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□專題研究：老年照護(hù)制度建設(shè)

日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障政策的啟示

田 楊

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日韓兩國(guó)在長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展過(guò)程中，逐漸構(gòu)建起體系化、精準(zhǔn)化的老年人照護(hù)服務(wù)模式?；趯?duì)國(guó)內(nèi)老年護(hù)理保險(xiǎn)制度的先行試點(diǎn)——青島模式和南通模式的成功經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展困境的總結(jié)，并通過(guò)與日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)政策的比較分析，提出我們老年照護(hù)服務(wù)的現(xiàn)金給付、失智癥群體的照護(hù)、強(qiáng)化健康干預(yù)、整合社區(qū)資源、實(shí)現(xiàn)“醫(yī)、護(hù)結(jié)合”等政策方向。

老年人長(zhǎng)期照護(hù)；長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度；失智癥；健康干預(yù)

2015年中國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)2.22億，占總?cè)丝诘?6.15%。第四次中國(guó)老年人生活狀況調(diào)查顯示，全國(guó)城鄉(xiāng)失能半失能老年人超過(guò)4000萬(wàn)，占老年人口總量的18.3%。老年人在平均19年的余壽中，健康余壽只有9年左右，其余10年基本是帶病或者是失能狀態(tài)。老年人口特別是高齡老人和失能半失能老年人的增長(zhǎng)，意味著長(zhǎng)期照護(hù)需求的增加。老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障是老有所養(yǎng)的最本質(zhì)部分，無(wú)論是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、尚未成熟的社區(qū)養(yǎng)老還是發(fā)展中的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)都是最迫切和核心的部分。老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)，對(duì)于需要長(zhǎng)期照護(hù)的老年人、他們的家庭以及整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

一、老年人長(zhǎng)期照護(hù)的內(nèi)涵和研究動(dòng)態(tài)

老年人長(zhǎng)期照護(hù)（Long-term Care）指為那些患退行性疾病、自理能力下降的老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理以及精神慰藉等綜合性服務(wù)。老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)旨在滿足老年人的日常需求，保障老年人的生命尊嚴(yán)和生活質(zhì)量，具有非急癥性、需長(zhǎng)期提供（一般為6個(gè)月以上）等特征，有別于以治愈疾病為目的的醫(yī)療護(hù)理。老年人的身體機(jī)能狀況是判斷其是否需要進(jìn)行長(zhǎng)期照護(hù)的決定因素。隨著患有各種慢性病的老年人的增長(zhǎng)，慢性病失能人群取代單一疾病患者成為長(zhǎng)期照護(hù)的主要需求對(duì)象，醫(yī)療保險(xiǎn)更多地用在了慢性病老年患者照護(hù)方面。同時(shí)，不斷增長(zhǎng)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)需求和費(fèi)用為老年人家庭帶來(lái)極大的精神和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。家庭結(jié)構(gòu)的變化又使得依靠家庭成員來(lái)提供照護(hù)服務(wù)的模式越來(lái)越受限。

人口老齡化和老年人長(zhǎng)期照護(hù)是全球性問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家較早步入老齡化社會(huì)，在回應(yīng)老年人照護(hù)需求方面積累了較多經(jīng)驗(yàn)：一方面著力發(fā)展輔助性生活機(jī)構(gòu)（ALFs）、護(hù)理院（nursing home）、安養(yǎng)院（hospicefacility）等機(jī)構(gòu)照護(hù)，另一方面，圍繞“就地養(yǎng)老（aging in place）”理念，注重發(fā)展可持續(xù)照護(hù)社區(qū)（CCRs）、自然照護(hù)社區(qū)（NORCs）等以居家和社區(qū)為基礎(chǔ)（HCBS）的照護(hù)服務(wù)模式。①Perez. Enrique M. How Do Home and Community Based Services Change Long-Term Care? Florida Atlantic University, 2011.西方發(fā)達(dá)國(guó)家的老年人照護(hù)旨在提高老年人的獨(dú)立自主性，傾向于專業(yè)化的正式照護(hù)服務(wù)；相對(duì)而言，在以中、日、韓為代表的東亞社會(huì)，受儒家文化的影響，重視代際反哺責(zé)任，家庭照護(hù)等非正式照護(hù)仍是重要渠道。

2000年以后，日韓兩國(guó)也相繼建立起老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。日韓學(xué)者對(duì)本國(guó)的老年人照護(hù)服務(wù)，從服務(wù)理念、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)傳遞、服務(wù)設(shè)施、人力資源、財(cái)政支持、管理監(jiān)督等進(jìn)行了系統(tǒng)、細(xì)化的研究。當(dāng)前，日本學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)主要集中在LTC制度的可持續(xù)發(fā)展方面②Tamiya N, Noguchi H, Nishi A, Reich MR, Ikegami N, Hashimoto H, et al. Population ageing and wellbeing: lessons from Japan’s long term care insurance policy. Lancet. 2011, 378:1183-92.，韓國(guó)學(xué)者的研究主要集中在對(duì)失智老年人、獨(dú)居老年人等特定老年群體的照護(hù)和政策支持方面。③[韓]金燦宇：《老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的死角地帶和解決方案研究》，《韓國(guó)政策學(xué)會(huì)報(bào)》，2014（2）。

