■ 宦吉娥/劉莎莎/鄒謝華

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的政府風(fēng)險(xiǎn)及其防范

■ 宦吉娥/劉莎莎/鄒謝華

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓受到復(fù)雜規(guī)范體系的規(guī)制。由于規(guī)范制定者和執(zhí)行者的錯(cuò)位、越位和缺位，以及規(guī)范本身的不統(tǒng)一、不規(guī)范和不確定性，導(dǎo)致主管部門(mén)以競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓探礦權(quán)時(shí)，可能引發(fā)多重政府風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格依法執(zhí)政，且依照之“法”應(yīng)尊重地質(zhì)勘探規(guī)律、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和立法技術(shù)要求，是從根本上防范探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的政府風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

探礦權(quán)；競(jìng)爭(zhēng)性出讓?zhuān)灰?guī)范；風(fēng)險(xiǎn)

礦產(chǎn)資源勘查是礦業(yè)生命周期的起點(diǎn)，其中“勘查程度不足是礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中浪費(fèi)資源、危及安全的重要原因之一”[1]，因而科學(xué)高效地配置探礦權(quán)，對(duì)于礦產(chǎn)資源供給安全、礦業(yè)環(huán)境安全和礦業(yè)收益分配相關(guān)的社會(huì)安全的保障具有重要意義。國(guó)家也一直在探索建立一套完善的探礦權(quán)出讓制度，1986年頒布、1996年作出重大修改的《礦產(chǎn)資源法》，1998年國(guó)務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第240號(hào)），國(guó)土資源部頒布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)），《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào)），《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)），《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕242號(hào)）等法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)范性文件是探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓國(guó)家層面的規(guī)范依據(jù)①《礦產(chǎn)資源法》中原則性規(guī)定探礦權(quán)應(yīng)有償取得，1998年國(guó)務(wù)院頒布的240號(hào)文作出了探礦權(quán)“可以通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)的方式有償取得”的授權(quán)性規(guī)定，2000年國(guó)土資源部頒布的309號(hào)文規(guī)定礦業(yè)權(quán)可采取批準(zhǔn)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣(mài)等方式進(jìn)行，2003年的197號(hào)文將探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性取得的方式擴(kuò)展至招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌三種，并區(qū)分應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式（第7條），應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式（第9條），不得以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式（第10條）授予探礦權(quán)的不同情形，2006年的12號(hào)文嘗試“從分類(lèi)管理入手，深化礦業(yè)權(quán)有償取得制度改革，按勘查風(fēng)險(xiǎn)程度不同，分類(lèi)出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)”，2011年的242號(hào)文更進(jìn)一步細(xì)化了競(jìng)爭(zhēng)性出讓的程序。，各地還依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的授權(quán)立法條款及規(guī)范性文件中的授權(quán)性規(guī)定制定了大量的地方性法規(guī)，政府及主管部門(mén)規(guī)范性文件，形成了復(fù)雜的探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓規(guī)范體系。當(dāng)前地勘經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到“投資下滑，競(jìng)爭(zhēng)加劇，利潤(rùn)萎縮”的“新常態(tài)”[2]，反思和修正現(xiàn)有探礦權(quán)管理法規(guī)和政策正當(dāng)其時(shí)。

競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓探礦權(quán)的制度設(shè)計(jì)初衷，是通過(guò)招拍掛競(jìng)爭(zhēng)性方式，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高礦產(chǎn)資源配置的效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)家自然資源所有者權(quán)益，多渠道吸引礦產(chǎn)資源勘探資金，減少單一行政審批制度下容易滋生的權(quán)力尋租行為，然而實(shí)踐中由于規(guī)范制定者和執(zhí)行者的錯(cuò)位、越位和缺位，以及規(guī)范本身的不統(tǒng)一、不規(guī)范和不確定性，導(dǎo)致主管部門(mén)以競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓探礦權(quán)時(shí)可能面臨多重政府風(fēng)險(xiǎn)②此處“政府”是并不僅指國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，涵括礦產(chǎn)資源管理相關(guān)的政府各職能部門(mén)，在民眾及行政相對(duì)人看來(lái)，各級(jí)政府及職能部門(mén)共同表征了政府的信譽(yù)和形象，因此文章用“政府風(fēng)險(xiǎn)”作統(tǒng)一指代，而不再細(xì)化為某一國(guó)家機(jī)關(guān)。，致使礦政管理陷入被動(dòng)，政策目的落空，因此有必要加以防范。

1 政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)

