□專題研究：老年照護(hù)制度建設(shè)

構(gòu)建以養(yǎng)老照護(hù)為重點(diǎn)的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系

王雪輝

不斷加劇的人口老齡化趨勢和日益小型化的家庭規(guī)模，以及大量青壯年勞動力流動到城市地區(qū)就業(yè)，農(nóng)村地區(qū)老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增。當(dāng)前政府在農(nóng)村地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)架，與農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)階段的發(fā)展實際明顯不匹配。在農(nóng)村地區(qū)，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三個子系統(tǒng)的目標(biāo)人群、服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容等均不夠明確?；诖?，本文將進(jìn)一步明確養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵并結(jié)合農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)域特點(diǎn)，提出在農(nóng)村地區(qū)確立“以養(yǎng)老照護(hù)為重點(diǎn)構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系”的基本架構(gòu)，該體系包括三個子系統(tǒng)，即“以三無老人為目標(biāo)群體的福利型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系”、“以失能老人為目標(biāo)群體的普救型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系”和“以自理老人為目標(biāo)群體的需求型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系”。

農(nóng)村；社會養(yǎng)老服務(wù)體系；養(yǎng)老照護(hù)

“六普”數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村人口老齡化具有程度高于城鎮(zhèn)、規(guī)模大于城鎮(zhèn)、速度快于城鎮(zhèn)、地區(qū)差異大于城鎮(zhèn)等特征。①林寶：《中國農(nóng)村人口老齡化的趨勢、影響與應(yīng)對》，《西部論壇》，2015（2）。根據(jù)普查結(jié)果，2010年中國農(nóng)村60歲及以上老年人口已超過1億，80歲及以上高齡人口達(dá)1200萬。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，社會福利和社會保障待遇較低，人口老齡化面臨的問題更為嚴(yán)峻。近幾十年來，受工業(yè)化和城市化進(jìn)程的影響，農(nóng)村大量青壯年勞動力流向城市地區(qū)就業(yè)，農(nóng)村地區(qū)家庭結(jié)構(gòu)變化明顯，家庭規(guī)模逐漸減小，家庭功能日益簡化和弱化，農(nóng)村地區(qū)老年人的養(yǎng)老問題亟待破解。為此，2006年國務(wù)院發(fā)文提出在全國發(fā)展“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。但事實上，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異明顯，農(nóng)村地區(qū)依據(jù)該體系框架發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)面臨不少障礙和局限。相關(guān)研究表明，該體系本身就存在一些不足和問題。有研究提出，該體系沒有揭示出養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)特點(diǎn)，存在著核心功能不明確、目標(biāo)人群模糊、內(nèi)部諸要素呼應(yīng)性差、運(yùn)行機(jī)制開放性不足等問題。②董紅亞：《我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的解析和重構(gòu)》，《社會科學(xué)》，2012（3）。有學(xué)者從系統(tǒng)論的視角指出，我國現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題體現(xiàn)在整體性規(guī)劃不足、各要素關(guān)聯(lián)性差、結(jié)構(gòu)功能性不合理、未體現(xiàn)動態(tài)平衡性等方面。③顧靜、鄧力、呂婷茹：《系統(tǒng)論視角下我國養(yǎng)老服務(wù)體系研究》，《勞動保障世界》，2013（4）。由此可知，已有研究將社會養(yǎng)老服務(wù)體系作為一個系統(tǒng)展開分析，并指出其存在的問題和不足，這為本研究提供了理論啟示和經(jīng)驗借鑒。

基于對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展歷程的梳理和總結(jié)，本文將從系統(tǒng)論的視角分析現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)體系在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展過程中面臨的困境和存在的問題，并詳細(xì)闡釋進(jìn)一步明晰和調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的必要性和重要性。在此基礎(chǔ)上，文章嘗試運(yùn)用馬克斯·韋伯的“理想類型”研究范式，以農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系為研究對象，探討理想類型方法在構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的應(yīng)用價值。本文將基于農(nóng)村不同特征的老年群體建構(gòu)關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的理想類型，并以此作為探討當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的概念工具和分析框架。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展歷程

從發(fā)展進(jìn)程看，中國農(nóng)村地區(qū)一直以家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老服務(wù)體系最近十年才逐漸受到政府重視并開始緩慢發(fā)展。20世紀(jì)50～70年代，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村實行集體養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合。20世紀(jì)80年代到本世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會的發(fā)展，農(nóng)村家庭養(yǎng)老和集體養(yǎng)老功能弱化，農(nóng)村地區(qū)開始探索多樣化的養(yǎng)老方式?！笆濉睍r期以來，農(nóng)村地區(qū)對社會養(yǎng)老服務(wù)的需求快速增加，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系不斷確立和發(fā)展。依據(jù)政府的財政投入和社會力量參與情況，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展歷程大致可以分為以下三個階段：