老年人長(zhǎng)期照護(hù)問(wèn)題也已引起國(guó)內(nèi)學(xué)界的極大關(guān)注。學(xué)者們對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)的涵義、構(gòu)建長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系的必要性以及發(fā)展過(guò)程中的制約因素等問(wèn)題基本達(dá)成了共識(shí)。④林艷：《為什么要在中國(guó)構(gòu)建長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系》，《人口與發(fā)展》，2009（4）。杜鵬：《中國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)：需求、服務(wù)與制度建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013-4-26。也有學(xué)者對(duì)日韓老年照護(hù)服務(wù)進(jìn)行了相關(guān)研究，對(duì)日本LTC（長(zhǎng)期護(hù)照）制度進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)介紹和評(píng)價(jià)，還有少數(shù)學(xué)者對(duì)日韓LTC保險(xiǎn)制度進(jìn)行了比較分析。⑤高春蘭、班娟：《日本和韓國(guó)老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度比較研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2013（3）。

目前，包括老年人長(zhǎng)期照護(hù)在內(nèi)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍偏重供給側(cè)建設(shè)。從需求側(cè)角度來(lái)看，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜，除生活自理能力下降這一共性特征外，還呈現(xiàn)出空巢、孤老、高齡、貧困、失智等差異化特性，如何有針對(duì)性地為不同群體提供匹配的精準(zhǔn)化照護(hù)服務(wù)，滿足其不同需求，是老年人照護(hù)保障政策的重點(diǎn)。但目前針對(duì)特定老年群體需求和應(yīng)對(duì)的研究較少，尤其是對(duì)失智癥群體、早期輕癥群體等特殊老年群體的關(guān)注不足。它山之石，可以攻玉。中、日、韓三國(guó)雖然在政治經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展水平以及老齡化程度、人口預(yù)期壽命等方面存在差異，但在文化傳統(tǒng)、福利理念等方面具有極大的相似性，且都處在照護(hù)方式多元發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。在老年人照護(hù)保障方面，日韓兩國(guó)在照護(hù)服務(wù)的發(fā)展、變遷和創(chuàng)新過(guò)程中，逐漸構(gòu)建起比較成熟和體系化的老年人照護(hù)服務(wù)模式，對(duì)完善我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)政策具有重要的參考價(jià)值。

二、國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)先行經(jīng)驗(yàn)：青島模式與南通模式

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度作為應(yīng)對(duì)人口老齡化和老年照護(hù)問(wèn)題的一項(xiàng)制度選擇，一定程度上可以緩解政府提供公共服務(wù)的壓力，節(jié)約醫(yī)療財(cái)政支出；同時(shí)有助于減輕需照護(hù)老年人及所在家庭因支付照護(hù)費(fèi)用而背負(fù)的沉重經(jīng)濟(jì)、精神負(fù)擔(dān)。借鑒國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)在山東省青島市、江蘇省南通市等地進(jìn)行了試點(diǎn)性探索。

（一）青島模式

山東省青島市從2012年7月份開(kāi)始實(shí)施長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，2015年起將長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)正式納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的框架。凡參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職工和城鄉(xiāng)居民，均為長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)的保障對(duì)象。參保人因病、因傷完全失能的，由定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)藥及醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的費(fèi)用納入護(hù)理保險(xiǎn)支付。長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)籌資由市醫(yī)?；鸢幢壤齽澣?，職工按個(gè)人賬戶計(jì)入基數(shù)0.5個(gè)百分點(diǎn)從醫(yī)保基金劃入（每年約5億元），城鄉(xiāng)居民按當(dāng)年基本醫(yī)?；I集總額的10%劃入（每年約3億元），由社保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、支付和核算。青島長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)有四種運(yùn)行方式。一是“家護(hù)”：由具備相應(yīng)資質(zhì)的社區(qū)護(hù)理機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員登門(mén)實(shí)施醫(yī)療和護(hù)理。二是“院護(hù)”：入住老年護(hù)理院或醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受醫(yī)療和護(hù)理。三是“專護(hù)”：部分病情危重或特殊的失能患者，入住二級(jí)以上定點(diǎn)醫(yī)院專護(hù)病房接受專業(yè)醫(yī)療護(hù)理。四是“巡護(hù)”：在醫(yī)療護(hù)理資源不足的農(nóng)村地區(qū)，或者不具備享受“家護(hù)”條件的失能參保人，由社區(qū)護(hù)理機(jī)構(gòu)或村衛(wèi)生室提供的定期巡診（護(hù)）服務(wù)。醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用（含醫(yī)、藥、耗材等費(fèi)用）實(shí)行按床日包干管理。日包干標(biāo)準(zhǔn)：“家護(hù)”50元，“院護(hù)”65元，“專護(hù)”170元。職工統(tǒng)籌支付90%，個(gè)人負(fù)擔(dān)10%；按一檔繳費(fèi)的居民統(tǒng)籌支付80%，個(gè)人負(fù)擔(dān)20%；按二檔繳費(fèi)的居民只享受巡護(hù)，統(tǒng)籌支付40%，個(gè)人負(fù)擔(dān)60%。

