孟曉梵，林華瑜

（湖北警官學(xué)院，湖北武漢430035）

論社會治理視角下社區(qū)警務(wù)的發(fā)展路徑

孟曉梵，林華瑜

（湖北警官學(xué)院，湖北武漢430035）

在當(dāng)前全面深化公安改革、社會治理創(chuàng)新的宏觀格局下，謀劃我國社區(qū)警務(wù)的發(fā)展進(jìn)路是現(xiàn)實(shí)形勢發(fā)展的要求?，F(xiàn)代社區(qū)警務(wù)與社會治理理念高度契合。當(dāng)前我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)存在社會治理理念有待加強(qiáng)，社區(qū)警務(wù)觀念有待更新；社區(qū)警務(wù)機(jī)制僵化，基層警員工作積極性不高；信息化建設(shè)不平衡，依托信息技術(shù)治理存在短板等問題。為此,需要從社會治理的視角加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，需要以信息化手段提升社區(qū)警務(wù)的治理技術(shù)；需要強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)與社會的密切合作，協(xié)同治理，從而提高社區(qū)警務(wù)工作的整體效能。

社會治安治理；公安改革；治安創(chuàng)新；社區(qū)警務(wù)理念；社區(qū)警務(wù)機(jī)制；信息化建設(shè)；協(xié)同治理

社區(qū)警務(wù)是我國公安工作的基礎(chǔ)性工作。早在2000年,國務(wù)院多個(gè)部門就聯(lián)合出臺了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，其中社會治安是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，其對社會大局的穩(wěn)定、基層政權(quán)的穩(wěn)固和執(zhí)政黨在人民群眾中的形象具有重要意義。自2002年以來，公安部大力推行的以預(yù)防為主、重在治本的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，被認(rèn)為是“關(guān)系整個(gè)公安工作全局的系統(tǒng)工程,是公安工作的一次革命①崔亞東.實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是公安工作的里程碑[J].公安研究,2002(9):16.”。在全面深化公安改革的大背景下，作為公安工作基礎(chǔ)性戰(zhàn)略的社區(qū)警務(wù),有必要進(jìn)一步強(qiáng)化改革意識和治理意識，積極探索適應(yīng)新形勢的發(fā)展路徑。

一、社區(qū)警務(wù)契合了社會治理理論

（一）社會治理符合社會進(jìn)步的要求

我國有悠久的國家社會治理傳統(tǒng)，遠(yuǎn)在堯、舜、禹的先民社會，就有管理者“公而忘私、精心治水、禪讓傳位”的故事。其中，如何領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員群眾、如何管理社會、如何運(yùn)用公共權(quán)力等方面的實(shí)踐，都表明中國人在遙遠(yuǎn)的古代就開始思考和實(shí)踐治國理政這樣重大的政治命題①張林江.傳統(tǒng)中國的社會治理智慧[J].中國黨政干部論壇,2014(12):88.。在漫長的封建社會中，儒家文化主張的“內(nèi)仁外禮”、“三綱五?！钡绕毡樾栽瓌t發(fā)揮著重要的社會治理功能。現(xiàn)代社會治理（Governance）理論一般認(rèn)為發(fā)源于上世紀(jì)90年代。西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予了“治理”不同于此前“統(tǒng)治、管理”的新含義。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau)在著作《沒有政府統(tǒng)治的治理》中認(rèn)為：治理與統(tǒng)治不同，前者指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體不一定是政府，也不需要依靠國家的強(qiáng)制力量。②[美]詹姆斯·羅西瑙.沒有政府統(tǒng)治的治理[M].倫敦:劍橋大學(xué)出版社,1995:5.北京大學(xué)俞可平教授認(rèn)為，“治理”與“統(tǒng)治”主要有五個(gè)方面的區(qū)別：一是權(quán)威主體不同。統(tǒng)治的主體是單一的政府或其他國家公共權(quán)力，治理的主體則是多元的，包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等。二是權(quán)威的性質(zhì)不同。統(tǒng)治是強(qiáng)制性的，治理更多的是協(xié)商。三是權(quán)威的來源不同。統(tǒng)治的來源就是強(qiáng)制性的國家法律，治理的來源還包括各種非國家強(qiáng)制的契約。四是權(quán)力運(yùn)行的向度不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力更多是平行的。五是兩者作用所及的范圍不同。治理所及的范圍以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔纾日y(tǒng)治的范圍要寬得多。③張小勁,于曉虹編著.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講[M].北京:人民出版社,2014:2.從上述治理的特征來看，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和信息化發(fā)展加快、民主和法治意識深入人心的社會形勢下，社會治理的觀念更加契合時(shí)代要求。