（一）萌芽期：面向農(nóng)村“三無”老人的集體供養(yǎng)制度（1949～2006）

這一時期農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)采取家庭養(yǎng)老與集體保障相結(jié)合、五保老人集中供養(yǎng)的方式，養(yǎng)老服務(wù)的社會性主要體現(xiàn)在整合集體力量供養(yǎng)農(nóng)村“三無”老人。該階段國家著力解決的是農(nóng)村老人基本生活保障問題，入住敬老院的農(nóng)村老人由機(jī)構(gòu)提供較為粗放式的養(yǎng)老服務(wù)。1951年，國家內(nèi)務(wù)部推廣河南省唐河縣通過自愿聯(lián)合、安置孤老殘幼的辦法，開啟了敬老院的先河。1956年，黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)第一個辦起敬老院，解決實行合作化后年老體弱五保對象的生活照料問題，獲得肯定和積極響應(yīng)。①董紅亞：《中國政府養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及經(jīng)驗啟示》，《人口與發(fā)展》，2010（5）。1958年，中共八屆六次全會上明確提出“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個較好的生活場所”。此后，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)發(fā)展敬老院成為政府發(fā)展老年福利的硬性指標(biāo)。在本階段，養(yǎng)老供養(yǎng)形式是家庭養(yǎng)老和集體集中養(yǎng)老相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)家庭和集體的責(zé)任。集中供養(yǎng)對象是農(nóng)村“三無”老人，提供最基本的生活服務(wù)，保障其生存需求。敬老院的經(jīng)費(fèi)主要來自集體經(jīng)濟(jì)，集體負(fù)責(zé)承擔(dān)農(nóng)村弱勢老人養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。

（二）探索期：農(nóng)村養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)的社會化初步形成（2006～2012）

這一時期，農(nóng)村地區(qū)初步確立社會養(yǎng)老保障制度和探索發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。2009年，國務(wù)院發(fā)文決定在農(nóng)村地區(qū)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)，探索建立個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，初步實現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會化。另外，國務(wù)院于2006年公布新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，該條例以改革資金渠道為重點(diǎn)，將農(nóng)村五保供養(yǎng)納入了公共財政的范疇，實現(xiàn)了從農(nóng)民集體內(nèi)部互助共濟(jì)的體制向國家財政供養(yǎng)為主的現(xiàn)代社會保障體制的歷史性轉(zhuǎn)變。②戰(zhàn)建華：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的歷史演變》，《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展》，2010（5）。養(yǎng)老服務(wù)社會化方面，2006年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》，該通知明確提出發(fā)展“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系。③國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門文件：《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)[2006]6號），中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201305/20130500460008.shtml。在部分農(nóng)村地區(qū)，互助養(yǎng)老模式開始出現(xiàn)并獲得政府的肯定，標(biāo)志著農(nóng)村開始探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H的社會養(yǎng)老模式。2008年，為了有效解決農(nóng)村空巢、留守老人問題，河北省肥鄉(xiāng)縣前屯村第一個主要依靠村民自己的力量，建立了中國首家農(nóng)村互助幸福院，滿足了村內(nèi)空巢留守老人的養(yǎng)老需求。這種模式的特點(diǎn)是村級主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持，老年人可以實現(xiàn)“離家不離村”就近養(yǎng)老。2012年，民政部在河北省邯鄲市召開全國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作會議，總結(jié)推廣河北省肥鄉(xiāng)縣經(jīng)驗。隨后，山西、內(nèi)蒙古、遼寧等10余省、自治區(qū)相繼出臺建設(shè)農(nóng)村互助幸福院的政策文件，各地區(qū)農(nóng)村開始逐步探索農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展模式。

（三）發(fā)展期：繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)格局（2012年至今）

這一時期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》，明確了社會養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵和功能定位，提出我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三個有機(jī)部分組成①引自國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）的通知》（國辦發(fā)[2011]60號）。，該規(guī)劃也為農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展指明了方向。在農(nóng)村地區(qū)，國家大力推進(jìn)以農(nóng)村互助幸福院為代表的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)。2013年，財政部和民政部聯(lián)合印發(fā)《中央專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項目管理辦法》的通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，中央專項彩票公益金從2013年起連續(xù)3年，共投入30億元用于支持10萬個農(nóng)村幸福院建設(shè)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，各地共建成農(nóng)村幸福院79521個，擁有床位70.02萬張，年服務(wù)農(nóng)村老年人數(shù)達(dá)4732.9萬人次。②③《民政部、財政部部署2014年度中彩金支持農(nóng)村幸福院項目工作》，中華彩票網(wǎng)：http://www.china-lottery.net/news/112713.html。根據(jù)民政部的要求，建設(shè)農(nóng)村幸福院，要堅持村集體經(jīng)濟(jì)投入為主，積極爭取各方面資金支持，有效整合各部門的資源。數(shù)據(jù)顯示，2013年中央財政下?lián)?0億中央專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院建設(shè)，配套資金包括省級財政5.53億元，地市以下財政6.59億，社會捐贈2.53億。③《民政部、財政部部署2014年度中彩金支持農(nóng)村幸福院項目工作》，中華彩票網(wǎng)：http://www.china-lottery.net/news/112713.html。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，國家大力推進(jìn)公辦敬老院公建民營改革，鼓勵社會力量開展敬老院運(yùn)營和管理，拓展敬老院服務(wù)功能和范圍，逐步向?qū)I(yè)化的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心發(fā)展。

