的政府，有利于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，因此績效審計(jì)是國家治理中的重要組成部分。李鳳雛、王永梅和趙劉中（2012）認(rèn)為績效審計(jì)完善我國國家治理的途徑包括：實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)合；開展宏觀政策的貫徹落實(shí)情況績效審計(jì)；開展影響我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的重大問題的績效審計(jì)；培養(yǎng)績效審計(jì)人才；完善績效審計(jì)的法律和法規(guī)建設(shè)；積極促進(jìn)績效審計(jì)與其他審計(jì)項(xiàng)目的配合。李曼和陸貴龍（2012）認(rèn)為對公共政策進(jìn)行績效審計(jì)的作用表現(xiàn)檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果、評估未來政策走向及促進(jìn)政府公共政策制定的科學(xué)化三個方面。（3）腐敗治理。腐敗是指濫用公共權(quán)力以謀取私人利益的行為，是對公權(quán)的異化，腐敗是國家治理中最大威脅之一。國家審計(jì)在腐敗治理中可以而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的作用。國家審計(jì)在腐敗治理中具有自身的優(yōu)勢，一是審計(jì)具有持續(xù)、動態(tài)、及時和主動發(fā)現(xiàn)腐敗線索的能力，二是腐敗行為具有隱蔽性的特點(diǎn)，而審計(jì)人員具有查找案件線索的專業(yè)優(yōu)勢。彭華彰、劉曉靖和黃波（2013）認(rèn)為國家審計(jì)在腐敗治理中可以發(fā)揮的作用包括：通過審計(jì)的威懾效應(yīng)預(yù)防腐??；通過審計(jì)的開展揭露腐?。煌ㄟ^審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用抵御腐敗。闞京華和周友梅（2015）認(rèn)為國家審計(jì)在腐敗治理中的功能包括：充當(dāng)促導(dǎo)者的角色預(yù)防腐?。怀洚?dāng)監(jiān)督者的角色懲治腐?。怀洚?dāng)主導(dǎo)者的角色偵辦腐?。怀洚?dāng)輔助者的角色協(xié)助查實(shí)腐敗。

（三）文化建設(shè)路徑黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，要求各級黨委和各級政府把文化建設(shè)擺在全局工作重要位置，這表明文化建設(shè)已成為當(dāng)前國家治理的重要目標(biāo)。陳獻(xiàn)東（2012）認(rèn)為國家審計(jì)所具有的廣泛性、全面性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，使得國家審計(jì)在文化建設(shè)中有所作為成為可能。郭強(qiáng)（2012）認(rèn)為國家審計(jì)在社會主義文化建設(shè)中要發(fā)揮的作用包括：一是深刻認(rèn)識新形勢下推進(jìn)文化改革發(fā)展的重要性、戰(zhàn)略性和緊迫性；二是在推動社會主義廉政文化建設(shè)、社會主義法治文化建設(shè)、維護(hù)國家文化安全中發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用；三是在創(chuàng)造健康向上的文化發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)全社會誠信建設(shè)和公共道德建設(shè)以及推動文化體制改革中發(fā)揮服務(wù)作用；四是推進(jìn)審計(jì)文化建設(shè)。

（四）社會建設(shè)的路徑隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷發(fā)展和人民生活需求的不斷提高，民生問題的重要性日益凸顯。對民生項(xiàng)目的財(cái)政投入也不斷增加。國家審計(jì)有責(zé)任也有義務(wù)在公共服務(wù)、收入、就業(yè)、醫(yī)療、住房等惠民政策的落實(shí)上展開審計(jì)工作，有效維護(hù)民生利益，實(shí)現(xiàn)社會公平。劉偉（2012）研究了國家審計(jì)在基本保障性住房建設(shè)資金籌集中的作用。其提出國家審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政性資金、住房公積金貸款以及地方政府保障性住房投融平臺在保障性廉租住房和公共租賃住房建設(shè)資金支持中的作用。