（二）社區(qū)警務(wù)反映了社會治理的規(guī)范

社區(qū)警務(wù)（Community Policing）起源于上世紀(jì)70年代的英美等西方國家，其核心理念是“警察應(yīng)該與社區(qū)合作并且應(yīng)該利用警察之外的資源來預(yù)防和解決犯罪問題”。美國司法部社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)辦公室對社區(qū)的“警”的定義是：推動(dòng)能夠支持系統(tǒng)地應(yīng)用合作關(guān)系和問題解決技術(shù)，前瞻性地解決引起公共安全問題(如犯罪、社會失序和犯罪恐懼)的直接條件的組織戰(zhàn)略的哲學(xué)。④[美]桑托斯.犯罪分析與犯罪制圖[M].北京:人民出版社,2014:53.這一定義內(nèi)含有系統(tǒng)性、合作性、技術(shù)性、前瞻性和組織性若干要素，表明社區(qū)警務(wù)的主體不再是單一的警方主體，而是警方與社會多元合作的主體。警務(wù)運(yùn)行模式也發(fā)生了改變，更多強(qiáng)調(diào)的是系統(tǒng)化的、以預(yù)防為主的治安戰(zhàn)略。在此理念指導(dǎo)下，美國就社區(qū)警務(wù)提出了一些具有鮮明特征的戰(zhàn)略，比如旨在增強(qiáng)社區(qū)居民之間相互監(jiān)護(hù)能力的“鄰里守望”戰(zhàn)略很快在世界多地獲得了廣泛的應(yīng)用。另外一些戰(zhàn)略，如召集社區(qū)會議、警務(wù)人員社區(qū)走訪、通過互聯(lián)網(wǎng)溝通犯罪信息、犯罪地圖標(biāo)記、911電話通知和回訪等，也在實(shí)踐中取得了良好的效果。

（三）社會警務(wù)創(chuàng)新群眾工作的方式

我國自上世紀(jì)80年代中后期引入“社區(qū)警務(wù)”這一概念，并根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)社會的國情特點(diǎn)進(jìn)行了本土化的改造和創(chuàng)新。我國社區(qū)警務(wù)在使用中根據(jù)語境不同往往具有三重含義：其一是作為源自西方第四次警務(wù)革命的一種警務(wù)理論；其二是我國公安工作的基礎(chǔ)性的支撐戰(zhàn)略，即植根于基層、與人民群眾相結(jié)合的公安工作戰(zhàn)略；其三是指公安機(jī)關(guān)基層民警在社區(qū)的全部警務(wù)工作。三者都強(qiáng)調(diào)了以社區(qū)為基礎(chǔ)，以治安預(yù)防為目標(biāo)，以群眾為重要的主體力量的基本原則。

我國公安工作長期堅(jiān)持群眾工作路線，在發(fā)展中形成了具有自身特色的依靠群眾、聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、融入群眾的系統(tǒng)性工作方法。上世紀(jì)90年代以來，隨著我國改革開放和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷發(fā)展，社會生活領(lǐng)域，形態(tài)變遷，社會結(jié)構(gòu)、社會觀念、人們的居住形態(tài)、生活方式等都隨之發(fā)生了深刻變化。城市里以前的“單位人”變成了“社區(qū)人”，以前由單位管理的單一生活居住區(qū)變成了社會化的社區(qū)。由此，社區(qū)建設(shè)的任務(wù)變得日益繁重復(fù)雜，密切聯(lián)系群眾、解決問題矛盾、動(dòng)員社區(qū)力量、消除社區(qū)隱患等成為社區(qū)管理的重要任務(wù)，其管理職能的核心就是如何實(shí)現(xiàn)對社區(qū)人員的有效管理。公安機(jī)關(guān)開展的社區(qū)警務(wù)就是通過社區(qū)民警融入社區(qū)、密切聯(lián)系群眾的方式。通過這種方式能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決各種治安預(yù)防和管理工作中存在的問題。社區(qū)警務(wù)“一方面把公安機(jī)關(guān)的治安管理和防范工作轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱?quán)的組織行為，另一方面擴(kuò)大了社區(qū)管理工作的影響力，使公安基層基礎(chǔ)工作得到鞏固和加強(qiáng)，使基層政權(quán)的功能得到延伸和擴(kuò)展，從而使政府管理社會的職能作用得以充分發(fā)揮①崔亞東.實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是公安工作的里程碑[J].公安研究,2002(9):16.”。從總體上看，我國各地社區(qū)警務(wù)工作近年來成效明顯，有力提高了公安機(jī)關(guān)駕馭社會治安的能力，增強(qiáng)了社區(qū)居民的凝聚力和認(rèn)同感，提高了公安工作的滿意度和人民群眾的安全感。

可以說，實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，確立社區(qū)警務(wù)工作的基礎(chǔ)性地位是我國公安機(jī)關(guān)順應(yīng)形勢發(fā)展的必然選擇，為我國公安機(jī)關(guān)在新形勢下開展社會治理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、社會治理視角下我國當(dāng)前社區(qū)警務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

我國社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的有效實(shí)施對預(yù)防、減少和打擊犯罪，維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的大局穩(wěn)定，發(fā)揮了重要作用。但是，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面深化公安改革的新形勢下，社區(qū)警務(wù)也需要改革創(chuàng)新、適應(yīng)新形勢的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會信息化程度加快、群眾利益訴求復(fù)雜、輿情傳播方式深刻變化的新常態(tài)下，現(xiàn)階段社區(qū)警務(wù)建設(shè)還普遍存在著一些與現(xiàn)代化的治理要求不相適應(yīng)的突出問題，需要認(rèn)真分析和研究。