（二）南通模式

江蘇省南通市政府于2015年10月發(fā)布《關(guān)于建立基本照護(hù)保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)（試行）》，從2016年1月開(kāi)始在三個(gè)區(qū)實(shí)行基本照護(hù)保險(xiǎn)制度。照護(hù)保險(xiǎn)基金按年度籌集，2016年籌集標(biāo)準(zhǔn)為每人每年100元，其中個(gè)人交納30元、醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌集30元、政府補(bǔ)助40元。參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員，統(tǒng)一從醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中劃轉(zhuǎn)；參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員，在繳納居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)一并繳納。因年老、疾病、傷殘導(dǎo)致失能，進(jìn)行不少于6個(gè)月的治療，符合Barthel指數(shù)評(píng)定量表重度失能標(biāo)準(zhǔn)①《日常生活活動(dòng)能力評(píng)定量表》總評(píng)分低于40分。，生活不能自理、需要長(zhǎng)期照護(hù)的參保人員，接受定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的照護(hù)服務(wù)，發(fā)生符合規(guī)定的床位費(fèi)、照護(hù)服務(wù)費(fèi)、護(hù)理設(shè)備使用費(fèi)、護(hù)理耗材等照護(hù)費(fèi)用納入照護(hù)保險(xiǎn)支付范圍。定點(diǎn)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行床日包干管理，按每床日70元標(biāo)準(zhǔn)定額結(jié)算。在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)照護(hù)床位接受服務(wù)的，照護(hù)保險(xiǎn)基金支付60%；在定點(diǎn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)接受服務(wù)的，照護(hù)保險(xiǎn)基金支付50%；上門(mén)服務(wù)限額每月1200元。

（三）對(duì)青島模式和南通模式的比較思考

表1 青島長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)與南通基本照護(hù)保險(xiǎn)比較

青島長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)與南通基本照護(hù)保險(xiǎn)兩種模式都從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，有各自的創(chuàng)新性和特點(diǎn)。青島模式，其出發(fā)點(diǎn)在于減輕醫(yī)保體系壓力，期望通過(guò)實(shí)行醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)，使慢性病患者長(zhǎng)期住院的問(wèn)題得到解決。由于醫(yī)院與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、家庭病床享受的醫(yī)保待遇懸殊，部分不需要醫(yī)療服務(wù)的老年人因醫(yī)保支付比例高，并能在醫(yī)院得到較好的照護(hù)而選擇到條件相對(duì)較好的二、三級(jí)醫(yī)院長(zhǎng)期住院。①胡蘇云：《老年護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立研究：上海個(gè)案分析》，《上海金融學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011（6）。其結(jié)果導(dǎo)致醫(yī)院床位緊張，政府醫(yī)療財(cái)政支出過(guò)高。青島模式引進(jìn)長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，讓失能者在家中或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)即可得到醫(yī)療護(hù)理，在保障失能者醫(yī)療護(hù)理需求的同時(shí)，保險(xiǎn)給付減輕了失能者及其家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，抑制了醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用過(guò)高的狀況。不僅如此，隨著村衛(wèi)生室逐步提供巡診（護(hù)）服務(wù)，有助于促進(jìn)醫(yī)療資源的合理利用，緩和農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療護(hù)理資源不足現(xiàn)狀。但青島模式只能算是醫(yī)保體制內(nèi)部的改革，在為失能老年人提供生活照護(hù)方面作用發(fā)揮有限。南通模式出發(fā)點(diǎn)就是為了解決失能人員的生活照護(hù)問(wèn)題，照護(hù)服務(wù)內(nèi)容豐富，包括諸如清潔照料、睡眠照料、飲食照料、排泄照料、臥位與安全照料、病情觀察、心理安慰、管道照護(hù)、康復(fù)照護(hù)及清潔消毒等項(xiàng)目。南通施行的基本照護(hù)保險(xiǎn)對(duì)降低失能老年人家庭的照護(hù)負(fù)擔(dān)、提高失能老年人的生活質(zhì)量可提供有效的支持。南通照護(hù)保險(xiǎn)基金采取動(dòng)態(tài)籌資機(jī)制，并接受各類捐助，但將部分醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)為生活照護(hù)保險(xiǎn)難免會(huì)加大醫(yī)保負(fù)擔(dān)。

可以肯定的是，青島和南通兩種照護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)施都吸引了社會(huì)力量投入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)，助推了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和護(hù)理服務(wù)體系的良性發(fā)展。同時(shí)，兩種模式也存在一定的局限性，這重點(diǎn)體現(xiàn)在受益人群和保障范圍方面。其一，雖然兩種保險(xiǎn)制度都是在人口老齡化加劇的背景下出臺(tái)的，但目前覆蓋范圍包括全年齡段人口，并不僅限于老年人群體。其二，當(dāng)前兩種模式的受益人群都僅限于重度失能人員，半失能及失智人員沒(méi)有納入保障范圍。

三、日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的建立歷程和運(yùn)行特點(diǎn)

日韓兩國(guó)早在2000年前后就著手建立和實(shí)施長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，歷經(jīng)16年的發(fā)展和完善，如今已形成相對(duì)穩(wěn)定和健全的老年人照護(hù)保障機(jī)制。了解日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障政策和支持機(jī)制，對(duì)我國(guó)老年照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)具有積極的借鑒意義。

（一）日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展歷程

1996年9月，日本“推進(jìn)介護(hù)社會(huì)化的萬(wàn)人市民委員會(huì)”成立，組織構(gòu)建起全國(guó)介護(hù)網(wǎng)絡(luò)，首次就介護(hù)保險(xiǎn)法相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了討論。②日本介護(hù)工作研究所：《日本介護(hù)保險(xiǎn)》，張?zhí)烀竦茸g，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009，第4頁(yè)。2000年4月，日本正式實(shí)施《介護(hù)保險(xiǎn)法》。2005年，對(duì)介護(hù)保險(xiǎn)法進(jìn)行修正——主要對(duì)介護(hù)等級(jí)做了修訂，建立了輕度者介護(hù)給付的介護(hù)預(yù)防體系，并于2006年4月開(kāi)始推行新介護(hù)保險(xiǎn)制度。之后，日本政府于2012年推出《強(qiáng)化介護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)的介護(hù)保險(xiǎn)法修正案》，對(duì)被保險(xiǎn)人在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境中的可持續(xù)生活進(jìn)行支援，并把原本獨(dú)立的生活支援同醫(yī)療、住宅等相關(guān)支持政策有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，致力構(gòu)建住宅、醫(yī)療、介護(hù)、預(yù)防服務(wù)、社區(qū)支持為一體的社區(qū)一元化照護(hù)體系。