（五）生態(tài)文明建設(shè)路徑當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，已成為嚴(yán)重制約和阻礙中國社會安全、生活安全與經(jīng)濟(jì)安全的掣肘。國家審計(jì)所具有經(jīng)濟(jì)行為監(jiān)督者角色決定了必須要將環(huán)境、資源納入到審計(jì)范圍中來，為促進(jìn)我國早日建成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會而努力。溫志鵬（2013）指出國家審計(jì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的切入點(diǎn)包括：開展政策執(zhí)行審計(jì)、開展環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)、開展資源環(huán)境項(xiàng)目審計(jì)、開展資源環(huán)境績效審計(jì)以及開展資源環(huán)境責(zé)任履行審計(jì)。劉西友和李莎莎（2015）提出的國家審計(jì)完善生態(tài)文明建設(shè)的路徑包括：開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)、開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查以及建立信息和資源共享機(jī)制，優(yōu)化審計(jì)資源配置等等。具體內(nèi)容如表1所示。

表1 “五位一體”視角下國家治理與國家審計(jì)研究綜述

三、國家審計(jì)完善國家治理的實(shí)際效果

還有相當(dāng)一部分學(xué)者利用國家審計(jì)署每年公布的反映我國審計(jì)工作總體情況的《中國審計(jì)年鑒》等相關(guān)數(shù)據(jù)，從不同角度對國家審計(jì)完善國家治理的經(jīng)濟(jì)后果進(jìn)行實(shí)證分析，這對于明確國家審計(jì)的實(shí)際執(zhí)行效果、進(jìn)一步理清國家審計(jì)在國家治理中的作用與功能、指導(dǎo)國家審計(jì)在未來更好的服務(wù)于國家治理都將具有重要的意義。朱榮（2014）研究了國家審計(jì)在提高政府透明度方面的治理效應(yīng)。樹成琳和宋達(dá)（2015）檢驗(yàn)了國家審計(jì)對于市場化進(jìn)行的促進(jìn)作用以及政府行為在國家審計(jì)效果促進(jìn)市場化進(jìn)程中的中介作用。李明和聶召（2014）則考察了國家審計(jì)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的真實(shí)效果及路徑。李明和聶召（2015）進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，國家審計(jì)能夠有效的提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平，減少政府行政管理費(fèi)率，抑制腐敗、提高政府信息透明性。李明（2015）實(shí)證考察了地方國家審計(jì)機(jī)關(guān)在提升地方政府治理效率中的作用。宋達(dá)和鄭石橋（2014）的數(shù)據(jù)分析表明，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)非但沒有抑制預(yù)算違規(guī)，反而誘導(dǎo)了預(yù)算違規(guī)。張立民、邢春玉和溫菊英（2015）的研究表明，提高政府審計(jì)質(zhì)量可以改善國有企業(yè)生存環(huán)境，優(yōu)化資源的配置，促進(jìn)企業(yè)的健康發(fā)展。具體內(nèi)容如表2所示。

表2 國家審計(jì)完善國家治理相關(guān)實(shí)證研究文獻(xiàn)

四、總結(jié)與展望

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者分別從“五位一體”國家治理，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的角度出發(fā)，對國家審計(jì)推動完善國家治理的路徑進(jìn)行了豐富的研究。但國家治理作為一套具有系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性的治理格局和治理體系，國家審計(jì)在其中要發(fā)揮更大作用和做出更大貢獻(xiàn)，就必須要具有整體性思維，而不應(yīng)具有各自為政、部門化的思維，各項(xiàng)專業(yè)審計(jì)間也應(yīng)該做到相互協(xié)調(diào)、相互滲透、相互關(guān)聯(lián)。因此，未來研究應(yīng)該更多的從國家治理全局出發(fā)，探討國家審計(jì)對于推動國家治理的作用。除此之外，從已有文獻(xiàn)數(shù)量中可以看出，目前關(guān)于國家審計(jì)推動國家治理的路徑研究較偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與政治建設(shè)模塊，對于文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)尤其是社會建設(shè)等方面的探討則明顯不足，而這三項(xiàng)內(nèi)容又是與廣大人民的日常生活最為密切，因此也非常有必要進(jìn)行深入的探討與分析。

［1］張金輝：《國家審計(jì)促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的路徑探析》，《審計(jì)研究》2014年第3期。

（編輯 周謙）