（一）社會治理理念有待加強(qiáng)，社區(qū)警務(wù)觀念有待更新

盡管社會治理的概念現(xiàn)在已經(jīng)廣為人知，但真正樹立治理理念并在現(xiàn)實(shí)中的貫徹落實(shí)并不是一件容易的事?？陀^而言，由于思想觀念、思維習(xí)慣、體制傳統(tǒng)等多方面的原因，我國各級政府及公安機(jī)關(guān)尚沒有樹立起很強(qiáng)的治理理念，而是習(xí)慣于對社會進(jìn)行“威權(quán)統(tǒng)治型”的管理和控制，缺乏與公眾合作、服務(wù)公眾、發(fā)揮基層民主力量的意識；習(xí)慣于依靠行政命令逐層推動(dòng)，而不善于通過對話協(xié)商和交流合作方式來解決問題。公安機(jī)關(guān)由于自身具有武裝性質(zhì)的特點(diǎn)，下級機(jī)關(guān)日常工作內(nèi)容主要圍繞上級的任務(wù)部署，完成上級下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，缺乏自主性解決問題的動(dòng)力。這種弱化的治理理念必然對治理機(jī)制和治理行為的優(yōu)化產(chǎn)生阻礙，也會影響社區(qū)警務(wù)的良性發(fā)展。

從社會治理視角來看，社區(qū)警務(wù)至少在三個(gè)層面上發(fā)揮著作用。首先，社區(qū)警務(wù)是公安派出所基層民警的一種警務(wù)工作模式，強(qiáng)調(diào)民警常態(tài)化地在與社區(qū)民眾相結(jié)合的狀態(tài)下工作；其次，社區(qū)警務(wù)還是一種戰(zhàn)略，在公安機(jī)關(guān)社會治理框架里具有基礎(chǔ)性、先決性地位；最后，它是一種公共安全治理的哲學(xué)，在國家治理的頂層設(shè)計(jì)框架里發(fā)揮作用。而在現(xiàn)實(shí)中，公安機(jī)關(guān)各層級的領(lǐng)導(dǎo)思想意識里，多數(shù)人的認(rèn)識只停留在第一個(gè)層面，即把社區(qū)警務(wù)全部等同于派出所社區(qū)民警的工作。這樣社區(qū)警務(wù)發(fā)揮治安治理作用的意義便相當(dāng)有限。在社區(qū)警務(wù)的主體認(rèn)識上，大多數(shù)局限于基層派出所和社區(qū)民警。這種單一主體的情況，必然會造成責(zé)任單一，難以承擔(dān)復(fù)雜的治安治理任務(wù)。在警務(wù)觀念比較前沿的上海市，2008年12月出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見明確指出，“加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性工作，各警種都是社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作的主體②黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區(qū)警務(wù)建設(shè)[J].上海公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2016（3）:42.”，而類似這種認(rèn)識時(shí)至今日在全國其他地方尚不多見。

（二）社區(qū)警務(wù)機(jī)制僵化，基層警員工作積極性不高

公安部對各地社區(qū)警務(wù)提出了“發(fā)案少、秩序好、社穩(wěn)定、群眾滿意”的總體目標(biāo)，但在現(xiàn)實(shí)中各地公安機(jī)關(guān)的工作重心并不在社區(qū)警務(wù)。由于社區(qū)警務(wù)在助推嚴(yán)打整治、保障公共安全、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面往往難以發(fā)揮顯性的、不可替代的支撐性作用，由此造成派出所的社區(qū)警務(wù)難以得到各部門、各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，“投資與回報(bào)不相對應(yīng)，實(shí)戰(zhàn)價(jià)值沒有得到一線部門充分認(rèn)可，是造成社區(qū)警務(wù)處于食之無味、棄之可惜這一‘窘境’最主要的原因。③黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區(qū)警務(wù)建設(shè)[J].上海公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2016（3）:42.”其實(shí)，社區(qū)警務(wù)沒有得到重視的主要原因并不在于其顯性的實(shí)戰(zhàn)價(jià)值問題。作為一種戰(zhàn)略和一種基礎(chǔ)警務(wù)，其價(jià)值是內(nèi)在的、隱含的，對社會治安具有久久為功的長期效用。

現(xiàn)有的社區(qū)警務(wù)機(jī)制中有一些與社會治理要求不相適應(yīng)的突出問題需要檢討。在當(dāng)前城市化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的大環(huán)境下，很多地方的社區(qū)警務(wù)除了存在前述認(rèn)識不到位的現(xiàn)象外，還存在組織管理松散、警力人手難以得到有效保障、工作責(zé)任模糊、人員考評機(jī)制不規(guī)范、警務(wù)運(yùn)行僵化不科學(xué)、警務(wù)保障乏力等問題。從組織管理上來說，從公安部到各省市公安廳（局），缺乏專司社區(qū)警務(wù)工作的專門機(jī)構(gòu)，難以從整體上思考、謀劃、推進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作。從警力資源配置來說，多年來各地公安機(jī)關(guān)都在力推“警力下沉”和社區(qū)民警專職化，但事實(shí)上下沉到社區(qū)的警力非常有限，即使是名義上的專職社區(qū)民警，也常有因工作需要被隨意調(diào)動(dòng)、調(diào)用的現(xiàn)象。由于警力不足社區(qū)民警難以將走訪群眾、問題發(fā)現(xiàn)、即時(shí)回訪、安全防控等基礎(chǔ)工作做深、做細(xì)、做準(zhǔn)、做精。從考評機(jī)制來說，當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考評多由上級各業(yè)務(wù)警種主導(dǎo)，大多有數(shù)和量的規(guī)定；而社區(qū)民警的工作責(zé)任比較籠統(tǒng)抽象，工作內(nèi)容又比較瑣碎龐雜，既有安全檢查，信息采集，警情通報(bào)，又有組織巡邏、走訪群眾，宣傳教育、調(diào)解糾紛等。這些工作內(nèi)容很多難以量化，部分信息采集存在虛假現(xiàn)象，以至于相關(guān)民警職責(zé)清晰度不夠，工作積極性和熱情難以為繼，也容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠感。近年來，公安機(jī)關(guān)推進(jìn)了問責(zé)管理機(jī)制，出臺了涉及反恐、涉黃涉賭、規(guī)范執(zhí)法辦案等的一系列問責(zé)制度，有力地推進(jìn)了各警種工作質(zhì)量的提升。然而，有關(guān)社區(qū)警務(wù)以及作為社區(qū)警務(wù)責(zé)任主體的社區(qū)民警的問責(zé)機(jī)制卻較少提及，由此導(dǎo)致考核的導(dǎo)向性和制度約束性難以充分彰顯，實(shí)際上也影響了基層派出所和社區(qū)民警的工作積極性。