二、現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展困境及存在的不足

中國人口老齡化呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象，農(nóng)村人口老齡化程度和速度均高于城市地區(qū)，應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的任務(wù)更加艱巨。農(nóng)村人口老齡化的主要原因在于農(nóng)村生育率下降、人均預(yù)期壽命延長和大規(guī)模城鄉(xiāng)人口流動。基于“五普”和“六普”數(shù)據(jù)的比較分析發(fā)現(xiàn)，2000年農(nóng)村6人及以上家庭戶的比例為10.2%，2010年這一比例下降至6.6%。農(nóng)村65歲及以上的純老年戶占老年人家庭戶的比例由2000年的20.98%上升至2010年的29.60%，農(nóng)村獨(dú)居老人的比例在這十年間由10.70%上升至16.07%。④童玉芬、盛亦男：《家庭幸福的概念與指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《人口與發(fā)展》，2014（4）。伴隨人口老齡化的發(fā)展，農(nóng)村家庭規(guī)模小型化的趨勢明顯，加上大量青壯年勞動力流動到城市就業(yè)，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能日趨弱化，農(nóng)村地區(qū)老年人對來自家庭之外的社會養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增。

為有效滿足農(nóng)村地區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，按照國家關(guān)于發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)逐漸建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。根據(jù)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》的內(nèi)容，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展重點(diǎn)和建設(shè)任務(wù)有所不同。具體來看，居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務(wù)為主要形式。居家養(yǎng)老的發(fā)展重點(diǎn)是實施家庭無障礙設(shè)施改造和扶持居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展；社區(qū)養(yǎng)老主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)。在農(nóng)村地區(qū)，主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心發(fā)展，同時鼓勵各地區(qū)依托村民自治和集體經(jīng)濟(jì)，探索發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以硬件設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，主要推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。已有研究認(rèn)為，按照現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的設(shè)計，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的供給和運(yùn)行機(jī)制都存在不少問題。很重要的原因在于目前的服務(wù)體系沒有從系統(tǒng)論的角度揭示養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)，特別是缺乏功能的設(shè)定，以及圍繞這一本質(zhì)形成的各要素的相互呼應(yīng)。①董紅亞：《我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的解析和重構(gòu)》，《社會科學(xué)》，2012（3）。此外，現(xiàn)有服務(wù)體系架構(gòu)分工的依據(jù)重點(diǎn)考慮了老年人的收入和支付能力，而非老年人的服務(wù)需求。國際經(jīng)驗表明，無論在西方國家還是東亞地區(qū)，老年服務(wù)的分工是根據(jù)“需要”而做出的，即不同健康狀況的老年人接受相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。②③唐鈞、趙玉峰：《失能老人長期照護(hù)的政策思路》，《中國黨政干部論壇》，2014（4）。

我國現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)只是簡單地根據(jù)場所的不同將居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老進(jìn)行組合，該體系沒有關(guān)照到農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展實際，不能有效反映社會養(yǎng)老服務(wù)體系作為社會養(yǎng)老保障制度外的服務(wù)和照料保障的特點(diǎn)，也難以體現(xiàn)整個體系對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的推動作用?，F(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系框架的局限性主要體現(xiàn)在服務(wù)體系的主體不明確，服務(wù)體系結(jié)構(gòu)功能不合理，服務(wù)體系不能反映動態(tài)平衡性等三個方面。

（一）現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)主體不明確

根據(jù)現(xiàn)有體系框架，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)包括三種形式，即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。根據(jù)“社會養(yǎng)老服務(wù)體系十二五規(guī)劃”中關(guān)于三種養(yǎng)老形式的規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的具體服務(wù)供給主體實際上是不明確的。具體表現(xiàn)為：（1）農(nóng)村居家養(yǎng)老幾乎等同于家庭養(yǎng)老，諸如生活照料、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健等上門服務(wù)基本處于空白，只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村可能會提供少量的居家養(yǎng)老服務(wù)；（2）社區(qū)養(yǎng)老在農(nóng)村是一個較為模糊的概念，現(xiàn)有政策規(guī)劃中提出農(nóng)村的社區(qū)養(yǎng)老主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心發(fā)展，同時探索互助養(yǎng)老模式?？梢缘弥?，現(xiàn)有政策文件只是給出農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展方向，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院如何升級為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心并沒有給出實質(zhì)性的實施舉措。互助養(yǎng)老模式通常被認(rèn)為是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的主要形式，從部分農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老發(fā)展模式看，服務(wù)的供給主體是老年人自己，隨著老年人高齡化和失能化的發(fā)展，老年人相互提供基本日常生活照料服務(wù)模式的可持續(xù)性存在很大問題；（3）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院收住農(nóng)村“三無”老人為主要形式，現(xiàn)有農(nóng)村敬老院以公辦為主，主要由各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。目前國家正在大力推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實施公建民營改革，農(nóng)村敬老院是改革的主體，但改革后由誰來承擔(dān)農(nóng)村敬老院的具體運(yùn)營管理尚不明確。同時需要重點(diǎn)關(guān)注的是，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低，基層政府財政能力有限，農(nóng)村敬老院以提供最基本的食宿供養(yǎng)為主，生活照料、康復(fù)護(hù)理等相對專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)較為缺乏。

（二）現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)功能不合理

根據(jù)“社會養(yǎng)老服務(wù)體系十二五規(guī)劃”的要求，我國農(nóng)村地區(qū)也基本按照“9073”的格局建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系，主要是參照了北京、上海等地制定的社會養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃。當(dāng)前我國政府規(guī)劃的社會養(yǎng)老服務(wù)體系分工主要依據(jù)了國際經(jīng)驗，西方發(fā)達(dá)國家入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例約為5%～6%，東亞的日韓及港澳臺地區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例大概是2%～3%，中國地方規(guī)劃的量化分工比例實際上選取了東西方數(shù)據(jù)的中間值。③

