安林　陳慶

我們從當(dāng)前出臺的眾多文件中，并沒有看到諸如“國資委組織體制改革試點(diǎn)”、“國資委監(jiān)管體制改革試點(diǎn)”等文件的出臺?！跋旅胬K子都在解開，上面‘結(jié)還不動(dòng)！”這恐怕是國企改革不見效的重要原因之一。

在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的訪談中，最常聽到的一句話是“誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！”這或許最能說明，此種政企關(guān)系“簡單化”對國資國企改革所產(chǎn)生的不利影響及嚴(yán)重程度——國企改革是企業(yè)內(nèi)部管理體制與管理企業(yè)的體制結(jié)合起來的改革，國企改革與國資體制變革是“一幣的兩面”，診斷當(dāng)前深化國企改革的深層次問題需要同時(shí)從兩方面來進(jìn)行。

“七化”問題避之不開

至2016年，我國國資體制運(yùn)行在取得階段性輝煌成就的同時(shí)，也存在一些“繞之不過，避之不開”的問題，表現(xiàn)在國資運(yùn)營系統(tǒng)中、國資系統(tǒng)改革行為中。國資運(yùn)行系統(tǒng)中的問題可歸為“七化”。

干部管理“直接化”。深化國資國企改革，黨管干部是一條原則。問題是，管到哪一層以及怎么管。幾乎各地各級黨組織機(jī)構(gòu)者附巴“原則性的管”變成了“直接的任命或推薦”。

政企關(guān)系“簡單化”。由于干部管理的“直接化”，致使政企分開在一定程度上失去了應(yīng)有的意義，國企領(lǐng)導(dǎo)人“誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！”或許最能說明這種簡單化的不利影響及嚴(yán)重程度。

股東職權(quán)“濫用化”。國資出資人監(jiān)管的邊界模糊，也未能建立清晰的監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。管事方面，董事會(huì)、經(jīng)理層的事，國資委還在管，而且主要靠發(fā)紅頭文件來管！就近幾年運(yùn)行狀況看，國資委的監(jiān)管行為某種程度上仍處于管企業(yè)狀態(tài)。

議決機(jī)制“風(fēng)險(xiǎn)化”。國資委依舊沿襲政府行政會(huì)議制度——主任辦公會(huì)形式的議決制，來作股東決議，這樣的決策機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)極大。從國資委工作制度上看，主任辦公會(huì)的表決機(jī)制和問責(zé)制度有待改進(jìn)。如對于股東決議事項(xiàng)，有些需開主任辦公會(huì)，有些只要分管主任審批即可，有些情形要三分之二會(huì)議成員通過，有些二分之—通過即可等，缺乏制度性安排。

授權(quán)體制“模糊化”。國資委集國資監(jiān)管權(quán)力與出資人權(quán)利于一身，由此國資委發(fā)出的行為，常常弄不清是行政上的監(jiān)管還是治理上的行權(quán)，是權(quán)力還是權(quán)利。

董事會(huì)履職“程序化”。除中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作顯示明顯成效外，許多地方國企法人治理結(jié)構(gòu)基本還停留于“法律型”框架階段。黨政聯(lián)席會(huì)議、班子會(huì)議，實(shí)際上仍然是各地國企的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。

終極維權(quán)“虛置化”?！皣医y(tǒng)一所有，中央與地方政府分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制，與原有的“分級管理”體制相比，無疑更進(jìn)了一步，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，“分級代表”得到了更多的強(qiáng)調(diào)，而“國家統(tǒng)一所有”這個(gè)根本前提卻被人們“虛置”，國務(wù)院國資委注重的是中央企業(yè)的利益，地方政府國資委注重的是地方企業(yè)的利益，那么誰在注重“國家”的利益呢？