（三）信息化建設(shè)發(fā)展不平衡，依托信息技術(shù)治理存在短板

當(dāng)代社會信息化水平與日俱增，信息科技不僅能助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是提高社會治理的重要工具。習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)今世界，信息化發(fā)展很快，不進(jìn)則退，慢進(jìn)亦退。我們要加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化信息資源深度整合，打通經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的信息‘大動(dòng)脈’。①習(xí)近平.在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的講話[N].人民日報(bào),2016-04-26.”近年來公共安全領(lǐng)域內(nèi)犯罪手段智能化、技術(shù)化、隱蔽化趨勢日益明顯，公安工作必須適應(yīng)信息時(shí)代發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。我國公安機(jī)關(guān)歷來重視信息化建設(shè)，早在1998年公安部就提出了旨在實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)警”、增強(qiáng)公安系統(tǒng)統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、協(xié)同作戰(zhàn)、打擊犯罪的能力的“金盾工程”，其目標(biāo)就是適應(yīng)信息科技時(shí)代社會治安的動(dòng)態(tài)管理，為各項(xiàng)公安工作提供強(qiáng)有力的信息支撐。近年來各地公安機(jī)關(guān)先后推出了電子警務(wù)、信息警務(wù)、情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)等新型警務(wù)模式。

但與當(dāng)前信息時(shí)代社會治理的要求相比，社區(qū)警務(wù)在信息化方面還存在以下短板：一是信息化建設(shè)發(fā)展不平衡。公安部、省廳等上級公安機(jī)關(guān)研發(fā)的信息系統(tǒng)平臺較多，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)自身特點(diǎn)自行研發(fā)的應(yīng)用系統(tǒng)平臺較少，發(fā)揮作用不大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市的公安信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入較大，信息化應(yīng)用程度較高，而一些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的地區(qū)則明顯滯后。信息建設(shè)中與公安機(jī)關(guān)“打防管控”這些主業(yè)相關(guān)的警務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)較為完善，而與社區(qū)警務(wù)密切相關(guān)的服務(wù)群眾、警民聯(lián)系、內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)建設(shè)則較為缺乏。有些信息系統(tǒng)在設(shè)計(jì)上存在明顯缺陷，脫離社區(qū)警務(wù)實(shí)際，不符合基層社區(qū)民警需要，推廣難度很大。二是海量的信息數(shù)據(jù)及信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高問題，對社區(qū)警務(wù)造成干擾。近年來各地公安機(jī)關(guān)信息采集量成倍增長，同時(shí)還接入了大量外部數(shù)據(jù)信息。但是，海量的信息并不一定切合公安工作的實(shí)際需要，海量的信息數(shù)據(jù)需要處理，超過了基層民警的正常處理能力，有時(shí)甚至?xí)蓴_社區(qū)民警的日?；A(chǔ)性工作。三是信息共享機(jī)制不暢，信息應(yīng)用與社會信息化水平存在差距。當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)建立了大量的案件、違法人員、機(jī)動(dòng)車輛和其他數(shù)據(jù)資料數(shù)據(jù)庫，然而使用時(shí)普遍存在使用跨地區(qū)權(quán)限屏障。各地的公安網(wǎng)與政務(wù)網(wǎng)及互聯(lián)網(wǎng)之間也存在互通障礙。隨著手機(jī)4G上網(wǎng)的普及，各種微博、微信類社交軟件和手機(jī)客戶端在商業(yè)化的大環(huán)境中迅速擴(kuò)展，相形之下，公安機(jī)關(guān)的信息系統(tǒng)升級換代緩慢，前些年各地推廣的移動(dòng)警務(wù)通已經(jīng)明顯落后，難以跟上社會信息化的步伐。這也使得社區(qū)民警在應(yīng)對諸如網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)上傳銷、社區(qū)突發(fā)群體性事件、社區(qū)內(nèi)醫(yī)患糾紛等復(fù)雜問題時(shí)，受到限制，無法迅速、有效地處置。

三、社會治理視角下我國社區(qū)警務(wù)的發(fā)展路徑

社區(qū)警務(wù)在維護(hù)社會治安大局穩(wěn)定中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用，在當(dāng)前社會治理工作的大系統(tǒng)中具有重要的地位。為了能主動(dòng)融入全面深化公安改革的大局，更好地應(yīng)對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展賦予社區(qū)警務(wù)的新任務(wù)、新要求，努力提高傳播信息化、觀念多元化、治安動(dòng)態(tài)化條件下公安機(jī)關(guān)駕馭治安局勢的能力，加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)，必須重視從社會治理視角加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；必須以信息化手段提升社區(qū)警務(wù)的治理技術(shù)；必須強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)與社會的密切合作，協(xié)同治理，從而提高社區(qū)警務(wù)工作的整體效能。