第一，基于標(biāo)的物瑕疵對(duì)國(guó)家提出賠償訴求的風(fēng)險(xiǎn)。由于地質(zhì)勘查存在自然風(fēng)險(xiǎn)，探礦權(quán)出讓中不可避免地存在信息不對(duì)稱(chēng)的情形，這是探礦權(quán)人從事勘探事業(yè)所不可回避的風(fēng)險(xiǎn)。在探礦權(quán)出讓中，“標(biāo)的物”的“含金量”預(yù)期是推動(dòng)探礦權(quán)快速流動(dòng)的根本因素，也是確?！罢信膾臁表樌麑?shí)施的核心因素[2]，但在國(guó)家所掌握的地質(zhì)資料的真實(shí)性存在瑕疵，政府依然采用競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓探礦權(quán)，尤其是礦產(chǎn)勘查空白區(qū)探礦權(quán)時(shí)，投資者基于對(duì)政府的依賴(lài)做出非理性投資后，發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)的儲(chǔ)量和品位并未達(dá)到預(yù)想的標(biāo)準(zhǔn)，往往會(huì)要求國(guó)家賠償③有研究者指出，國(guó)家出讓探礦權(quán)時(shí)對(duì)礦區(qū)礦產(chǎn)儲(chǔ)量就基礎(chǔ)地質(zhì)工作程度的了解，基本上通過(guò)匯交的地質(zhì)資料獲取，而地質(zhì)資料的真實(shí)性和完整性存在過(guò)多的無(wú)法為國(guó)家控制的人為因素。參見(jiàn)：薄燕娜.探礦權(quán)競(jìng)價(jià)出讓的風(fēng)險(xiǎn)與救濟(jì)，http://www.lrlaw.com.cn/index.php?actionviewnews-itemid-341，2015年12月3日訪(fǎng)問(wèn)。筆者認(rèn)為，也不排除某些地方為了追求競(jìng)價(jià)出讓的溢價(jià)而將尚未形成礦產(chǎn)地，僅僅是地質(zhì)異常區(qū)甚至空白地招拍掛的情形。。某地就曾出現(xiàn)過(guò)探礦權(quán)人通過(guò)拍賣(mài)方式取得探礦權(quán)，開(kāi)展地質(zhì)工作后發(fā)現(xiàn)高價(jià)拍得的區(qū)域根本無(wú)礦，便要求政府賠償，政府在無(wú)法退還拍賣(mài)資金的情況下，只好為其再配置另一處新的探礦權(quán)區(qū)塊的事件[3]。

第二，招拍掛實(shí)際操作中以?xún)r(jià)取勝，影響國(guó)家礦產(chǎn)資源勘查健康開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，某些地方一度對(duì)探礦權(quán)招拍掛的規(guī)定產(chǎn)生誤解，采取一刀切的方式，讓單純具備資金優(yōu)勢(shì)的法人通過(guò)競(jìng)價(jià)取得探礦權(quán)，而將具備開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)人員優(yōu)勢(shì)但缺少資金的地勘單位擠出，導(dǎo)致后續(xù)勘探工作未實(shí)際開(kāi)展。如貴州省從2014年3月開(kāi)始到5月底，就清理出700 個(gè)“圈而不探”的探礦權(quán)，近四成探礦權(quán)作廢[4]。還可能會(huì)發(fā)生勘探安全難以保障，勘探效果不佳，礦業(yè)權(quán)信息虛假等問(wèn)題，不僅影響探礦權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展，也導(dǎo)致國(guó)家需要的礦產(chǎn)資源無(wú)法探明。實(shí)踐中，探礦權(quán)招拍掛產(chǎn)生極高的溢價(jià)情況多有出現(xiàn)④如衡陽(yáng)祁東一鐵礦探礦權(quán)以10倍于起始價(jià)成交，詳見(jiàn)：衡陽(yáng)日?qǐng)?bào)2009-03-05，第002版。又如河南省礦業(yè)權(quán)交易中心掛牌出讓的一項(xiàng)探礦權(quán)，起始價(jià)為60萬(wàn)元，最終以4276萬(wàn)元成交，溢價(jià)超出底價(jià)70倍，詳見(jiàn)：張永強(qiáng).河南省探礦權(quán)掛牌出讓出現(xiàn)新“標(biāo)王”[J]資源導(dǎo)刊(行政綜合版),2012(9):33。，事實(shí)上還會(huì)擠壓礦產(chǎn)資源開(kāi)采及開(kāi)采過(guò)程中環(huán)境治理、安全保障等方面的資金投入，給礦業(yè)發(fā)展帶來(lái)更多消極影響。