“試點(diǎn)”依賴幾時(shí)休？

國資系統(tǒng)行為中，則顯現(xiàn)出“六大癥狀”。

有“試”無終癥。2005年首批推出7戶中央企業(yè)進(jìn)入董事會(huì)試點(diǎn)，到現(xiàn)在總共106戶中央企業(yè)試到了85戶，雖然2010年后改名“規(guī)范董事會(huì)建設(shè)”，但始終沒有改變“董事會(huì)試點(diǎn)”之實(shí)。地方國資委的情形同樣如此。

“試點(diǎn)”依賴癥。十八屆三中全會(huì)前一直有董事會(huì)試點(diǎn)；十八屆三中全會(huì)后，還有包括董事會(huì)建設(shè)的“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”，2016年又推出仍包括董事會(huì)建設(shè)的“國企十項(xiàng)改革試點(diǎn)”。如此林林總總的“試點(diǎn)”，很難不讓人形成“把試點(diǎn)當(dāng)改革”或過度依賴“試點(diǎn)”的印象。國資系統(tǒng)這種通過試行辦法等更多依賴行政手段規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行為，也亟待有效清理和規(guī)范。

濫用“試點(diǎn)”癥。目前所開展的無論是“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”，或“國企十項(xiàng)改革試點(diǎn)”中的許多工作，明明為《公司法》《十八屆三中全會(huì)決定》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》所規(guī)定，只需貫徹執(zhí)行就行了，而沒有必要試點(diǎn)來試點(diǎn)去。

有“點(diǎn)”不“試”癥。董事會(huì)選聘經(jīng)理應(yīng)成為董事會(huì)試點(diǎn)的必選項(xiàng)，但啟動(dòng)多年未把這個(gè)“點(diǎn)”拿出來“試”?！豆痉ā访鞔_規(guī)定的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)”，國資系統(tǒng)也不曾積極主動(dòng)加以試點(diǎn)。

只改不動(dòng)癥。就現(xiàn)時(shí)期而言，更主要的是國資體制的改革，其中國資委自身組織與職能的改革應(yīng)首當(dāng)其>中。當(dāng)下，伴隨著大量國有資本投資、運(yùn)營公司的設(shè)立，和國家“開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)”，國資委的地位和作用、職能和定位、行權(quán)和履職，都必將面臨轉(zhuǎn)型和巨變。但我們從當(dāng)前出臺的眾多文件中，并沒有看到諸如“國資委組織體制改革試點(diǎn)”、“國資委監(jiān)管體制改革試點(diǎn)”等文件的出臺?！跋旅胬K子者陸解開，上面‘結(jié)還不動(dòng)！”這恐怕是國企改革不見效的重要原因之一！

“指導(dǎo)”過多癥。國資委對國資國企的改革指導(dǎo)，過于倚重紅頭文件。自身改革動(dòng)力緣何不強(qiáng)

深化國企改革，根本上離不開國企自身的改革動(dòng)力。當(dāng)前，普遍上看，各國企意欲改革的動(dòng)力不強(qiáng)。原因有六個(gè)方面。

董事會(huì)核心職權(quán)缺失。“董事會(huì)擁有經(jīng)理的聘任、考核和分配決定權(quán)”是任何一個(gè)現(xiàn)代企業(yè)董事會(huì)的核心職權(quán)。缺乏這一職權(quán)，董事會(huì)的權(quán)威和權(quán)力將受到嚴(yán)重削弱，董事會(huì)的地位和作用將難以正常體現(xiàn)。縱觀國企改革這么多年，仍然沒有一家企業(yè)董事會(huì)擁有這項(xiàng)權(quán)力。即便新興際華作為唯一一家中央企業(yè)試行了董事會(huì)選聘經(jīng)理的實(shí)踐，但離《公司法》賦予的董事會(huì)職權(quán)，還有一定距離。

經(jīng)營自主決定權(quán)不足。改革開放以來，我國政府一直致力于擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的探索?！豆痉ā纷龀隽恕皣匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)”的特殊規(guī)定。但長期以來，國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)有的職權(quán)都被剝奪或被限制，更談不上還能獲得額外的股東會(huì)授權(quán)。