（一）從社會治理視角加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平同志提出，“全面深化改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！薄叭魏我粋€(gè)領(lǐng)域的改革都會牽動(dòng)其他領(lǐng)域，同時(shí)也需要其他領(lǐng)域改革密切配合。如果各領(lǐng)域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進(jìn)下去，即使勉強(qiáng)推進(jìn)，效果也會大打折扣。①本書編寫組.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[C].北京:人民出版社,2013:87.”現(xiàn)代社會的治安治理比傳統(tǒng)社會要復(fù)雜得多，信息時(shí)代加劇了這種復(fù)雜性和高度不確定性。因此，現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)的變革需要從系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、整體性的角度來長遠(yuǎn)籌劃，需要從頂層設(shè)計(jì)（topdown）這個(gè)戰(zhàn)略制高點(diǎn)來做好謀劃。只有如此，才“不會陷入對枝蔓問題的關(guān)注中，更不會把改革庸俗化為頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的行動(dòng)，而是會去尋求基本制度的變革方案②張康之.論高度復(fù)雜性條件下的社會治理變革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(4):52.”。當(dāng)前社區(qū)警務(wù)的頂層設(shè)計(jì)需要解決好三個(gè)方面的問題，即治理的主體、治理的主要途徑和治理的根本方式問題。

第一，確立多元化的治理主體。傳統(tǒng)上，在社會治安綜合治理的體系中，各級黨委政府和各政法部門名義上均負(fù)有責(zé)任，但實(shí)際上真正專司社區(qū)治安職責(zé)的只有公安機(jī)關(guān)和社區(qū)居民委員會兩家?！爸卫淼闹黧w是多種多樣的，治理就是為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而采取的集體行動(dòng)③Elinor Ostrom.Governing theCommons:The Evolutionof Institutions for Collective Action[M].New York:CambridgeUniversity Press, 1990.”。社區(qū)警務(wù)的主體也要回歸到社區(qū)治理的層面，黨組織要總攬全局、協(xié)調(diào)各方；政府和公安機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)適度放權(quán)；公安機(jī)關(guān)要探索建立與基層政府協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的勤務(wù)工作機(jī)制和社區(qū)警務(wù)管理的專職機(jī)構(gòu)。社會組織和社區(qū)居民要在政府和公安機(jī)關(guān)引導(dǎo)下加強(qiáng)集體自覺和自治，“在一個(gè)良性運(yùn)行的社會中，自治應(yīng)當(dāng)是社會治理的基本方式，而管治則是規(guī)制、糾察與矯正社會失范、失序行為的補(bǔ)救方式。④鄭功成.新時(shí)期社會治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[N].光明日報(bào),2015-01-26.”

第二，確立治理的主要途徑為依法治理。“法治是現(xiàn)代社會最核心的價(jià)值、最突出的標(biāo)志，也是現(xiàn)代國家治國理政的最基本方式、最鮮明特征。⑤辛鳴.依法治國：歷史自覺與國家治理新路[N].文匯報(bào),2014-10-24.”社區(qū)警務(wù)的長久建設(shè)和發(fā)展必須依靠法治力量，只有通過法治和制度化的方式，才能把社會治安的預(yù)防和管控納入法治軌道。從社區(qū)警務(wù)的體制機(jī)制建設(shè)來說，也需要在法治框架內(nèi)的具有活力的長效機(jī)制。各級領(lǐng)導(dǎo)和公安民警必須牢固確立憲法至上、法律權(quán)威的意識，不斷提高信法、依法、用法的能力，絕不能因維穩(wěn)和地方政府的利益需要等理由而突破法律的底線。同時(shí)，要注意相關(guān)的制度建設(shè)，防止因制度的缺失導(dǎo)致基礎(chǔ)工作松散化。

第三，確立治理的根本方式是源頭治理。社區(qū)警務(wù)的治理重點(diǎn)在基層，源頭也在基層。政府和公安機(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，要將社區(qū)警務(wù)工作納入社區(qū)治理體系，建立起與新型社區(qū)管理體制相適應(yīng)的警務(wù)工作機(jī)制。公安機(jī)關(guān)要善于依靠基層組織和廣大群眾，進(jìn)一步對接基層社會治理和社區(qū)治理，提高預(yù)防和化解社會矛盾的能力和水平。公安機(jī)關(guān)要緊緊圍繞地區(qū)平安建設(shè)中心工作，充分體現(xiàn)社區(qū)警務(wù)融入群眾、共創(chuàng)平安、共享平安的本質(zhì)要求，全面發(fā)揮社區(qū)警務(wù)在基層社會治理中的重要作用。

（二）以信息化手段提升社區(qū)警務(wù)的治理技術(shù)