第三，國(guó)有資產(chǎn)流失，權(quán)力尋租和事實(shí)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，探礦權(quán)及密切相關(guān)的采礦權(quán)往往會(huì)成為地方政府招商引資的籌碼，政府會(huì)采用允許一人競(jìng)買(mǎi)的掛牌方式，將探礦權(quán)出讓給事先達(dá)成意向的投資方，如果出現(xiàn)多人競(jìng)買(mǎi)，則投資人可用最高價(jià)取得探礦權(quán)，政府再通過(guò)其他方式將差價(jià)返還投資人，因此通常被看作市場(chǎng)化方式的礦業(yè)權(quán)招拍掛，實(shí)際上成為一種具有市場(chǎng)表象的單一式行政手段[5]，這一過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失，權(quán)力尋租和事實(shí)上不公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，中標(biāo)人和競(jìng)得人先期違約或拒繳價(jià)款的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)土資源部2011年發(fā)布的242號(hào)文第41條規(guī)定：“中標(biāo)人或競(jìng)得人存在合同雙方約定的違約行為時(shí)，中標(biāo)或競(jìng)得結(jié)果無(wú)效，所繳納的交易保證金不予退還?！?依照文意，如果“違約”則表明合同已成立，如果“中標(biāo)或競(jìng)得結(jié)果無(wú)效”則合同因欠缺承諾而無(wú)法成立，這種矛盾反映出對(duì)通過(guò)招拍掛出讓的探礦權(quán)出讓合同性質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊性。實(shí)踐中存在中標(biāo)人拒不與出讓部門(mén)簽訂出讓合同，競(jìng)得人拒不簽署成交確認(rèn)書(shū)，拒不繳納價(jià)款的行為。如果將出讓合同定性為行政合同，行政部門(mén)若因此起訴至法院，則會(huì)因?yàn)橹黧w不適合被法院駁回起訴；如果認(rèn)定為民事合同，則第242號(hào)文實(shí)際上放棄了違約責(zé)任的追究?？梢韵胍?jiàn)，如果探礦權(quán)招拍掛時(shí)的價(jià)款遠(yuǎn)高于評(píng)估價(jià)，理性的中標(biāo)人和競(jìng)得人基于多重考慮極有可能會(huì)選擇拒不接受中標(biāo)和競(jìng)得結(jié)果，而再次招拍掛的成交價(jià)格可能會(huì)遠(yuǎn)低于前次價(jià)格，現(xiàn)有的制度安排僅規(guī)定交易保證金不予退還，而未考慮到違約給國(guó)家?guī)?lái)的損失。

第五，探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓與探礦權(quán)登記、行使銜接不暢的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)1998年國(guó)務(wù)院頒布的240號(hào)文規(guī)定，招投標(biāo)是探礦權(quán)有償取得的主要方式，但依照《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，探礦權(quán)必須由主管部門(mén)登記方可取得，雖然現(xiàn)行制度下探礦權(quán)的出讓是按照審批管理權(quán)限經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展的，但招拍掛中多注重投標(biāo)人和競(jìng)買(mǎi)人的資金條件，所設(shè)定的資格條件并未與探礦權(quán)審批登記要求相匹配，會(huì)出現(xiàn)中標(biāo)人、競(jìng)得人履行了各項(xiàng)義務(wù)，但探礦權(quán)登記無(wú)法辦理的風(fēng)險(xiǎn)，即便符合國(guó)土資源管理部門(mén)的條件，獲得探礦權(quán)，探礦權(quán)的行使還涉及用地（包括林地⑤實(shí)踐中有林業(yè)部門(mén)要求林業(yè)區(qū)內(nèi)的勘查作業(yè)要報(bào)林業(yè)局和森工集團(tuán)逐級(jí)審批，而且要求對(duì)找礦前景好、開(kāi)發(fā)潛力大的勘查區(qū)域簽訂聯(lián)合勘查、共同開(kāi)發(fā)協(xié)議，并對(duì)聯(lián)合勘查、共同開(kāi)發(fā)的探礦權(quán)提出了一次性買(mǎi)斷、絕對(duì)控股、參股開(kāi)發(fā)利用等要求。詳見(jiàn)：于德福，陳德琮.地勘單位改革發(fā)展若干問(wèn)題探析[N].地質(zhì)勘查導(dǎo)報(bào),2009-11-19，第007版。、草地）、水權(quán)、環(huán)保、項(xiàng)目審批等多個(gè)環(huán)節(jié)，支付高價(jià)獲得探礦權(quán)的權(quán)利人會(huì)將勘查作業(yè)無(wú)法順利進(jìn)行的責(zé)任歸咎于政府。