在韓國(guó)，金大中政府時(shí)期1999年10月公布的《老年人保健福利中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃》最早提出長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)概念。2000年，韓國(guó)保健福利部正式著手建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。2001年9月，韓國(guó)政府設(shè)立老年人保健福利委員會(huì)，進(jìn)入立法程序。①[韓]李真淑、趙銀英：《老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法的政策決定過(guò)程分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2012（1）。2003年3月，韓國(guó)保健福利部設(shè)立“公共化老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障促進(jìn)企劃團(tuán)”，于2004年2月提交了關(guān)于公共化老年人照護(hù)保障體系的最終報(bào)告，并于同年8月公布《老年人照護(hù)保障體系試行案》。2005年7月至2008年6月，韓國(guó)政府分三階段進(jìn)行了試點(diǎn)工作，逐步擴(kuò)大保險(xiǎn)給付對(duì)象和適用地區(qū)。2008年7月韓國(guó)正式推行《老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》。2013年7月進(jìn)行了修訂，降低了等級(jí)判定分?jǐn)?shù)。2014年7月再次進(jìn)行修訂，照護(hù)等級(jí)由原來(lái)的3個(gè)等級(jí)擴(kuò)展為5個(gè)等級(jí)，第5等級(jí)單列為失智癥患者照護(hù)。

（二）日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的基本特征

第一，以社會(huì)保險(xiǎn)方式籌資，國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)施，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)等由中央或地方政府統(tǒng)一規(guī)定。

第二，普惠性保障，覆蓋面廣。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)對(duì)象為所有參保者（包括社會(huì)救助者）。不論被保險(xiǎn)人的收入水平如何，身體機(jī)能狀態(tài)作為唯一判定標(biāo)準(zhǔn)，只要符合照護(hù)要求，即可享受相應(yīng)的給付服務(wù)。當(dāng)然，政府會(huì)定期對(duì)接受服務(wù)者的身體狀況進(jìn)行核查，防止道德風(fēng)險(xiǎn)和資源浪費(fèi)的發(fā)生。

第三，政策重心由供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)。與日韓從前的老年福利政策相比，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的對(duì)象群體、照護(hù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)模式、資金來(lái)源、服務(wù)供給主體都發(fā)生了巨大的變化。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度實(shí)施之前，兩國(guó)的民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)根據(jù)財(cái)政資金支持開(kāi)展政府委托照護(hù)事宜。由于老年福利機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，入住并接受照護(hù)服務(wù)者主要是患有嚴(yán)重老年疾病的生活保護(hù)對(duì)象及低收入者，人數(shù)極其有限，而且不能自由選擇機(jī)構(gòu)。制度實(shí)施之后，提供照護(hù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)多元化發(fā)展，公立機(jī)構(gòu)、民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)以及盈利機(jī)構(gòu)都參與進(jìn)來(lái)。同時(shí)，尊重使用者的個(gè)人意向，可自行選擇機(jī)構(gòu)照護(hù)或是居家服務(wù)。

第四，將照護(hù)保險(xiǎn)從醫(yī)療保險(xiǎn)中獨(dú)立出來(lái)。醫(yī)療保險(xiǎn)以疾病診斷、住院治療和康復(fù)為目的，主要提供醫(yī)院和藥店服務(wù)方面的支持。而老年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)以因老化和老年疾病導(dǎo)致日常生活無(wú)法自理的（準(zhǔn)）老年人為服務(wù)對(duì)象，通過(guò)照護(hù)機(jī)構(gòu)或入戶服務(wù)機(jī)構(gòu)主要提供日?；顒?dòng)和家務(wù)援助等方面的服務(wù)。

（三）日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的差異②田楊：《日韓老年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)政策對(duì)我國(guó)的啟示》，《老齡科學(xué)研究》，2014（1）。

日韓兩國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度在管理機(jī)構(gòu)、資金來(lái)源、給付內(nèi)容等方面存在一定差異（參見(jiàn)表2）。

表2 日韓兩國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度比較

首先，兩國(guó)照護(hù)保險(xiǎn)的管理主體不同。日本采取的是地方方式，韓國(guó)采取中央集權(quán)方式。日本介護(hù)保險(xiǎn)中，管理主體是市、町、村。市、町、村通過(guò)介護(hù)服務(wù)的行政規(guī)劃，確定介護(hù)服務(wù)供給體系和供給總量，負(fù)責(zé)征收保險(xiǎn)費(fèi)、接受保險(xiǎn)給付申請(qǐng)、提供保險(xiǎn)服務(wù)、監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量等。中央政府和都道府縣只是對(duì)市、町、村提供財(cái)政及行政方面的支援。在韓國(guó)，保健福利部主管老年長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)，對(duì)地方政府、國(guó)民健康保險(xiǎn)公團(tuán)及照護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任。韓國(guó)老年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)由醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)國(guó)民健康保險(xiǎn)公團(tuán)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，作為保險(xiǎn)人擔(dān)負(fù)著管理保險(xiǎn)對(duì)象、收取保險(xiǎn)費(fèi)、提供服務(wù)和相關(guān)信息等責(zé)任。