社區(qū)警務(wù)建設(shè)有了科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，還需要有實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)的科學(xué)路徑。當(dāng)前學(xué)術(shù)界在社會治理方面提出了治理技術(shù)的概念。所謂治理技術(shù)，就是“最為具體、最具應(yīng)用性的層次上積淀的諸多有關(guān)制度安排、實(shí)踐技能和操作技術(shù)的知識的總和。同時(shí)也包括對于科學(xué)技術(shù)新成果在治理過程中的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。⑥張小勁,于曉虹.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講[M].北京:人民出版社,2014:200.”治理技術(shù)依據(jù)其原理與機(jī)制分為科技型技術(shù)、規(guī)則型技術(shù)以及行為型技術(shù)三個(gè)層面，三者都能夠?qū)χ卫磉^程施加積極而有效的影響，推動(dòng)治理能力的提升。對于社區(qū)警務(wù)而言，以信息技術(shù)為代表的科技型技術(shù)的應(yīng)用是當(dāng)前頗為重要的提升思路。在公安部提出的基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍正規(guī)化的“四項(xiàng)建設(shè)”中，基礎(chǔ)信息化起著支撐和引領(lǐng)的重要作用。向信息化要警力、要戰(zhàn)斗力，以信息化帶動(dòng)基層基礎(chǔ)工作，以信息化推動(dòng)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新、提升警務(wù)工作效能已成為公安學(xué)界的共識。

社區(qū)警務(wù)信息化，首先要加大對信息科技的投入，提高公安信息化的硬件設(shè)施和軟件系統(tǒng)水平。實(shí)踐證明，這些年各地智慧城市、天網(wǎng)建設(shè)、警務(wù)e通、互聯(lián)網(wǎng)+等的建設(shè)，降低了警務(wù)工作成本，提高了公安機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)的水平和快速反應(yīng)能力。一些基于互聯(lián)網(wǎng)的新型應(yīng)用系統(tǒng)提高了警務(wù)服務(wù)效率，廣受民眾歡迎。如湖北省武漢市公安局與支付寶合作開發(fā)的“電子身份卡”在支付寶的武漢城市服務(wù)中上線，武漢市民使用“電子身份卡”即可在網(wǎng)上預(yù)約辦理身份證、出入境證件等事項(xiàng)。該局還開通了“武漢公安網(wǎng)上警局”，目前已可在線辦理148項(xiàng)公安業(yè)務(wù)。類似的這些信息科技的開發(fā)和應(yīng)用也有力支持了社區(qū)警務(wù)建設(shè)。

其次要建立一套適應(yīng)現(xiàn)代警務(wù)需求的信息主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制。公安機(jī)關(guān)要將科技信息化手段與公安基層基礎(chǔ)工作緊密結(jié)合，“催生基礎(chǔ)信息采集更新機(jī)制、實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用反饋激勵(lì)機(jī)制，建立完善信息環(huán)路，促進(jìn)信息流與工作流更緊密的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)基礎(chǔ)工作信息化、信息工作基礎(chǔ)化，促進(jìn)公安工作流程與警務(wù)機(jī)制不斷合理化①譚代雄.古典與現(xiàn)代雙重視角下的公安信息化芻議[J].廣東公安科技,2014(3):5.”。與此同時(shí)，需要改革一些表面化、形式化的信息采集和應(yīng)用機(jī)制，真正做到依靠信息技術(shù)將民警從大量繁重而低效的勞動(dòng)中解放出來，讓智能化的信息系統(tǒng)真正輔助警務(wù)，實(shí)現(xiàn)警力依托信息科技而帶來的“無增長改善”。

第三是加強(qiáng)信息資源的整合、共享和開發(fā)應(yīng)用。目前我國公安信息通信網(wǎng)各類基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，接入公安網(wǎng)的計(jì)算機(jī)數(shù)量快速增長，各種信息系統(tǒng)以及公安基層的動(dòng)態(tài)信息采集機(jī)制提供了大量準(zhǔn)確、鮮活的動(dòng)態(tài)信息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前公安網(wǎng)上運(yùn)行的各類信息系統(tǒng)已達(dá)100多種7000多個(gè)，涵蓋公安機(jī)關(guān)各部門、各警種業(yè)務(wù)，這些信息系統(tǒng)匯集了大量信息資源。要讓這些信息資源服務(wù)于警務(wù)工作從預(yù)防、研判和指揮決策、打擊處置、服務(wù)群眾的各個(gè)層面，則必須加強(qiáng)信息的整合和共享，破除各系統(tǒng)間的信息壁壘。對于社區(qū)警務(wù)工作而言，海量的信息資源要變成真實(shí)的、方便可用的資源，還需要加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)和深度應(yīng)用。中國人民公安大學(xué)的彭知輝教授提出，要建立為各層次用戶提供一站式服務(wù)的情報(bào)工作平臺，“為加強(qiáng)信息資源的關(guān)聯(lián)度，減少信息查詢、比對工作量，可建立一個(gè)通過人員、案件、物品、時(shí)間、空間等基本要素串聯(lián)整合的平臺，實(shí)現(xiàn)海量信息資源的自動(dòng)化匯集整合、關(guān)聯(lián)查詢、統(tǒng)計(jì)分析、情報(bào)發(fā)布、深度挖掘。②彭知輝.公安信息化建設(shè)對當(dāng)前公安情報(bào)工作的影響[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2012(2):125.”這樣的工作平臺顯然有利于提高社區(qū)警務(wù)的警務(wù)工作效能。