第六，探礦權(quán)整合及受限制的政府補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)。在盲目高價(jià)出讓探礦權(quán)后，政府還可能面臨由于規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策變化等原因引起的礦業(yè)權(quán)整合等權(quán)屬變動(dòng)及探礦權(quán)停止配置，探礦權(quán)優(yōu)先權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)等情形，此時(shí)合法的探礦權(quán)人會(huì)要求政府補(bǔ)償自己遭受的損失。國(guó)家不能以私法方式完成公共任務(wù)和國(guó)家任務(wù)，從而來(lái)擺脫基本權(quán)利的約束[6]。國(guó)家將探礦權(quán)有償授予給探礦權(quán)人，已經(jīng)成為探礦權(quán)人受到憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果因?yàn)橐?guī)制等因素對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生限制，按照征收或規(guī)制性征收的原理，必須要給予補(bǔ)償，否則政府的公信力會(huì)受到質(zhì)疑。

2 風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

探礦權(quán)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓使政府面臨上述諸多風(fēng)險(xiǎn)，一方面是由于探礦投資人對(duì)礦產(chǎn)資源勘查本身具有的高風(fēng)險(xiǎn)性未充分認(rèn)識(shí)，在探礦權(quán)市場(chǎng)發(fā)育不完善、信息不對(duì)稱(chēng)背景下非理性進(jìn)入逐利；另一方面是由于市場(chǎng)規(guī)范的制定執(zhí)行者和規(guī)范本身存在諸多問(wèn)題，使得“目前遍布全國(guó)的礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)顯示出分散、隔離、低水平、行政操控、地方保護(hù)色彩濃厚等弊端，實(shí)際上已成為地方政府出賣(mài)礦業(yè)權(quán)的工具，而不是一個(gè)真正的要素自由交易市場(chǎng)”[7]。本文著重分析后一方面的原因。

2.1 規(guī)范制定執(zhí)行者的原因

《礦產(chǎn)資源法》自1996年修改后至今未進(jìn)行新的修改，作為其配套法規(guī)的國(guó)務(wù)院240號(hào)文頒布至今也有10多年，而這段時(shí)間又恰恰是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生重大變革的階段，實(shí)際上是國(guó)土資源部頒布的規(guī)范性文件為探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓提供了國(guó)家層面的規(guī)范依據(jù)，地方性法規(guī)和省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)的規(guī)范性文件成為地方層面的規(guī)范依據(jù)，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)同時(shí)也是規(guī)范的執(zhí)行者，在實(shí)踐中有部分規(guī)范制定執(zhí)行者出現(xiàn)了錯(cuò)位、越位和缺位的情況。其一，錯(cuò)位：有些地方的國(guó)土資源主管部門(mén)直接經(jīng)營(yíng)探礦權(quán)，壟斷初級(jí)探礦權(quán)，自探、自?xún)?chǔ)、自賣(mài)，讓承擔(dān)礦調(diào)任務(wù)的地勘單位打工，在調(diào)查工作過(guò)程中形成所謂的“探礦權(quán)”，再由政府通過(guò)“招拍掛”出讓這些“探礦權(quán)”，從而增加地方政府財(cái)政收入[8]，排斥社會(huì)資金在勘探初級(jí)階段的進(jìn)入。雖然不排除政府宏觀(guān)調(diào)控的考慮，但偏離了礦政管理職能，干擾探礦權(quán)市場(chǎng)形成，挫傷地勘單位找礦的積極性。其二，越位：有些地方出于對(duì)國(guó)家規(guī)定的誤解或者追逐溢價(jià)而超越權(quán)限制定規(guī)則，拓展探礦權(quán)招拍掛的適用范圍，比如根據(jù)《關(guān)于清理國(guó)家出資勘查已探明礦產(chǎn)地的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2002〕32號(hào)）和“國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)”文，對(duì)空白區(qū)探礦權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)出讓是嚴(yán)格限制的，但多個(gè)省廳對(duì)空白區(qū)探礦權(quán)采用招拍掛方式出讓。其三，缺位：為追求地方利益和部門(mén)利益，在招拍掛過(guò)程中，放松了對(duì)技術(shù)能力、勘查資質(zhì)等方面的審查，放棄了對(duì)國(guó)家利益的守護(hù)，單純以?xún)r(jià)取勝，為缺乏相應(yīng)勘探能力和沒(méi)有實(shí)質(zhì)開(kāi)發(fā)意愿的主體設(shè)定探礦權(quán)，給圈地、炒礦提供了機(jī)會(huì)。

