顧昕

中國發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，這一點已經(jīng)成為政學(xué)界的共識。然而，在有關(guān)中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的精英論說中，福利國家始終是缺位的。一些精英在談到“福利國家”之時會突然變臉，諸如“福利國家養(yǎng)懶漢”“福利陷阱論”“福利國家危機論”等就會大行其道。

其實，福利國家建設(shè)并不一定與市場化建設(shè)相悖，也不一定會有損于市場運行的效率。正如市場機制本身有多樣性，福利國家的制度結(jié)構(gòu)也有多樣性。實施“積極的社會政策”，建設(shè)一個發(fā)展型福利國家，使之成為市場機制運行的社會性基礎(chǔ)設(shè)施，是中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的社會基礎(chǔ)。

福利國家建設(shè)應(yīng)該與否是偽問題，如何建設(shè)才是真問題

由于語言的問題，很多人往往把“福利國家”理解為福利水平較高的國家。其實，這是一種誤解。“福利國家”一詞可以簡單地理解為對福利的提供負(fù)有一定責(zé)任的政府，可以適用于任何經(jīng)濟體中的政府施政行為和模式。

按照這一理解，福利國家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也會有高有低。福利國家無所不在，當(dāng)然，福利國家或社會保護體系發(fā)展到何種程度，取決于一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。

而且，福利國家的建設(shè)也是一個永無止境的過程，國家、市場和社會在其中所扮演的角色，日益呈現(xiàn)多樣化的格局，即便在發(fā)達(dá)國家也是如此。一個有趣的現(xiàn)象是，無論福利國家的改革走向何方，歐美經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家政府在社會政策上的支出，卻沒有下降。

因此，福利國家建設(shè)的問題，對中國來說，絕不是一個可以回避的問題。無論如何評價，中國事實上正在建設(shè)一個福利國家。過去近二十年來，中國政府在社會保障制度建設(shè)上付出的努力，正是不折不扣的福利國家建設(shè)?？墒?，中國的福利國家建設(shè)，一方面與經(jīng)濟發(fā)展水平的提高不相適應(yīng)，呈現(xiàn)為福利水平普遍較低的境況，另一方面在制度變革和制度建設(shè)方面進展緩慢，造成國家、市場和社會在福利籌資、福利提供和福利監(jiān)管各領(lǐng)域的邊界不清、職能錯位，既損害了公平也不利于效率。

因此，中國福利國家的轉(zhuǎn)型理應(yīng)成為中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的題中應(yīng)有之義，在改革中逐漸走向發(fā)展型福利國家。

社會政策與經(jīng)濟發(fā)展可以相輔相成

長期以來，在人們的印象中，福利國家社會政策的實施，無非是財富的再分配，并不能直接促進財富的增長。二十世紀(jì)最后二十年，在西方發(fā)達(dá)國家，福利國家的收縮成為一時之選；而在發(fā)展中國家，社會政策的發(fā)展障礙重重。

在這樣的背景下，國際社會政策學(xué)術(shù)界興起了從發(fā)展主義角度來研究社會政策的新思潮，主張社會政策絕非僅僅涉及財富的再分配，也可能通過各種方式來推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。這種所謂的“發(fā)展型社會政策”著重于個人（尤其是社會弱勢群體中的成員）、家庭、社區(qū)、民間組織和政府機構(gòu)的能力建設(shè)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

這一時期，國際社會政策學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)了百花齊放的態(tài)勢，多種理論同時孕育成長，為發(fā)展型社會政策的發(fā)展提供了肥沃的土壤。積極的、發(fā)展型的社會政策林林總總，但歸納起來，主要有兩方面：其一是加強醫(yī)療、教育和社會救助，從而強化福利領(lǐng)取人的人力資本，提高其參與勞動力市場的能力；其二是通過鼓勵性或者懲戒性措施，要求福利領(lǐng)取人接受工作培訓(xùn)，參加社區(qū)公益活動，參加非社區(qū)性志愿服務(wù)，為其創(chuàng)業(yè)提供財務(wù)和非財務(wù)支持（咨詢、信息提供等），為他們提供法律援助等。

理念的轉(zhuǎn)變具有巨大的威力。隨著發(fā)展型舉措的不斷增加和改善，社會政策不再是消極的、保護型的措施，而成為推進社會公平和經(jīng)濟發(fā)展的一種積極手段。

積極社會政策的廣闊天地

在發(fā)達(dá)國家中，盡管各國政府的施政理念有所不同，但其共同點是將福利國家治理模式的改革納入“積極社會政策”的框架。福利國家的這一改革取向，最終目標(biāo)是召集并塑造“積極的公民”，強化公民的責(zé)任感，通過積極參與和選擇，將“消極的社會”改造為“積極的社會”。

就中國而言，社會政策的變革，對中國經(jīng)濟的“穩(wěn)增長”和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型來說，并不一定都是“遠(yuǎn)水”。關(guān)鍵在于如何選擇社會政策變革的路徑，使之一方面能有效幫助民眾分散社會風(fēng)險，另一方面又能同市場機制的運行相行不悖。

例如，筆者在2012年提出的“全民健康保險”（簡稱“全民健保”）之策，就是這樣一種“近水”。全民健保的思路非常簡單，即廢除現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，轉(zhuǎn)而由國家財政出資，加上國民繳費，建立一個繳費水平統(tǒng)一、給付水平統(tǒng)一的全民健康保險體系。國家財政出資至少應(yīng)該為每人每年1000元，而國民健保費可以設(shè)定在每人每年200元（低收入者免予繳費），兩者今后均隨著人均GDP的增長而增長。有了這樣的籌資水平，所有國民均可至少享受現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的待遇水平，即大約75%的醫(yī)藥費用將由全民健保來支付。國家在各省設(shè)立全民健保局，代表所有參保者向各類醫(yī)療機構(gòu)購買醫(yī)藥服務(wù)，而醫(yī)療機構(gòu)則可以走向有管理的市場化。在全民健康保險制度之外，民營健康保險也有足夠的空間獲得發(fā)展。

全民健保的構(gòu)想不僅能將現(xiàn)行碎片化的全民醫(yī)療保險體系整合起來，而且還能消解其中所蘊含的諸多老大難問題，例如個人賬戶的存廢、異地就醫(yī)的管理、醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，等等。更為重要的是，全民健保制度的建立還能在短期內(nèi)對經(jīng)濟增長有促進效果，即具有發(fā)展型的特征。這是因為，走向全民健保的第一步，就是立即停止城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的繳費。這意味著，原本大約1000億元的職工個人繳費將得以中止，而直接變成職工們的現(xiàn)金收入，這筆錢極有望轉(zhuǎn)化為消費；原本大約3000億元的單位繳費也將得以中止，極有望幫助所有企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，即降低企業(yè)社會保險繳費費率的總水平。

推進全民健保，意味著政府需要新增大約5000億元的健保支出，大約占中國政府財政支出總額的5%到6%。這是一種“積極的社會政策”，在短期內(nèi)相當(dāng)于綜合性的減稅計劃，可以為“穩(wěn)增長”助一臂之力；在中期內(nèi)可以幫助完善醫(yī)療保險體系；在長期內(nèi)可以成為中國福利國家制度建設(shè)的一個典范。

“積極社會政策”有很多，“發(fā)展型福利國家”也有很多發(fā)展模式。中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型能否成功，在于我們能否在福利國家建設(shè)上拋棄陳腐的理念，從社會發(fā)展主義的新視角，重新探索社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）