（三）強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)與社會的協(xié)同治理

社會治理創(chuàng)新就是要實(shí)現(xiàn)政府從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，由單向度的管控向合作治理轉(zhuǎn)變。面對當(dāng)前信息化、智能化、動(dòng)態(tài)化的社會局面，越來越多的國家在社會治理包括治安治理方面，強(qiáng)調(diào)并施行合作治理、協(xié)同治理，“即從過去一個(gè)主體管理轉(zhuǎn)向一個(gè)主體引導(dǎo)的多個(gè)主體管理，從過去單向的自上而下管理轉(zhuǎn)向各個(gè)方向的協(xié)同治理。③高小平.借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新[J].中國行政管理,2015(10):12.”協(xié)同治理倡導(dǎo)的是多元主體在治理過程中平等參與、協(xié)同合作與達(dá)成共識。公安機(jī)關(guān)作為社區(qū)警務(wù)建設(shè)的主力軍，履行好自身打擊犯罪、維護(hù)治安大局穩(wěn)定的天職，自當(dāng)責(zé)無旁貸。與此同時(shí)，要自覺主動(dòng)地謀劃通過協(xié)同治理來促進(jìn)社區(qū)警務(wù)的長久效能。

首先，公安機(jī)關(guān)日常社區(qū)警務(wù)工作要做到規(guī)范、扎實(shí)、精細(xì)。這是社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理的基礎(chǔ)和前提。在我國現(xiàn)行的權(quán)力分配格局的傳統(tǒng)下，雖然說社會治安治理需要多元主體，但無可否認(rèn)的是，公安機(jī)關(guān)的權(quán)威、能力和效率是其他組織無法替代的，也是無法與之平衡的，任何時(shí)候公安機(jī)關(guān)都將居于主導(dǎo)性地位。公安機(jī)關(guān)平時(shí)需要積極開展各類治安管理工作，嚴(yán)格落實(shí)人防、物防、技防等社區(qū)治安防范措施，筑牢維護(hù)社會治安的基礎(chǔ)防線，以每一個(gè)社區(qū)的平安促進(jìn)社會治安大局穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)?；鶎优沙鏊鷮?shí)當(dāng)好社區(qū)治安的組織者、發(fā)動(dòng)者和宣傳者，平時(shí)注重廣泛發(fā)動(dòng)群眾、宣傳教育，依靠群眾共同做好社區(qū)基礎(chǔ)防范和動(dòng)態(tài)管控工作，注重社區(qū)矛盾糾紛和安全隱患的排查化解工作，組織指導(dǎo)社區(qū)安全防范，最大限度地把各類隱患化解在苗頭階段、把違法犯罪防范在發(fā)生之前。社區(qū)警務(wù)室或警務(wù)站要堅(jiān)持以民意為引領(lǐng)，把自身打造成警民聯(lián)系點(diǎn)、警務(wù)服務(wù)點(diǎn)、信息采集點(diǎn)和防范宣傳點(diǎn)，盡可能地讓群眾感受到“警察服務(wù)在身邊”。社區(qū)民警要保證在社區(qū)工作的時(shí)間和精力，確保能將掌握社情民意、管理實(shí)有人口、組織安全防范、維護(hù)治安秩序的細(xì)化職責(zé)落到實(shí)處。

其次，要努力建設(shè)多層次的協(xié)同治理體系。社會治理理念強(qiáng)調(diào)多元參與和良性互動(dòng)，要求政府、企業(yè)單位、社會組織和個(gè)人之間的共同參與、協(xié)同互動(dòng)。十八大報(bào)告明確提出了“要發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”。公安機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)單位組織、群眾組織、社會機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢和力量，特別是小區(qū)物業(yè)公司和代表社區(qū)居民個(gè)人實(shí)際利益的業(yè)主委員會的力量，統(tǒng)籌整合各方面資源，探索符合社區(qū)實(shí)際的治安管理模式，促進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作的優(yōu)化升級。公安機(jī)關(guān)要協(xié)同社區(qū)黨組織開展好治安防范和社區(qū)維穩(wěn)工作。雖然在目前我國城市的行政管理體系中，社區(qū)居委會屬于城市居民的自治組織，但其在組織功能上卻發(fā)揮著“準(zhǔn)行政功能”，即上級政府部門的各項(xiàng)職能工作都需要通過社區(qū)居委會來落實(shí)。同時(shí)，社區(qū)居委會也是所屬區(qū)內(nèi)單位組織、居民個(gè)體聯(lián)系政府部門的重要橋梁和紐帶。當(dāng)前我國很多地方都在推進(jìn)“網(wǎng)絡(luò)化管理”，這也為公安機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)爻枪堋⒎抗艿刃姓?zhí)法部門建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)巡查機(jī)制提供了契機(jī)。公安機(jī)關(guān)可以聯(lián)合相關(guān)部門開展針對電信詐騙、黑車、黑診所、違法建筑、火災(zāi)隱患等影響社會管理秩序和群眾安全感問題的綜合整治。比如在處置轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)患糾紛時(shí)，可以積極主動(dòng)與衛(wèi)生行政部門、相關(guān)專業(yè)調(diào)解委員會等聯(lián)系，促其發(fā)揮好各自的職能作用。防范電信詐騙是當(dāng)前的一個(gè)需要全社會齊抓共管的系統(tǒng)工程，在打擊和防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的行動(dòng)中，開展警銀、警企合作就非常必要。2016年9月以來各地公安機(jī)關(guān)通過與銀行、電信部門的通力合作，已經(jīng)形成了一些行之有效的防范工作模式。