這種人為安排的局限性較為明顯。首先，這一格局主要借鑒了國外的經(jīng)驗，重點(diǎn)考慮了政府或社會的負(fù)擔(dān)能力，但是沒有從農(nóng)村的發(fā)展實際和老年人的實際需求出發(fā)，難以為不同生命階段的農(nóng)村老年人提供相應(yīng)的服務(wù)；其次，相對專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)主要體現(xiàn)在農(nóng)村的社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中，隨著農(nóng)村老年人口高齡化、空巢化和失能化的趨勢不斷發(fā)展，專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)對象比例需要相應(yīng)提高；再次，各類養(yǎng)老方式本身存在諸多問題，未能發(fā)揮在整個體系中的要素功能性。農(nóng)村的居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老面臨著服務(wù)對象、服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、運(yùn)行機(jī)制、資金和制度等一系列的不確定境況。

（三）現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系未體現(xiàn)動態(tài)平衡性

現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系是靜態(tài)的，未體現(xiàn)動態(tài)平衡性。動態(tài)平衡性是指通過系統(tǒng)內(nèi)各要素及系統(tǒng)與環(huán)境的聯(lián)動，達(dá)到最優(yōu)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)較長時期的平衡狀態(tài)。隨著家庭結(jié)構(gòu)和老年人口結(jié)構(gòu)的變化，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者應(yīng)處于不斷變化之中，三要素間存在一定的相互替代關(guān)系。從農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀看，由于缺乏整體規(guī)劃性和要素間的關(guān)聯(lián)性，三類養(yǎng)老子體系未能實現(xiàn)在有機(jī)系統(tǒng)中的協(xié)同發(fā)展，而是作為相互獨(dú)立的養(yǎng)老方式存在著。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間缺乏可操作的服務(wù)對象流轉(zhuǎn)機(jī)制，體系內(nèi)部不能形成有機(jī)的聯(lián)系，致使農(nóng)村老年人不得不長期接受一種養(yǎng)老方式，不能滿足其隨生理變化而變化的養(yǎng)老服務(wù)需求。并且現(xiàn)有三類養(yǎng)老方式之間沒有相互支持和交流指導(dǎo)，導(dǎo)致各自的服務(wù)能力和效率有限。農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的持續(xù)發(fā)展，需要實現(xiàn)各養(yǎng)老服務(wù)子系統(tǒng)在服務(wù)對象、信息及各類資源的無障礙流動，通過調(diào)整和整合實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需上的長期平衡。此外，雖然現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的政策表述中強(qiáng)調(diào)社會參與和互幫互助，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會化程度仍較低。

總之，社會養(yǎng)老服務(wù)體系作為一種系統(tǒng)性的存在，它的功能是滿足老年人的服務(wù)需要，保障他們的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量。圍繞這一目標(biāo)定位，體系要和外部實現(xiàn)各種資源的交換，并將其轉(zhuǎn)化為服務(wù)產(chǎn)品，提供給老年人。只有這樣，整個社會養(yǎng)老服務(wù)體系才能實現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)和任務(wù)?，F(xiàn)有服務(wù)體系看似是為全體農(nóng)村老年人服務(wù)的，但又是不清晰的。

三、照料和護(hù)理——養(yǎng)老服務(wù)的核心與本質(zhì)

通俗地講，養(yǎng)老服務(wù)是指為老年人安度晚年提供的各類照料和護(hù)理服務(wù)。廣義上看，是指社會為老年人安享晚年提供的所有正式、非正式的安排。狹義地看，是指政府和社會為老年人提供的日常照料、護(hù)理等服務(wù)，以及相配套的設(shè)施和制度等。①董紅亞：《中國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011，第46頁。心理學(xué)家馬斯洛將人的需求分為生理需要、安全需要、情感和歸屬需要、尊重需要、自我實現(xiàn)需要等五個層次，該理論認(rèn)為，只有當(dāng)人的生理需要被滿足之后，才可能會出現(xiàn)更高級的、社會化程度更高的需要。該理論基本適合老年人群體，老年人的基本生存需求滿足之后，才會逐漸發(fā)展出其他方面的需求。我國提出的“六個老有”工作目標(biāo)也遵循了馬斯洛的需求層次理論，即老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所樂，其中“老有所養(yǎng)”是核心，其他五項是在老有所養(yǎng)基礎(chǔ)上的推進(jìn)和拓展。老有所養(yǎng)就是滿足老年人衣、食、住、行的基本需要以及生活照料和精神慰藉的特殊需要。英文中，養(yǎng)老服務(wù)對應(yīng)的詞匯是“elderly care”，即老年照護(hù)。實際上，在基本養(yǎng)老的內(nèi)容中，老年照護(hù)處于物質(zhì)供給、保障向精神慰藉的過渡階段，兼具物質(zhì)性和精神性。物質(zhì)上表現(xiàn)為一系列可見的設(shè)施、工作內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范等；精神層面上，通過提供細(xì)致的照料和護(hù)理服務(wù)可以改善老年人的精神狀態(tài)，提高晚年生活質(zhì)量。②董紅亞：《中國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011，第47頁。通過上述分析可知，養(yǎng)老服務(wù)的核心本質(zhì)是照護(hù)，包括照料和護(hù)理。對于普通自理老年人而言，生活照料可以滿足其基本的工具性需要、缺乏性需要；對失能老人來說，在生活照料的基礎(chǔ)上，需要為其提供專業(yè)的護(hù)理服務(wù)。