2.2 規(guī)范本身的原因

探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的規(guī)范設(shè)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，既應(yīng)符合地質(zhì)勘查的工作規(guī)律和招標(biāo)拍賣(mài)的市場(chǎng)規(guī)律，同時(shí)也應(yīng)符合法律規(guī)范制定的技術(shù)性要求。本文僅從法律規(guī)范制定的技術(shù)性要求的角度，分析我國(guó)探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范本身引發(fā)政府風(fēng)險(xiǎn)的原因。

第一，多重授權(quán)使探礦權(quán)出讓不同效力層級(jí)的規(guī)范間存在沖突和不統(tǒng)一之處。《礦產(chǎn)資源法》第5條授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定探礦權(quán)有償取得的具體辦法和實(shí)施步驟，第12條授權(quán)國(guó)務(wù)院制定礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊管理辦法，國(guó)務(wù)院240號(hào)文僅在第16條規(guī)定以擇優(yōu)原則確定中標(biāo)人的招投標(biāo)方式作為探礦權(quán)有償取得的方式。國(guó)土資源部2000年頒布的309號(hào)文突破了法律和行政法規(guī)的規(guī)定，增加了拍賣(mài)方式，2003年頒布的197號(hào)文又增加了掛牌的方式，2006年12號(hào)文中“各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)可結(jié)合本地區(qū)情況，根據(jù)當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)勘查的深度、地質(zhì)構(gòu)造條件等因素，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓方式作適當(dāng)調(diào)整，制定具體辦法，并報(bào)部備案”的再授權(quán)規(guī)定，造成實(shí)踐中省廳各自為政，紛紛制定突破國(guó)家規(guī)定的各色規(guī)范性文件，使得本來(lái)就具有“合法性”風(fēng)險(xiǎn)的部門(mén)，以“規(guī)范性”為依據(jù)構(gòu)建的探礦權(quán)出讓規(guī)范體系較為混亂，難以通過(guò)行政許可法的審視。對(duì)于探礦權(quán)主體也同樣存在法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件不一致之處。為此國(guó)家和地方不得不進(jìn)行規(guī)范性文件和探礦權(quán)的清理⑥比如2009年國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)通知，部署在全國(guó)開(kāi)展探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度執(zhí)行情況專(zhuān)項(xiàng)清理工作，專(zhuān)項(xiàng)清理工作從5月份開(kāi)始，至10月份結(jié)束，清理的范圍是2006年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》下發(fā)之日至2009年4月30日期間，各地探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓情況；2014年貴州省出臺(tái)《礦產(chǎn)資源“圈而不探、占而不采”治理辦法》，對(duì)“圈而不探”探礦權(quán)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理。，這種政策的不延續(xù)性會(huì)侵害探礦權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)也會(huì)使政府行為的公信力和信譽(yù)受損。

第二，同一規(guī)范文本中不同規(guī)范的沖突使相關(guān)制度設(shè)計(jì)虛置。比如，以招標(biāo)方式出讓探礦權(quán)應(yīng)對(duì)資金、技術(shù)、效益等多方面因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，投標(biāo)人之間開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，被認(rèn)為是較為理想的競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式。在2003年國(guó)土資源部頒布的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào)）第9條中明確規(guī)定了主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式授予探礦權(quán)的5種情形⑦這5種情形為：國(guó)家出資的勘查項(xiàng)目；礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模為大型的能源、金屬礦產(chǎn)地；共伴生組分多、綜合利用技術(shù)水平要求高的礦產(chǎn)地；對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)；根據(jù)法律法規(guī)、國(guó)家政策規(guī)定可以新設(shè)探礦權(quán)采礦權(quán)的環(huán)境敏感地區(qū)和未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)。對(duì)資金和技術(shù)要素均有較高的要求，不適合采用以資金優(yōu)勢(shì)取勝的拍賣(mài)和掛牌方式出讓。，2006年國(guó)土資源部12號(hào)文又將應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式授予探礦權(quán)的情形修改為3種⑧這3種情形為：根據(jù)法律法規(guī)、國(guó)家政策規(guī)定可以新設(shè)探礦權(quán)采礦權(quán)的環(huán)境敏感地區(qū)和未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)；共伴生組分多、綜合開(kāi)發(fā)利用技術(shù)水平要求高的礦產(chǎn)地；礦產(chǎn)資源規(guī)劃規(guī)定的其他情形。，未將197號(hào)文中“國(guó)家出資的勘查項(xiàng)目；礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模為大型的能源、金屬礦產(chǎn)地；對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)”3種情形列入，代之以“礦產(chǎn)資源規(guī)劃規(guī)定的其他情形”，這一規(guī)定因遵循地質(zhì)勘探規(guī)律而被贊許。但197號(hào)文第28條規(guī)定：“探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)的，投標(biāo)人不得少于三人”“投標(biāo)人少于三人”“屬探礦權(quán)招標(biāo)的，主管部門(mén)可以以?huà)炫品绞绞谟杼降V權(quán)”，且并未區(qū)分應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式授予探礦權(quán)的情形和可以以招標(biāo)方式授予探礦權(quán)的情形，使得“應(yīng)當(dāng)招標(biāo)”的要求會(huì)因?yàn)椤巴稑?biāo)人少于3人”而被“掛牌”取代，顯然與規(guī)范的初衷相背離。