高管薪酬激勵(lì)功能乏力。國企要持續(xù)實(shí)現(xiàn)國資資本保值增值，同樣需要在社會(huì)或市場上創(chuàng)造價(jià)值。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，尤其需要企業(yè)發(fā)揮高管的聰明才智和主觀能動(dòng)性，需要給予應(yīng)有的合理的薪酬激勵(lì)。但近年來，各地政府基于社會(huì)“公平”等因素考量而頒布的國企高管限薪令，雖在某種程度上起到了積極效果，但不能不說也給國企界的高管們帶來了工作積極性和能動(dòng)性的嚴(yán)重打擊。

員工持股激勵(lì)好看難用。引入員工持股和股權(quán)激勵(lì)，讓員工與企業(yè)同擔(dān)共享，能進(jìn)一步有效建立激勵(lì)約束長效機(jī)制，激發(fā)國企的內(nèi)在動(dòng)力。但基于操作中的復(fù)雜性和防范國資流失的顧慮，各級各地國企基本上都沒有開展此項(xiàng)工作。2016年8月《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》的出臺，可謂國企改革中的爆炸性新聞。但，在“試點(diǎn)企業(yè)營收要求、試點(diǎn)企業(yè)層級要求、入股員工崗位要求、員工現(xiàn)金出資要求、員工持股總量占比”等方面改革的謹(jǐn)小慎微，使得這項(xiàng)改革有可能“好看不中用”。

內(nèi)部改革提升空間受限。國企改革的本質(zhì)是激發(fā)企業(yè)內(nèi)在動(dòng)力和活力。過去，國有企業(yè)改革一直徘徊于“集權(quán)”與“放權(quán)”之間。如何“集而不死”“放而不亂”，企業(yè)的內(nèi)部改革與管理提升極其重要。事實(shí)上，2003年國資委成立以來，一直在抓企業(yè)內(nèi)部改革與管理提升，但無論是董事會(huì)建設(shè)試點(diǎn)、還是全面管理提升或企業(yè)提質(zhì)增效活動(dòng)，最終都碰到了“天花板”，觸到了管理企業(yè)的國資體制的改革問題，進(jìn)而企業(yè)內(nèi)部改革遇到了“不可控”的阻力和限制。

董事會(huì)決策權(quán)踐行不易。董事會(huì)是現(xiàn)代企業(yè)制度下的決策機(jī)構(gòu)。健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善董事會(huì)建設(shè)，就是要通過做實(shí)董事會(huì)，來確保董事會(huì)發(fā)揮決策機(jī)構(gòu)作用。但現(xiàn)今多重政策文件和法律法規(guī)的疊加，使得企業(yè)董事會(huì)決策權(quán)踐行起來極為不易，甚至無所適從。最好的例子是，基于黨組織在企業(yè)中發(fā)揮政治核心作用背景下的董事會(huì)如何行使決策權(quán)問題。2004年《中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央企業(yè)黨建工作的意見》強(qiáng)調(diào)，企業(yè)黨組織參與決策，是對需要參與決策的重大問題提出意見和建議，而不是代替董事會(huì)和經(jīng)理層決策重大問題。2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》指出，董事會(huì)、未設(shè)董事會(huì)的經(jīng)理班子研究“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)事先與黨委（黨組）溝通，聽取黨委（黨組）的意見。不久前，國務(wù)院國資委黨委發(fā)表“在全面深化國有企業(yè)改革中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作”一文則進(jìn)一步提出，“全面深化國有企業(yè)改革，國企重大決策須由黨委討論后董事會(huì)決定?！睋?jù)筆者調(diào)研情況，后者正在制造企業(yè)黨委與董事會(huì)決策權(quán)新的混亂，也自覺不自覺地挫傷了董事會(huì)的工作能動(dòng)性，致使企業(yè)內(nèi)部改革意愿、作為意識不大。