與城市地區(qū)相比，中國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障水平和標(biāo)準(zhǔn)較低，但也已基本形成相對系統(tǒng)的養(yǎng)老保障體系?？傮w上看，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的構(gòu)成包括養(yǎng)老保險制度，即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；老年人救助制度，如低保制度、五保制度、醫(yī)療救助制度等；老年人福利制度，如高齡津貼制度、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度、護(hù)理補(bǔ)貼制度、計生家庭獎勵扶持制度和特別扶持制度等；老年優(yōu)待制度；老年公益等。在養(yǎng)老保障體系相對完備的背景下，農(nóng)村地區(qū)當(dāng)前最核心的矛盾是農(nóng)村老年人照護(hù)需求的增長和服務(wù)供給的嚴(yán)重不足。中國老齡科研中心的研究顯示，2010年，中國城鄉(xiāng)失能老人共計4031萬，完全失能的農(nóng)村老人為775萬，部分失能的農(nóng)村老人多達(dá)1847萬。①唐鈞、趙玉峰：《失能老人長期照護(hù)的政策思路》，《中國黨政干部論壇》，2014（4）。上海財經(jīng)大學(xué)2013年度“千村調(diào)查”項目調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)常住人口老齡化程度相對較高，空巢和隔代現(xiàn)象較為普遍，對老年人的家庭照料存在缺失；同時還發(fā)現(xiàn)，約4%的農(nóng)村老人生活不能自理，其中四成以上老年人處于重度失能，且失去自理能力的時間平均長達(dá)兩年以上。②黃楓：《農(nóng)村失能老人現(xiàn)狀及長期護(hù)理制度建設(shè)》，《中國軟科學(xué)》，2016（1）。相關(guān)預(yù)測顯示，我國65歲男性老人平均預(yù)期照料時間為4～5年，女性老人平均為7～8年。③黃匡時、李心愉：《中國老年人平均預(yù)期照料時間研究——基于生命表的考察》，《中國人口科學(xué)》，2014（4）。九三學(xué)社中央委員會指出，我國4000多萬的失能老年人中，超過6成的老人生活在農(nóng)村地區(qū)，未來農(nóng)村地區(qū)失能老年人的照護(hù)問題會日益嚴(yán)峻。失能老人的日常生活很大程度上依賴他人提供照護(hù)服務(wù)。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，外出工作的子女無法照顧留守在農(nóng)村的父母，家庭養(yǎng)老功能日漸弱化。越來越多的老人難以自己完成日常起居的活動，他們的養(yǎng)老服務(wù)需求更難以有效滿足，農(nóng)村失能老人照護(hù)問題面臨最為嚴(yán)峻的考驗。④⑤杜鵬等：《中國農(nóng)村殘疾人狀況及政策建議》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2009（2）。

此外，人口逐漸老齡化，并且流行病學(xué)出現(xiàn)從原來以傳染性疾病為主，轉(zhuǎn)向非傳染病的發(fā)展趨勢，隨之而來的則是老年人對醫(yī)療及長期照護(hù)的需求。在許多發(fā)達(dá)國家，照護(hù)服務(wù)和醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)成為人口老齡化相關(guān)的主要問題和挑戰(zhàn)，這些國家應(yīng)對人口老齡化的重點(diǎn)早已轉(zhuǎn)向照護(hù)服務(wù)體系的建設(shè)。面對家庭照護(hù)功能日趨弱化的現(xiàn)實，確保我國農(nóng)村地區(qū)失能老人及受慢性病困擾的身心功能障礙老人、有照護(hù)需求的老人獲得適切的服務(wù)將是未來農(nóng)村建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重中之重。

四、以養(yǎng)老照護(hù)為重點(diǎn)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建

在價值理念層面上，政府、企業(yè)、社會組織和學(xué)界乃至全社會已經(jīng)就“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系框架和結(jié)構(gòu)層次達(dá)成共識。⑥唐鈞：《中國老年服務(wù)的現(xiàn)狀、問題和發(fā)展前景》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2015（3）。然而就農(nóng)村現(xiàn)階段的發(fā)展實際看，該體系在農(nóng)村地區(qū)實際推廣時存在諸多局限和不足?；谵r(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀和養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)特征，本研究認(rèn)為現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)聚焦重點(diǎn)人群和核心內(nèi)容，對現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和完善尤為必要。

關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系，相關(guān)的研究成果主要集中在四個方面：一是對農(nóng)村社會化養(yǎng)老的探討；二是農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)供給主體的分析，如政府、社會組織等；三是對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)模式的研究；四是對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀的探究?？傮w上看，已有研究基本是在現(xiàn)有的社會養(yǎng)老服務(wù)體系框架下開展的，對該體系在農(nóng)村地區(qū)的適用性及其本身存在的不足進(jìn)行深入分析和探討的研究較少，缺乏規(guī)范的學(xué)術(shù)分析框架。

（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系理想類型的建構(gòu)