其次，兩國(guó)照護(hù)保險(xiǎn)資金構(gòu)成比例不同。韓國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法規(guī)定，照護(hù)資金政府提供20%，使用入戶照護(hù)服務(wù)時(shí)個(gè)人承擔(dān)15%，使用機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)時(shí)個(gè)人承擔(dān)20%，其他費(fèi)用從征收的保險(xiǎn)費(fèi)中支出。①低收入者可以減少50%的負(fù)擔(dān)比例，享受?chē)?guó)民基本生活保障者個(gè)人不必承擔(dān)費(fèi)用。在日本，使用者只需負(fù)擔(dān)實(shí)際費(fèi)用的10%，公費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)各分擔(dān)剩余部分的50%。與日本相比，韓國(guó)的使用者負(fù)擔(dān)比例要高一些。

再次，兩國(guó)照護(hù)保險(xiǎn)的給付內(nèi)容存在差異。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的主要給付內(nèi)容包括入戶照護(hù)給付和入住照護(hù)機(jī)構(gòu)給付。前者是指對(duì)入戶照護(hù)、洗浴、日間護(hù)理及福利用品的租借和買(mǎi)賣(mài)費(fèi)用的支援。后者是指入住長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)接受相關(guān)照護(hù)服務(wù)時(shí)對(duì)產(chǎn)生費(fèi)用的支援。除此之外，韓國(guó)還提供特別現(xiàn)金給付。特別現(xiàn)金給付是指因缺乏照護(hù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員或是傳染病患者由其家屬進(jìn)行照護(hù)時(shí)，保險(xiǎn)人向其家庭成員提供一定的照護(hù)補(bǔ)貼。日本介護(hù)保險(xiǎn)制度不提供現(xiàn)金給付。

此外，在日本，介護(hù)需求者及其家庭與介護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間還存在一個(gè)介護(hù)支援機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)根據(jù)使用者意向進(jìn)行中間聯(lián)絡(luò)和調(diào)整，幫助制定介護(hù)服務(wù)計(jì)劃。韓國(guó)沒(méi)有中間介護(hù)支援機(jī)構(gòu)，需要需求者個(gè)人或家屬直接與照護(hù)機(jī)構(gòu)商談、簽訂合同。

四、日韓老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示

日韓兩國(guó)的老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障政策具有服務(wù)質(zhì)量專業(yè)化、服務(wù)主體多元化、服務(wù)對(duì)象重點(diǎn)化、服務(wù)體系制度化、服務(wù)資源整合化等共性特征，這也是老年福利事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。同時(shí)，兩國(guó)也結(jié)合本國(guó)國(guó)情和輿情要求，在政策上體現(xiàn)出本國(guó)的特色和差異。政策制定既要立足當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)，又要具有一定的前瞻性，日韓兩國(guó)的先行經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保障政策的制定和完善提供有益的借鑒和啟示。

(一)現(xiàn)金給付需謹(jǐn)慎

就長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度是否采取現(xiàn)金給付的問(wèn)題，日本女權(quán)主義者認(rèn)為如果采取現(xiàn)金支付，對(duì)老年人的照護(hù)可能重新落到女性家庭成員身上。為了避免這種情況發(fā)生，日本最終沒(méi)有設(shè)置現(xiàn)金給付的選擇。韓國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)提供現(xiàn)金給付，但也僅限于使用者所處地區(qū)照護(hù)機(jī)構(gòu)不足或患傳染病不得不由其家族成員照護(hù)的情況。現(xiàn)金給付，是對(duì)老年人家庭成員等非正式照護(hù)者的勞動(dòng)補(bǔ)償。畢竟社會(huì)化照護(hù)不能完全取代家庭照護(hù)，需要對(duì)家庭照護(hù)人員進(jìn)行政策層面的支持。家庭內(nèi)部照護(hù)有助于形成以家庭、社區(qū)為中心的老年人照護(hù)和贍養(yǎng)，有益于減輕照護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)和降低整體照護(hù)費(fèi)用。當(dāng)然，也可能產(chǎn)生一些消極影響。現(xiàn)金給付可能會(huì)對(duì)當(dāng)前家庭照護(hù)的主要責(zé)任人——女性的就業(yè)產(chǎn)生影響，并固化家庭照護(hù)中女性的作用，增加女性勞動(dòng)；可能會(huì)導(dǎo)致照護(hù)者套取補(bǔ)貼，增長(zhǎng)老年人臥床時(shí)間，不能為老年人提供高質(zhì)量的照護(hù)服務(wù)，甚至成為虐待老人的溫床。

在我國(guó)，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老服務(wù)水平發(fā)展不均衡，可以根據(jù)地區(qū)差異施行以提供入戶和機(jī)構(gòu)服務(wù)給付為主、以現(xiàn)金給付為補(bǔ)充，對(duì)家庭照護(hù)者提供適當(dāng)補(bǔ)貼的多層次給付方式。