第三，要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制。創(chuàng)新是民族的靈魂，是國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力。社會治安形勢的發(fā)展和變化決定了社區(qū)警務(wù)工作需要與時(shí)俱進(jìn)，協(xié)同治理機(jī)制也要及時(shí)跟上變化的節(jié)奏。一是要突破既有的“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”的思維慣性，考慮協(xié)同相關(guān)部門建立“安全閥”機(jī)制。美國社會學(xué)家劉易斯·科塞認(rèn)為社會沖突有時(shí)具有正功能，是一種安全閥，有利于社會高度整合①Lewis Coser.The Functions of Social Conflict[M].New York:Free Press,1956.。公安機(jī)關(guān)以及相關(guān)部門都要認(rèn)識到小規(guī)模的良性沖突本身是釋放社會負(fù)能量、促進(jìn)社會治安穩(wěn)定的重要手段。社區(qū)中一些正當(dāng)?shù)睦嬖V求、利益表達(dá)、情緒宣泄不需要占用已顯緊張的警力資源。二是要有跨區(qū)域、系統(tǒng)性的協(xié)同治理機(jī)制。社區(qū)警務(wù)的協(xié)同治理不能局限于單個(gè)的、零散的社區(qū)，要有跨區(qū)域、系統(tǒng)性的視野。在當(dāng)前嚴(yán)峻的反恐形勢下，跨區(qū)域、系統(tǒng)性的統(tǒng)一規(guī)劃、指揮、調(diào)度和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)尤顯重要。三是創(chuàng)新信息共享和決策機(jī)制。當(dāng)前存在跨部門、跨區(qū)域和跨行業(yè)的區(qū)域和城市管理的龐大數(shù)據(jù)信息，通過共享、開發(fā)、整合和挖掘，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合和業(yè)務(wù)協(xié)同，從而為社區(qū)警務(wù)和社區(qū)治理決策提供強(qiáng)有力的支撐。此外，今后需要更加重視社會組織和民間機(jī)構(gòu)及志愿者的信息化水平和信息支持作用。他們“通過其靈活多樣的工作方式、民眾基礎(chǔ)和志愿者隊(duì)伍以及現(xiàn)代化的技術(shù)手段來滿足公眾的信息需要和構(gòu)建公眾與政府的交流平臺，在危機(jī)管理、公共安全處理和環(huán)境治理方面尤為明顯②高小平.借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新[J].中國行政管理,2015(10):12.”。總之，只要堅(jiān)持在社會治理的大局下謀劃創(chuàng)新，社區(qū)警務(wù)工作就會在公安改革中迎來新的發(fā)展契機(jī)。

[1]Lewis Coser.The Functions of Social Conflict[M].New York: Free Press,1956.

[2]Elinor Ostrom.Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action[M].New York:Cambridge University Press,1990.

[3][美]詹姆斯·羅西瑙.沒有政府統(tǒng)治的治理[M].倫敦:劍橋大學(xué)出版社,1995.

[4][美]桑托斯.犯罪分析與犯罪制圖[M].北京:人民出版社,2014.

[5]張小勁,于曉虹.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講[M].北京:人民出版社,2014.

[6]本書編寫組.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[C].北京:人民出版社,2013.

[7]崔亞東.實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是公安工作的里程碑[J].公安研究, 2002(9).

[8]張林江.傳統(tǒng)中國的社會治理智慧[J].中國黨政干部論壇,2014 (12).

[9]黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區(qū)警務(wù)建設(shè)[J].上海公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2016(3).

[10]彭知輝.公安信息化建設(shè)對當(dāng)前公安情報(bào)工作的影響[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2012(2).

[11]張康之.論高度復(fù)雜性條件下的社會治理變革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(4).

[12]譚代雄.古典與現(xiàn)代雙重視角下的公安信息化芻議[J].廣東公安科技,2014(3).

[13]高小平.借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新[J].中國行政管理,2015(10).

[14]習(xí)近平.在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的講話[N].人民日報(bào),2016-04-26.

[15]鄭功成.新時(shí)期社會治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[N].光明日報(bào), 2015-01-26.

[16]辛鳴.依法治國:歷史自覺與國家治理新路[N].文匯報(bào), 2014-10-24.

【責(zé)任編校：譚明華】

On the Development Path of Community Policing From the Perspective of Social Governance

（Hubei University of Police,Wuhan 430035,China）

Under the macro-pattern of deepening the reform of public security and innovation of social governance,it is the requirement of the development of the current situation to plan the development of community policing.There is a high degree of consistency between modern community policing and the concept of social governance.At present,the construction of community policing in our country is facing many problems,such as,the concept of social governance is not strong and the concept of community policing is obsolete;the mechanism of community policing is rigid;the enthusiasm of police officers is not high;Information construction is not balanced,lack of relying on information technology and so on. Therefore,it is necessary to strengthen the top-level design from the perspective of social governance,and to improve the management skills of community policing by information technique.It is necessary to strengthen the cooperation between the public security organs and the society in order to improve the overall effectiveness of community policing.

Governanceof Social Security;PublicSecurityReform;Public Security Innovation;Concept ofCommunity Policing;Community Policing Mechanism;Information Construction;Collaborative Governance

D631

A

1673―2391(2017)01―0030―07

2016-10-06

孟曉梵（1984—），女，湖北廣水人，湖北警官學(xué)院法律系講師，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)與治安學(xué)；林華瑜（1972—），男，安徽桐城人，湖北警官學(xué)院公共基礎(chǔ)課教學(xué)部教授，博士，研究方向?yàn)橹袊膶W(xué)與公安學(xué)。

湖北警官學(xué)院2014年度項(xiàng)目“信息時(shí)代社區(qū)警務(wù)的問題與對策研究”（2013a008）；湖北省教育廳人文社科項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)處置醫(yī)患糾紛的難點(diǎn)與對策研究”（16Y140）。