農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系是一個涉及目標(biāo)人群、服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、運(yùn)行機(jī)制、資金來源、制度規(guī)范等多方面的復(fù)雜系統(tǒng)。在中國，養(yǎng)老服務(wù)屬于社會福利事業(yè)的范疇，具有較強(qiáng)的公共性和公益性。①王雪輝：《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營運(yùn)作模式探析》，《行政管理改革》，2016（8）。農(nóng)村“三無”老人、失能老人、空巢和留守老人是農(nóng)村地區(qū)老年人口中相對弱勢的群體，對社會養(yǎng)老服務(wù)的需求也最為迫切，解決他們的養(yǎng)老問題是養(yǎng)老服務(wù)公共性和公益性的集中體現(xiàn)。從農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀看，政府、社會、市場及基層社會組織提供的養(yǎng)老服務(wù)也主要是針對上述三類老年群體。

具體來看，在我國農(nóng)村地區(qū)，針對“三無”老人，政府通過集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)的方式保證其基本生活，承擔(dān)這部分老人的養(yǎng)老職責(zé)。對于失能老人，部分省份建立了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度和護(hù)理補(bǔ)貼制度。據(jù)民政部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年7月，全國共有20省、自治區(qū)、直轄市建立了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，17省份建立了護(hù)理補(bǔ)貼制度。②社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司：《關(guān)于在全國省級層面建立老年人補(bǔ)貼制度情況的通報》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站：http://www. mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/ 201608/20160800001539.shtml，2016-07-27。在覆蓋范圍上，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼傾向于城鄉(xiāng)高齡、失能、低保、失獨(dú)、殘疾等經(jīng)濟(jì)困難且需要照料的老年人。對于農(nóng)村空巢和留守老人，不少農(nóng)村地區(qū)積極發(fā)動當(dāng)?shù)刂驹刚吆土x工的力量，為空巢留守老人提供日常生活幫助和各種形式的精神慰藉服務(wù)。然而，我國農(nóng)村地區(qū)尚未針對這三類重點(diǎn)目標(biāo)人群進(jìn)行有效的制度設(shè)計。當(dāng)前農(nóng)村正在大力建設(shè)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系沒有明確聚焦重點(diǎn)群體，不利于提供精準(zhǔn)化的社會養(yǎng)老服務(wù)，從而大大降低了整個養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)作效率和功能發(fā)揮。因此，通過聚焦重點(diǎn)群體和提供核心服務(wù)，對農(nóng)村現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行調(diào)整和完善具有重要的理論意義和實踐價值。

福利國家的發(fā)展模式分類可以為本研究提供良好的理論啟示和借鑒。依據(jù)政府、市場及社會的不同職責(zé)和功能，福利國家研究領(lǐng)域大師理查德·蒂特姆斯將福利保障模式分為三類，即剩余型福利模式、工業(yè)績效型福利模式和制度再分配型福利模式。③祁亞輝：《福利國家的比較研究》，海南海口：海南出版社，2005，第65～67頁。借鑒該分類模式，本研究依據(jù)政府對養(yǎng)老服務(wù)供給的介入程度、服務(wù)對象自身的特征和養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容，提出確立“以養(yǎng)老照護(hù)為重點(diǎn)的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系”。該體系可以進(jìn)一步細(xì)化為三個子系統(tǒng)，即“以三無老人為目標(biāo)群體的福利型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系”、“以失能老人為目標(biāo)群體的普救型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系”和“以空巢留守老人為目標(biāo)群體的需求型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系”。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的理想類型劃分

在公共服務(wù)領(lǐng)域，國家一直倡導(dǎo)適度普惠和精準(zhǔn)供給原則。按照這一要求，本研究認(rèn)為理想狀態(tài)的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系本質(zhì)上應(yīng)該是惠及全體、重點(diǎn)突出、分工明確、結(jié)構(gòu)均衡的養(yǎng)老服務(wù)體系，“惠及全體”是指面向全體農(nóng)村老年人，“重點(diǎn)突出”是指為重點(diǎn)老年群體提供養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)，“分工明確”是指針對不同的目標(biāo)群體設(shè)置不同的服務(wù)體系，“結(jié)構(gòu)均衡”是指各服務(wù)子系統(tǒng)隨著服務(wù)供需主體的變化而不斷調(diào)整。

基于此，本文認(rèn)為調(diào)整和完善現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系框架，確立“以養(yǎng)老照護(hù)為重點(diǎn)構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系”，首要的任務(wù)是明確目標(biāo)群體。基于農(nóng)村“三無老人”群體的特殊性，本研究將其單列為農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的子目標(biāo)群體之一，由政府承擔(dān)其供養(yǎng)的責(zé)任。健康狀況是影響老年人社會養(yǎng)老服務(wù)需求的重要因素，依據(jù)健康狀況可以將農(nóng)村老年群體分為失能老人和自理老人。針對農(nóng)村失能老人，通過科學(xué)的健康綜合評估后，要一律納入照護(hù)服務(wù)范圍，政府負(fù)責(zé)依據(jù)失能級別發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼，并引導(dǎo)社會力量參與提供專業(yè)的照護(hù)服務(wù)。農(nóng)村自理老人群體中，空巢留守老人弱勢地位明顯，是現(xiàn)階段發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)，結(jié)合其需求特點(diǎn)，需要整合農(nóng)村社區(qū)資源為其提供基本生活照料服務(wù)，如助餐、助潔、助醫(yī)、精神慰藉等服務(wù)。