（二）對(duì)失智癥群體的照護(hù)需早日提上日程

2011年，韓國(guó)頒布了《失智癥管理法》，以此為基礎(chǔ)施行失智癥相關(guān)管理政策。韓國(guó)保健福利部已制定頒布了三次失智癥綜合管理計(jì)劃?！兜谝淮问е前Y綜合管理對(duì)策》主要包含以下四方面的內(nèi)容：改變?nèi)藗儗?duì)失智癥的否定性認(rèn)知；構(gòu)建失智癥早期預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和治療體系；推動(dòng)、完善從中央到社區(qū)的失智癥機(jī)構(gòu)建設(shè)；施行綜合性、體系化的失智癥應(yīng)對(duì)和管理?！兜诙螄?guó)家失智癥管理綜合計(jì)劃》在上述內(nèi)容基礎(chǔ)上，更加重視預(yù)防和照護(hù)制度方面的服務(wù)政策。2015年韓國(guó)65歲以上人口的失智癥患病率為9.79%，預(yù)計(jì)2016年達(dá)到9.99%。①韓國(guó)保健福利部：“2012年失智癥患者率9.18%，失智癥患者數(shù)量20年增加2倍”（報(bào)道資料），2013-5-3，第2頁(yè)?！兜谌螄?guó)家失智癥管理綜合計(jì)劃（2016～2020）》的政策重心也由強(qiáng)化政府的預(yù)防和管理作用轉(zhuǎn)向加強(qiáng)對(duì)失智癥患者家庭的支持（參見(jiàn)表3）。

表3 韓國(guó)政府頒布的三次失智癥管理計(jì)劃

失智癥表現(xiàn)為認(rèn)知機(jī)能的退化，對(duì)患者而言是一種逐漸被剝奪人類尊嚴(yán)的疾病，對(duì)其家庭來(lái)說(shuō)，意味著正常生活的擾亂。由于失智癥患者存在走失、憂郁、暴力等多種風(fēng)險(xiǎn)，需要全天候的照護(hù)。這需要政府加強(qiáng)干預(yù)和管理，提供幫助患者改善認(rèn)知能力的活動(dòng)項(xiàng)目，減輕家庭照護(hù)負(fù)擔(dān)，建立起對(duì)患者和家庭的雙向支持體系。

（三）強(qiáng)化干預(yù)，延長(zhǎng)老年人的健康余壽

日本2006年施行的新介護(hù)保險(xiǎn)制度，將輕癥老年人納入保障體系，旨在通過(guò)早期干預(yù)服務(wù)防止老年人介護(hù)判定分?jǐn)?shù)快速上升。長(zhǎng)期來(lái)看，早期干預(yù)管理既可以減輕長(zhǎng)期照護(hù)帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還可以延長(zhǎng)老年人的健康余壽，提升老年人的生活質(zhì)量。日本地方政府直接運(yùn)營(yíng)或委托法人團(tuán)體運(yùn)營(yíng)的“社區(qū)整合照護(hù)中心”，以介護(hù)預(yù)防管理為工作重點(diǎn)，內(nèi)容包括：“要支援”1、2級(jí)服務(wù)對(duì)象的照護(hù)計(jì)劃制定、對(duì)能自理者開(kāi)展預(yù)防工作、對(duì)預(yù)防給付和社區(qū)支援事業(yè)對(duì)象的介護(hù)預(yù)防管理等。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，以預(yù)防為主的醫(yī)療模式與以治療為主的醫(yī)療模式其效率比為4:1。早期發(fā)現(xiàn)失智癥高風(fēng)險(xiǎn)群體，并將發(fā)病期推延兩年的情況下，20年后患者的失智癥發(fā)病率可以降低20%；在失智癥初期就進(jìn)行藥物治療的話，5年后患者需入住照護(hù)機(jī)構(gòu)的比率可降低45%。①Jorm, Anthony F., Dear B. G. Keith, Nicole M. Burgess. Projections of future numbers of dementia cases in Australia with and without prevention. Australian and New Zealand journal of psychiatry, 2005(11-12): 959-963.老年人的生活自理能力受慢性疾病的影響很大，需要加強(qiáng)日常健康管理，實(shí)施慢性病防控戰(zhàn)略，強(qiáng)化慢性病篩查，早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早治療。《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出，“針對(duì)生命不同階段的主要健康問(wèn)題及主要影響因素，確定若干優(yōu)先領(lǐng)域，強(qiáng)化干預(yù)”，實(shí)現(xiàn)“醫(yī)防結(jié)合”。

（四）整合社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)聯(lián)動(dòng)

隨著老年人居住方式向獨(dú)居型轉(zhuǎn)變，理想的照護(hù)方式是老年人不依靠家庭成員可以在家中接受照護(hù)服務(wù)，這需要將碎片化的服務(wù)向整合型方向發(fā)展。日本在2005年修訂介護(hù)保險(xiǎn)法，將政策方向定位在社區(qū)為主的整合型照護(hù)，致力打造社區(qū)整合照護(hù)體系。日本的“社區(qū)整合照護(hù)”是指，根據(jù)社區(qū)內(nèi)老年人的居住情況、生活風(fēng)險(xiǎn)、照護(hù)需要和需求變化，為他們提供有針對(duì)性的、持續(xù)的服務(wù)，打造老年人可以安全、放心、健康生活的環(huán)境體系。②[日]日本地域包括照護(hù)研究會(huì)：《地域包括照護(hù)研究會(huì)報(bào)告書(shū)》，2010年，第3頁(yè)。社區(qū)整合照護(hù)體系建設(shè)的政策目標(biāo)有五方面：1.加強(qiáng)介護(hù)與醫(yī)療服務(wù)的結(jié)合；2.二十四小時(shí)定期巡視，發(fā)現(xiàn)狀況隨時(shí)應(yīng)對(duì)，提高入戶服務(wù)的質(zhì)量；3.強(qiáng)化自立支援型預(yù)防服務(wù)，預(yù)防輕癥老人進(jìn)入要介護(hù)狀態(tài)；4.情感慰藉、供餐、購(gòu)物等多元化的生活支援服務(wù)；5.老年人住宅修繕。