第三，概括性兜底條款的頻繁使用使政府權(quán)力失去邊界的同時(shí)，也削弱了政府的治理能力。以探礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)最為關(guān)鍵的探礦權(quán)申請(qǐng)登記資料和招拍掛出讓方式的配置為例，共使用了四處概括性兜底條款。第一處，1998年國(guó)務(wù)院240號(hào)文關(guān)于探礦權(quán)申請(qǐng)登記資料中第6項(xiàng)規(guī)定：國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)規(guī)定提交的其他資料。第二和第三處，2003年國(guó)土資源部197號(hào)文關(guān)于新設(shè)探礦權(quán)應(yīng)當(dāng)以招拍掛方式授予的情形第4項(xiàng)規(guī)定：主管部門(mén)規(guī)定的其他情形；關(guān)于不得以招拍掛方式授予探礦權(quán)的情形第5項(xiàng)規(guī)定：法律法規(guī)另有規(guī)定以及主管部門(mén)規(guī)定因特殊情形不適于以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式授予的。第四處，2006年國(guó)土資源部12號(hào)文關(guān)于應(yīng)以招標(biāo)的方式出讓探礦權(quán)的情形第3項(xiàng)規(guī)定：礦產(chǎn)資源規(guī)劃規(guī)定的其他情形。第一處使得探礦權(quán)登記資料處于開(kāi)放狀態(tài)，實(shí)質(zhì)上使申請(qǐng)取得探礦權(quán)的審批標(biāo)準(zhǔn)處于不確定狀態(tài)，因?yàn)橐罁?jù)此項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)可提出已列舉范圍之外的其他任何資料要求。第二和第三處中僅使用“主管部門(mén)”的不確定性法律概念，是哪一級(jí)別哪一性質(zhì)的主管部門(mén)不明確，對(duì)于“其他情形”也未做限制，是極為寬泛的授權(quán)性規(guī)定。第四處的問(wèn)題在于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的層級(jí)未明確，礦產(chǎn)資源規(guī)劃間存在沖突，且規(guī)劃也不斷修改變動(dòng)，從而使標(biāo)準(zhǔn)不明確。法規(guī)欠缺明確性，使政府權(quán)力失去了邊界，政府的治理能力必然會(huì)因由此帶來(lái)的政令沖突、矛盾、不暢而大大削弱。

第四，特殊規(guī)則的使用會(huì)導(dǎo)致相互串通，虛假報(bào)價(jià)，增加政府審查難度。如在一宗探礦權(quán)出讓中，某市國(guó)土資源局的掛牌公告確定了“報(bào)價(jià)最高的競(jìng)買(mǎi)人違約或者放棄，報(bào)價(jià)次高者可提出書(shū)面申請(qǐng)，遞補(bǔ)為競(jìng)得人”的規(guī)則，該項(xiàng)規(guī)則突破了掛牌中報(bào)價(jià)最高競(jìng)買(mǎi)人成為競(jìng)得人的一般規(guī)則。掛牌報(bào)價(jià)階段，在丁公司報(bào)價(jià)33萬(wàn)元后，甲公司連續(xù)加價(jià)，最終報(bào)出了遠(yuǎn)超該探礦權(quán)實(shí)際價(jià)格的3.6億元高價(jià)，致使其他幾家公司無(wú)法報(bào)價(jià)。掛牌結(jié)束后，甲公司申請(qǐng)放棄探礦權(quán)，同日，丁申請(qǐng)遞補(bǔ)為競(jìng)得人。市國(guó)土資源局對(duì)該報(bào)價(jià)過(guò)程存疑，取消了丁公司遞補(bǔ)為該探礦權(quán)競(jìng)得人的資格，遂引發(fā)訴訟[9]。