在“以養(yǎng)老照護(hù)為重點(diǎn)的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系”的總體制度框架中，面向農(nóng)村“三無老人”的福利型子體系發(fā)揮基礎(chǔ)作用，是政府承擔(dān)養(yǎng)老兜底職責(zé)的體現(xiàn)；面向農(nóng)村“失能老人”的普救型子體系發(fā)揮主體作用，體現(xiàn)了政府的普救主義原則，老人一旦失能即可享受政府提供的護(hù)理補(bǔ)貼或照護(hù)服務(wù)，而不考慮其家庭情況、收入水平等其他因素；面向農(nóng)村“空巢留守老人”的需求型子體系發(fā)揮支撐作用，通過提供多種形式的社會支持和精神慰藉服務(wù)，提高空巢留守老人的晚年生活質(zhì)量，降低其失能率發(fā)生，從而減輕家庭和社會的照護(hù)負(fù)擔(dān)。（見圖1）三個子系統(tǒng)之間是互為補(bǔ)充和支持的關(guān)系，以“三無老人”為目標(biāo)群體的福利型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系可以拓展自身的服務(wù)功能和覆蓋范圍，為有需求的“失能非三無老人”提供必要的照護(hù)支持；以“空巢留守老人”為目標(biāo)群體的需求型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系同時也可以服務(wù)“三無老人”和“失能老人”；以“失能老人”為目標(biāo)群體的普救型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系可以為其他兩個子體系提供照護(hù)資源和專業(yè)支持。

圖1 農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)造圖

1. 以“三無”老人為目標(biāo)群體的福利型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系

農(nóng)村“三無”老人是指無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的老年人，供養(yǎng)方式主要包括分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)。分散供養(yǎng)是指納入五保供養(yǎng)范圍的老人選擇自行居家養(yǎng)老的養(yǎng)老方式，集中供養(yǎng)是指納入五保供養(yǎng)范圍的老人在敬老院集中養(yǎng)老。①顏宏、向秀華、文雪梅：《農(nóng)村三無人員集中供養(yǎng)制度的問題與思考》，《長春理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2011（4）。國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出，要完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)托底的措施，將所有農(nóng)村“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍，適時提高五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)功能，使農(nóng)村五保老人老有所養(yǎng)。②民政部職業(yè)技能鑒定中心：《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》國發(fā)[2013]35號，中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http:// jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml。截至2016年9月，全國救助農(nóng)村特困老人430.5萬人。其中，集中供養(yǎng)126.9萬人，年平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為6581元/人；分散供養(yǎng)303.6萬人，年平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為5029元/人。①數(shù)據(jù)來源：2016年3季度各省社會服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中華人民共和國民政部官方網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn。

“三無”老人是農(nóng)村較為弱勢的群體，僅僅依靠他們自己難以實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，需要政府提供制度性保障，才能解決他們的生存問題。鑒于該群體的特殊性和國家政策要求，本文將“三無”老人單列為農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)對象之一，構(gòu)建以“三無”老人為目標(biāo)群體的福利型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系，并發(fā)揮農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)作用。所謂福利型，是強(qiáng)調(diào)政府作為該群體供養(yǎng)主體的職責(zé)和角色。在該體系中，養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的供給主體是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，供養(yǎng)場所以敬老院為主，供養(yǎng)內(nèi)容包括衣、食、住、行等基本生活服務(wù)以及加強(qiáng)對不能自理的“三無”老人提供照料護(hù)理服務(wù)，供給方式包括直接提供（公辦公營）和間接提供（公建民營和政府購買服務(wù)）。

2. 以失能老人為目標(biāo)群體的普救型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系

中國農(nóng)村地區(qū)正經(jīng)歷快速的人口老齡化過程，同時高齡化和失能化趨勢明顯。老年人生活不能自理會給家庭帶來沉重的照料負(fù)擔(dān)，建立社會養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系可以補(bǔ)充和完善家庭的照護(hù)功能。所謂普救型，是指應(yīng)該為所有經(jīng)過綜合評估確定為失能的農(nóng)村老年人提供照護(hù)服務(wù)。因此，構(gòu)建以失能老人為目標(biāo)群體的普救型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系，需要建立科學(xué)的養(yǎng)老照護(hù)對象瞄準(zhǔn)機(jī)制。首先，在農(nóng)村地區(qū)開展失能老人排查，淡化收入審查因素。需要通過排查和評估等方式找到農(nóng)村最需要照護(hù)的老年人，重點(diǎn)不在收入審查而在于失能情況排查，明確不同需要，分級分類，滿足不同老人的養(yǎng)老照護(hù)需求。通過對老人身體狀況的認(rèn)定調(diào)查，根據(jù)老人的身體狀況進(jìn)行分級分類并提供相應(yīng)的服務(wù)，這也是發(fā)達(dá)國家的成熟做法；其次，需要建立起一套規(guī)范的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)需求評估體系。目前，民政部及少數(shù)地區(qū)制定了老年人能力評估標(biāo)準(zhǔn)，但是整體上看尚缺乏可操作性，需要對評估量表進(jìn)行更加科學(xué)細(xì)致的設(shè)計。此外，在評估流程和后續(xù)的服務(wù)跟進(jìn)上也缺乏成熟的程序和設(shè)計；再次，在對老年人自理能力及照護(hù)需求評估的基礎(chǔ)上，開展分級分類的照護(hù)服務(wù)設(shè)計。需要在農(nóng)村地區(qū)建立養(yǎng)老照護(hù)需求一體化評估和銜接機(jī)制，差別化地滿足有生活照料、護(hù)理等不同需求的老人，建立老年人照料護(hù)理分級分類管理體系。