日本的社區(qū)中建有綜合性的社區(qū)整合照護(hù)中心，功能包括：居民咨詢、老年人維權(quán)、介護(hù)管理、介護(hù)預(yù)防管理、介護(hù)預(yù)防支援等，配有專業(yè)的保健師、社會(huì)福利師、護(hù)士、介護(hù)支援專員（經(jīng)理人）等。以介護(hù)管理工作為例，其核心內(nèi)容是建立行政機(jī)關(guān)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各種協(xié)會(huì)等都包括在內(nèi)的社區(qū)聯(lián)系網(wǎng)。此外，還組織社區(qū)居民學(xué)習(xí)小組進(jìn)行介護(hù)保險(xiǎn)和相關(guān)介護(hù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，這也有助于整合照護(hù)中心和居民關(guān)系的強(qiáng)化以及預(yù)防工作的開(kāi)展。社區(qū)中還有一些被稱為“團(tuán)體家庭”的小規(guī)模服務(wù)機(jī)構(gòu)。團(tuán)體家庭以輕癥要介護(hù)者和要支援者為服務(wù)對(duì)象，以日間照護(hù)為主、兼顧臨時(shí)托管和入戶服務(wù)。規(guī)模小反而有助于增進(jìn)使用者和照護(hù)人員之間的關(guān)系，家庭氛圍下的服務(wù)有助于提升使用者的滿意度。無(wú)論是綜合性的社區(qū)整合照護(hù)中心還是小型的團(tuán)體家庭，都注重與社區(qū)的融合和聯(lián)動(dòng)，避免老年人生活的隔絕。

（五）實(shí)現(xiàn)醫(yī)療與照護(hù)的有效結(jié)合

建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度有兩條途徑：一是內(nèi)嵌于醫(yī)療保險(xiǎn)之中的長(zhǎng)期（醫(yī)療）護(hù)理保險(xiǎn)制度，在醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上增加生活護(hù)理的內(nèi)容；另一條途徑是建立獨(dú)立運(yùn)行的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，這也是日韓兩國(guó)的做法。大部分OECD（經(jīng)合組織）國(guó)家視長(zhǎng)期照護(hù)為醫(yī)療服務(wù)的延長(zhǎng)，并不視為單獨(dú)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，未對(duì)兩者的邊界進(jìn)行明確劃分，將長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一部分納入現(xiàn)行社會(huì)保障體系中。長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)和醫(yī)療護(hù)理之間邊界模糊。兩種服務(wù)和制度有獨(dú)立部分，也有重疊部分。原則上說(shuō)，老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)是為受非治愈性的退行性疾病的影響、自身難以維持日常生活的老年人提供的照護(hù)保障；從照護(hù)內(nèi)容上看，日常生活護(hù)理所占的比重均值超過(guò)80%，是長(zhǎng)期照護(hù)的重點(diǎn)。日韓政府希望通過(guò)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)來(lái)解決醫(yī)療保險(xiǎn)帶來(lái)的長(zhǎng)期住院和財(cái)政浪費(fèi)問(wèn)題。因此同時(shí)需要兩種服務(wù)的老年人，只能二者擇一。醫(yī)療服務(wù)可以遵循患者的決定，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需要第三方的判定，但決定權(quán)最終在申請(qǐng)者手中——雖然需要醫(yī)療服務(wù)但因費(fèi)用問(wèn)題而選擇進(jìn)入長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)，或雖不需要醫(yī)療服務(wù)但不愿意進(jìn)入照護(hù)機(jī)構(gòu)而選擇長(zhǎng)期住院。這就需要從等級(jí)判定階段就加強(qiáng)兩個(gè)服務(wù)領(lǐng)域的聯(lián)系，共同判定申請(qǐng)者應(yīng)該接受哪種服務(wù)或是需要兩種服務(wù)。此外，由于服務(wù)對(duì)象的身體機(jī)能狀態(tài)是動(dòng)態(tài)變化的，還應(yīng)根據(jù)其機(jī)能狀態(tài)變化進(jìn)行相應(yīng)的服務(wù)轉(zhuǎn)換和變更。這種及時(shí)的變更也是以兩種服務(wù)制度的關(guān)聯(lián)性對(duì)接為基礎(chǔ)。

五、結(jié)論及建議

日韓兩國(guó)通過(guò)施行老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，一定程度上緩解了老年人口的照護(hù)問(wèn)題，無(wú)論對(duì)社會(huì)整體還是對(duì)家庭或個(gè)人都帶來(lái)有益的變化。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的實(shí)施加快了老年照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化速度，參與照護(hù)的民間企業(yè)增加，老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大。老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度及相關(guān)政策成為發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的引擎動(dòng)力。①田楊：《韓國(guó)發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示》，《社會(huì)福利（理論版）》，2015（4）。從家庭層面來(lái)說(shuō)，韓國(guó)在正式推行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度之前進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)工作，結(jié)果證明，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)可以減輕家庭內(nèi)部的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，改善家庭關(guān)系，提高家庭成員的生活滿意度。②[韓]洪世英、徐鐘姬：《孝道的商品化研究：對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的研究》，《老年福利研究》，2012，57（2）。從個(gè)人層面來(lái)說(shuō)，日本對(duì)長(zhǎng)期介護(hù)保險(xiǎn)受益人的健康相關(guān)研究顯示，介護(hù)程度對(duì)健康效果影響顯著，享受的介護(hù)程度越高，老年人的生命質(zhì)量越高。