3 風(fēng)險(xiǎn)防范的措施

對(duì)于上述風(fēng)險(xiǎn)，主管部門(mén)已經(jīng)有所認(rèn)識(shí)，也采取了一些防范措施，其中最常用的防范措施是探礦權(quán)出讓公告中的“風(fēng)險(xiǎn)提示”。作為行政機(jī)關(guān)自主進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)信息披露，與行政監(jiān)管措施中強(qiáng)制信息披露有著相同的作用，即將風(fēng)險(xiǎn)信息告知探礦權(quán)潛在的投標(biāo)人和競(jìng)買(mǎi)人，使這些主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成充分認(rèn)識(shí)，從而作出理性評(píng)估、決策和行為，的確有助于化解政府的風(fēng)險(xiǎn)。但探礦權(quán)出讓公告中的“風(fēng)險(xiǎn)提示”并不能成為行政機(jī)關(guān)免責(zé)的“尚方寶劍”[10]。要從根本上防范探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的政府風(fēng)險(xiǎn)，還是應(yīng)當(dāng)按照憲法的要求，嚴(yán)格依法執(zhí)政，依照之“法”應(yīng)尊重地質(zhì)勘探規(guī)律、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和立法技術(shù)要求。對(duì)應(yīng)于規(guī)范制定執(zhí)行者和規(guī)范本身的原因，本文從以下兩個(gè)方面提出防范的措施。

第一，規(guī)范制定和執(zhí)行者著眼于“自然資源合理利用”的價(jià)值訴求，以此指導(dǎo)立法和政策的制定，拘束礦政實(shí)踐，方能矯正錯(cuò)位、越位和缺位?！暗V政管理始終都應(yīng)該把礦產(chǎn)資源的合理利用作為其根本宗旨，否則就要走偏路。因?yàn)檫@是憲法賦予政府的根本職責(zé)?！盵11]依照現(xiàn)行憲法，“礦藏屬于國(guó)家所有，即全民所有”“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。依照《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”，國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)施統(tǒng)一管理的各級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)都不是礦產(chǎn)資源的所有人，且“不得用任何手段侵占或者破壞自然資源”，負(fù)有“保障自然資源的合理利用”和“保護(hù)自然資源”的義務(wù)。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，不僅是為了糾正現(xiàn)實(shí)生活中存在的“礦產(chǎn)資源在哪里發(fā)現(xiàn)就歸哪里所有、誰(shuí)搶占就歸誰(shuí)所有”的錯(cuò)誤意識(shí)，也是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的全局性利益（保障經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行）、產(chǎn)業(yè)利益、區(qū)域利益和主權(quán)利益[12]。實(shí)踐中，規(guī)范的制定和執(zhí)行錯(cuò)位、越位和缺位從根本上而言就是偏離了這一價(jià)值訴求，違背了憲法和法律義務(wù)，將礦藏國(guó)家所有權(quán)等同于私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，片面追求國(guó)家礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)利益的最大化，忽視了整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更為嚴(yán)重的是打著國(guó)家礦產(chǎn)資源利益最大化的旗號(hào)，超越權(quán)限、錯(cuò)位追求部門(mén)或地方利益，忽視自然資源的保護(hù)和合理利用。

第二，借助《礦產(chǎn)資源法》修改理順探礦權(quán)出讓規(guī)范體系的沖突，在未實(shí)現(xiàn)修法之前注重法律規(guī)范的匯編和清理，運(yùn)用目的解釋及體系解釋的方法解決制度沖突及合法化有違法之虞的規(guī)定。我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置制度的形成具有制度試錯(cuò)的路徑依賴(lài)，在尚未形成制度之前，突破現(xiàn)有法律制度框架，“個(gè)案在先，試點(diǎn)先行，而后普及，而后進(jìn)行政策規(guī)范，幾乎成為普遍規(guī)律”[13]，必然會(huì)因頂層制度的缺失而呈現(xiàn)散亂沖突的狀態(tài)。對(duì)于規(guī)范體系沖突的根本性解決方案是在修改《礦產(chǎn)資源法》時(shí)，進(jìn)行基于頂層制度設(shè)計(jì)的體系性修改，但目前阻力重重。目前可行的操作包括：