在該體系中，養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的評估主體以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門為主，逐漸引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室的醫(yī)生、護(hù)士等作為評估人員；供養(yǎng)場所包括家庭、敬老院、互助養(yǎng)老設(shè)施等，針對居家接受照護(hù)服務(wù)的老年人，應(yīng)為其家庭照護(hù)者提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和照護(hù)培訓(xùn)服務(wù)。同時政府要大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改善設(shè)施條件并向社會開放，鼓勵和引導(dǎo)社會力量運(yùn)營，加強(qiáng)護(hù)理功能，使之成為區(qū)域性的養(yǎng)老照護(hù)中心。此外，農(nóng)村地區(qū)引導(dǎo)互助養(yǎng)老設(shè)施逐步開展養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)，鼓勵低齡老人照護(hù)高齡或失能老人，村集體提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼；供養(yǎng)主體包括家庭成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、農(nóng)村社會組織或團(tuán)體、村民志愿者或義工等；供養(yǎng)內(nèi)容包括提供為失能老人提供的照護(hù)服務(wù)和為照護(hù)者提供的技能培訓(xùn)；供給方式以個人購買服務(wù)為主，政府按不同標(biāo)準(zhǔn)提供護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。

3. 以自理老人為目標(biāo)群體的需求型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系

自理老人是農(nóng)村老年人的主體，2014年中國老年社會追蹤調(diào)查（CLASS）數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)約88.1%的男性老年人和84.7%的女性老年人生活完全自理。正是因為生活可以自理，子女較為放心外出工作。因此，這部分自理老人有為數(shù)不少的空巢和留守老人。國家衛(wèi)計委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報告（2015年）》顯示，農(nóng)村戶平均規(guī)模為2.79人，留守老人占農(nóng)村老人的23.3%。全國老齡辦發(fā)布的《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示，2015年農(nóng)村空巢老年人占老年人口的比例達(dá)到51.7%，精神孤獨(dú)問題尤為嚴(yán)重。由于具備基本的生活自理能力，這部分老年人最需要的不是專業(yè)的照護(hù)服務(wù)，而是工具性的輔助服務(wù)，如幫他們洗衣、做飯、打掃衛(wèi)生、看病拿藥、上門慰問等工具性日常生活照料服務(wù)，尤其是空巢和留守老人。所謂需求型，是指主要發(fā)動農(nóng)村基層社會力量、民間組織或個人通過各種形式重點(diǎn)為有需求的空巢和留守老人提供工具性日常生活照料服務(wù)。

20世紀(jì)40年代，費(fèi)孝通賦予中國鄉(xiāng)村社會三個主要維度：一是社會主體的非流動性，二是社會空間的地方性，三是社會關(guān)系的熟悉性。在經(jīng)歷革命、改造、改革和市場轉(zhuǎn)型的一系列變遷過程后，從農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的角度看，鄉(xiāng)村社會空間的公共性越來越強(qiáng)。①陸益龍：《后鄉(xiāng)土中國的基本問題及其出路》，《社會科學(xué)研究》，2015（1）。這意味著農(nóng)村不再是一個封閉的空間，而逐漸變?yōu)榻蛹{公共力量和公共活動的開放空間?；诖吮尘?，構(gòu)建以自理老人為目標(biāo)群體的需求型養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系，在充分挖掘農(nóng)村自身社會服務(wù)資源的基礎(chǔ)上，更要引入公共的資源和力量，在農(nóng)村地區(qū)重點(diǎn)為有需求的空巢留守老人開展為老服務(wù)、公益慈善服務(wù)和志愿服務(wù)等。在該體系中，各級政府主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，提供政策支持和相關(guān)制度建設(shè)。基層社會組織、志愿者團(tuán)體及個人發(fā)揮主體作用，用自身的行動帶領(lǐng)更多人參與到農(nóng)村為老服務(wù)的事業(yè)中。

Constructing the Social Service System focused on Elderly Care in Rural areas

Wang Xue-hui

With the trend of population ageing and the miniaturization tendency of families, and the migration of a large number of young adults labors to urban areas, the elderly in rural areas need more social care services. Currently, social elderly care service system in rural areas is characterized by “home care as foundation, communitycare as support, institution care as supplement”, which have many contradictions and conflicts with the reality of rural development. In rural areas, home care system, community care system and institution care system are subsystems of the whole service system. However, their target groups, service provider, service content are not clear enough and def nite. Based on this analysis, the article will make more explicit the essential intention of elderly care service and combine economic foundation and regional characteristic, f nally propose establishing basic framework of focusing on providing elderly care service and nursing care service in rural areas. The whole system includes three subsystems, namely, Welfare model of social elderly care service system targeting the poverty-stricken elders, Universalism model of social elderly care service system targeting the disabled elders, Demand-oriented model of social elderly care service system targeting elders capable of living independently.

Rural areas; social elderly care service system; elderly care

圖2 農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系子系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制

（責(zé)任編輯：焦開山）

王雪輝，中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所博士研究生，主要研究方向為農(nóng)村社會養(yǎng)老、老齡政策。（北京，100872）