當(dāng)然，兩國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度也存在一定的問(wèn)題，需要在今后的實(shí)踐中繼續(xù)發(fā)展和完善。第一，需求群體及照護(hù)服務(wù)的不斷膨脹導(dǎo)致財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)。資金是體制運(yùn)行的基本保障。就目前日本介護(hù)保險(xiǎn)運(yùn)行的情況看，由于政府補(bǔ)貼的比例大，給各級(jí)財(cái)政造成很大壓力。為保證介護(hù)保險(xiǎn)給付的合理支出水平及控制給付成本的上升，需要建立良好的成本控制機(jī)制，確保支出不超過(guò)預(yù)設(shè)的水平線。這也是2006年日本介護(hù)預(yù)防政策實(shí)施的目的所在。第二，市場(chǎng)化帶來(lái)的影響，服務(wù)機(jī)構(gòu)過(guò)快增長(zhǎng)但專業(yè)人力不足。2008年～2012年韓國(guó)入戶服務(wù)機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)率達(dá)到93.9%，其中大多為營(yíng)利性的小規(guī)模機(jī)構(gòu)，由于人力培養(yǎng)需要一個(gè)周期，多數(shù)機(jī)構(gòu)的照護(hù)人員缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致服務(wù)水平受限。③[韓]宣佑德等：《老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量管理體系改善方案》，韓國(guó)保健社會(huì)研究院研究報(bào)告，2014年，第11-12頁(yè)。第三，服務(wù)供給與實(shí)際需求之間出現(xiàn)矛盾。以韓國(guó)為例，2014年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度新增設(shè)失智癥特別等級(jí)，為該群體（僅）提供義務(wù)性認(rèn)知訓(xùn)練活動(dòng)。但符合等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的受惠者及其家屬更希望能夠提供家務(wù)援助等方面的入戶服務(wù)。部分可托管失智癥老人的日間照護(hù)機(jī)構(gòu)，照護(hù)人員與失智癥老年人的比例為1:7，只能提供基本的安全保障，很難實(shí)現(xiàn)個(gè)性化需求服務(wù)。④[韓]李光石、李姬珠：《失智癥特別等級(jí)制度運(yùn)營(yíng)中地方政府的作用研究》，《老年福利研究》，2016（2）。

對(duì)于需要長(zhǎng)期照護(hù)的老年人，子女身體力行進(jìn)行照顧可以帶給老年人更多的溫暖和歸屬感，但現(xiàn)實(shí)情況決定子女有心無(wú)力。隨著服務(wù)業(yè)水平的提高和服務(wù)領(lǐng)域的多元化拓展，在傳統(tǒng)的家庭非正式照護(hù)體系外產(chǎn)生了正式的照護(hù)體系。涂爾干曾指出，社會(huì)分工的細(xì)化、職業(yè)群體的發(fā)展帶來(lái)一個(gè)功能和諧與完備的社會(huì)。⑤[法]涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠敬東譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2008，第3頁(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，重醫(yī)療輕照護(hù)傾向?qū)е吕夏暾兆o(hù)在我國(guó)未形成獨(dú)立的社會(huì)語(yǔ)境，制度化支持尚未形成體系，市場(chǎng)服務(wù)缺乏有效動(dòng)力。目前，我國(guó)老年人照護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀與需求滿足之間存在很大差距。

政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建老年福利服務(wù)傳遞體系的重要責(zé)任，建立有效的公共支持機(jī)制，發(fā)展多層次的老年人照護(hù)服務(wù)體系，這是我國(guó)建設(shè)具有民族特色和時(shí)代特征孝親敬老文化的內(nèi)在要求，也是日韓老年照護(hù)保障政策帶給我們的啟示。構(gòu)建老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，需要兩大結(jié)合：普惠性支持與專屬性服務(wù)相結(jié)合，需求方支持與服務(wù)供應(yīng)方培育相結(jié)合。老年人照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)提倡自理老人以居家照顧為主、輕度失能老人以社區(qū)照料為主、中度以上失能老人以機(jī)構(gòu)照護(hù)為主；失智老年人是當(dāng)前我國(guó)照護(hù)服務(wù)的盲點(diǎn)，農(nóng)村失能老年人是我國(guó)照護(hù)服務(wù)發(fā)展的短板，其長(zhǎng)期照護(hù)處于市場(chǎng)選擇和公共保障的邊緣，應(yīng)加大對(duì)失能失智群體的關(guān)注力度。此外，就數(shù)量和所占比例而言，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是補(bǔ)充，但從整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中所起的作用來(lái)看，特別是在為老年人提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是重要的支撐。其中，社區(qū)嵌入型照護(hù)機(jī)構(gòu)的培育和發(fā)展將成為實(shí)現(xiàn)老年人就地養(yǎng)老和接受長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的有效途徑。

Implication of the Long-term Care Policies for Older Adults in Japan and South Korea

Tian Yang

Government takes the important responsibilities to establish a welfare service system for the older adults. During the long-term care service development, Japan and South Korea have gradually established a systematic and accurate care service mode for the older adults. Through the comparative analysis of the long-term care insurance policies in Japan and South Korea, the author summarizes their successful experience and development predicament. At the same time, based on the discussion of the Qingdao mode and Nantong mode, which are the experiments launched for the care insurance system in China, the author puts forward such policy directions as cash payment for the care service, care for the senile dementia group, strengthening health intervention, resources of the entire community and combining with medical care.

Long-term Care; Social Insurance; Senile dementia; Health Intervention

（責(zé)任編輯：鄭文換）

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村留守老人家庭贍養(yǎng)的社會(huì)支持機(jī)制研究”（16CRK010）的階段性成果之一。

田楊，山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所助理研究員，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槔夏耆丝趩?wèn)題、女性問(wèn)題。（濟(jì)南，250002）