其一，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、部門(mén)規(guī)范性文件，地方性法規(guī)、地方主管部門(mén)規(guī)范性文件進(jìn)行專(zhuān)題匯編，將零散不宜搜集的文件匯集編纂，便于查閱，并為清理打下基礎(chǔ)。根據(jù)筆者的調(diào)查，目前國(guó)土資源部網(wǎng)站上能夠查詢(xún)到的法規(guī)范性文件排列較為凌亂且不全，各地地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)的官方網(wǎng)站上法規(guī)檢索服務(wù)也參差不齊。雖然國(guó)土資源部地質(zhì)勘查司已出版綜合性的地質(zhì)勘查法規(guī)匯編，但權(quán)威的跨越部門(mén)法及兼納中央與地方立法的專(zhuān)題式匯編仍然極有必要。

其二，法律規(guī)范的清理。比如在2003年國(guó)土資源部頒布的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào)）中就明確規(guī)定，“本辦法發(fā)布前制定的有關(guān)文件的內(nèi)容與本辦法的規(guī)定不一致的，按照本辦法規(guī)定執(zhí)行”；《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）中也明確規(guī)定：“原《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）》中第七條、第八條、第九條規(guī)定的內(nèi)容，以本通知的規(guī)定為準(zhǔn)。各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)要按照本通知規(guī)定的要求，對(duì)以往各種相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全面清理”。但由于規(guī)范本身的效力層級(jí)低，且清理的程序并不明確，因此效果不明顯。建議由國(guó)土資源部進(jìn)行統(tǒng)一清理，并修改規(guī)范性文件中的多重授權(quán)性規(guī)定，明確授權(quán)的具體要求。

其三，目的解釋及體系解釋的方法的采用。依法行政要求行政主體在作出決策和執(zhí)法之時(shí)均應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則，這就涉及對(duì)規(guī)范性文件的理解。當(dāng)所依據(jù)的規(guī)范性文件出現(xiàn)明顯的規(guī)范沖突或違反法律的傾向時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)目的解釋及體系解釋的方法，選擇最趨近于立法目的的解釋及合法的解釋?zhuān)春蠎椇戏ǖ慕忉專(zhuān)源藶橐罁?jù)實(shí)施行政行為。比如上文提到的197號(hào)文第28條“探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)的，投標(biāo)人不得少于三人”，“投標(biāo)人少于三人”，“屬探礦權(quán)招標(biāo)的，主管部門(mén)可以以?huà)炫品绞绞谟杼降V權(quán)”的規(guī)定，應(yīng)做排除應(yīng)當(dāng)招標(biāo)方式出讓情形的限縮解釋?zhuān)串?dāng)屬于應(yīng)當(dāng)招標(biāo)方式出讓情形的，即使投標(biāo)人少于三人，也不得以?huà)炫品绞绞谟杼降V權(quán)。

[1] 胡魁．辨析礦產(chǎn)資源分類(lèi)分級(jí)管理[N]．中國(guó)礦業(yè)報(bào),2008-05-13(A01)．

[2] 羅娜．投資下滑 競(jìng)爭(zhēng)加劇 利潤(rùn)萎縮 改革加速——地勘經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”發(fā)展依然可期[N]．中國(guó)有色金屬報(bào),2014-09-02(05)．

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Government Risks of Competitive Transfer of Exploration Rights and Its Prevention

HUAN Ji'e, LIU Shasha, ZOU Xiehua
(School of Public Administration, China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Competitive transfer of exploration rights is governed by a complex standard system. As the constitutors and executors of standards are always offside and vacant, and the standards are inconsistent and uncertain, multiple government risks may emerge when the exploration rights are transferred competitively. The effective measure to prevent the risks is to govern the transfer strictly according to laws, which respect the rules of geological exploration, market economy and the technical requirements of legislation.

exploration right; competitive transfer; standard; risk

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）01-0018-06

2016-10-10；

2016-10-11

國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心外協(xié)項(xiàng)目“行政審批制度改革背景下礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊管理制度實(shí)施評(píng)價(jià)研究”（20016176067）；國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開(kāi)放基金“我國(guó)礦業(yè)權(quán)登記法律制度研究”（CUGFP-1603）

宦吉娥（1980-），女，湖北省?？悼h人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院法學(xué)系副教授，國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究人員，法學(xué)博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)、國(guó)土資源法學(xué)方面研究工作。