張筱倜

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

全國人大代表立法提案權(quán)行使之程序障礙及完善

張筱倜

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

全國人大代表立法提案權(quán)行使在程序?qū)用娲嬖谡系K，這是人大代表立法提案權(quán)行使現(xiàn)實受阻的原因之一。通過對程序障礙進(jìn)行實證分析，能夠?qū)ξ覈ò柑岢瞿Ｊ竭M(jìn)行總結(jié)——“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”?，F(xiàn)行模式有其歷史原因和現(xiàn)實價值，但基于社會主義民主的本質(zhì)要求，以及緩解立法專業(yè)性與立法民主性張力之需，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步釋放人大代表的立法提案權(quán)。加強(qiáng)人大代表立法提案權(quán)行使與全國人大常委會立法工作的主動銜接，消除程序障礙，保證人大代表法案提出通道的暢通，是完善人大代表立法提案程序的可能途徑。

人大代表；立法提案權(quán)；程序障礙

“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”[1](p1767)作為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，立法是人民代表大會的一項重要職能。人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的主體，通過提出法律案參與制定和修改國家法律是其基本權(quán)利，也是人民當(dāng)家做主之重要表現(xiàn)。人大代表能夠充分參與立法是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了要“推進(jìn)立法的科學(xué)化、民主化，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用，完善立法項目征集和論證制度”等要求。[2](p1806)然而現(xiàn)實中人大代表提出的法律案卻鮮有入會審議并通過。這一立法現(xiàn)象背后的原因是多方面的，本文擬對此進(jìn)行反思。

一、問題的提出：全國人大代表立法提案權(quán)行使之阻滯

我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)政策較為詳細(xì)地規(guī)定了人大代表法案的提出和審理程序，它們共同構(gòu)成了當(dāng)前我國人大代表立法提案權(quán)行使可供參考的規(guī)范體系。我國現(xiàn)行《憲法》第七十二條明確指出，全國人大代表有權(quán)依據(jù)程序提出自己職權(quán)范圍內(nèi)的議案，這里所指的議案當(dāng)然包括人大代表提出的關(guān)于制定和修改法律的法律案。這是我國憲法從根本法的角度對人大代表享有立法提案權(quán)的認(rèn)可?！度珖舜蠼M織法》《立法法》以及《代表法》則對人大代表法律案的提出和撤回程序進(jìn)行了相對宏觀的規(guī)定：明確了提出法律案的主體要求、代表法律案入會審議的條件、代表撤回法律案的時間等內(nèi)容。①參見《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第十條、第十一條；《中華人民共和國立法法》第十五條、第二十二條；《代表法》第二十一條?！度珖舜笞h事規(guī)則》《全國人大代表議案處理辦法》和《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》則進(jìn)一步對人大代表行使提案權(quán)進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定：提出了人大代表提出的法律案應(yīng)當(dāng)具備的形式要件及實質(zhì)要件，同時細(xì)化了人大代表提出法律案的時間，此外還對法律案具體的處理機(jī)構(gòu)和辦法等程序內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充。①參見《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第二十一條、第二十二條；《全國人大代表議案處理辦法》第二章、第三章、第四章。通過整理和研究當(dāng)前我國人大代表立法提案權(quán)行使的規(guī)范體系，我們不妨通過下圖對代表法律案提出和處理程序進(jìn)行總結(jié)。

從現(xiàn)實角度看，人大代表立法提案權(quán)的行使作用似乎并非那么顯著。這并不是說人大代表怠于行使自身權(quán)利，相反從歷年大會代表提出的法律案數(shù)量及涉及領(lǐng)域來看，人大代表行使立法提案權(quán)的積極性普遍較高，所關(guān)注的立法領(lǐng)域也較為廣泛。以十二屆全國人大全體會議為例，十二屆全國人大全體會議第一次會議共收到代表提案401件，其中法律案393件；[3]二次會議則共收到代表議案469件，其中法律案461件；[4]三次會議共收到代表議案521件，其中法律案510件；[5]四次會議共收到代表議案462件，其中法律案442件。[6]縱向比較可以更清楚看到代表行使立法提案權(quán)積極性逐步提高，第六屆全國人大一次會議一共只收到代表議案61件；[7]二次會議也只收到代表議案114件。[8]因而問題不在于人大代表不行使相關(guān)權(quán)利，而在于人大代表的法律案在提出后難以上會審議?！皳?jù)了解，從1979年到目前為止，還沒有代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的法律案被列入會議議程審議通過的。”[9](p86)不僅如此，由代表團(tuán)或代表聯(lián)名提出的其他議案被列入會議議程的也僅有4件。

針對這一立法現(xiàn)象，學(xué)界主要圍繞人大代表履職能力、議案質(zhì)量等方面進(jìn)行了相關(guān)討論，鮮有從當(dāng)前我國人大代表立法提案權(quán)行使的具體程序角度出發(fā)進(jìn)行實證分析。少數(shù)從程序角度出發(fā)的探討也相對宏觀，缺少更為細(xì)致的觀察和反思。然立法程序與立法權(quán)之間總是相互依存且相互適應(yīng)的，特定立法程序的設(shè)置及運(yùn)作往往反映了立法權(quán)的規(guī)范與制約。[10](p8)對于人大提案權(quán)行使之研究需要對人大代表法律案提出、審議和處理機(jī)制的實然狀態(tài)進(jìn)行考察。

二、全國人大代表立法提案權(quán)行使之程序障礙

1.大會議程的確定與代表法律案的提出。

全國人民代表大會議程是對大會即將討論哪些事項及討論的順序、時間等內(nèi)容所做的一種提前安排，可以被視為人民代表大會的“會議綱要”。從文字意義上看，代表大會議程似乎只是一種程序設(shè)置，但實際上倘若代表提出的法律案無法被列入大會議程，則其可能面臨程序中根本無法上會審議的境況。根據(jù)《全國人大議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，大會議程是由全國人大常委會擬定議程草案，并提交預(yù)備會議表決而通過的。作為接受和審理代表所提法律案的機(jī)構(gòu)大會主席團(tuán)，同樣也是在預(yù)備會議中討論并產(chǎn)生的。這就產(chǎn)生了一個時間上的問題，即作為處理會議期間代表所提法律案機(jī)構(gòu)的主席團(tuán)是和大會議程在同一次會議中同時通過（產(chǎn)生）的，那么成立之后的主席團(tuán)審議代表法律案的意見是否還會對與它同時確定并通過的大會議程產(chǎn)生影響？從現(xiàn)行的會議程序和立法程序來看，有提案權(quán)的人在會議期間提出了法律議案，主席團(tuán)很難決定將它列入本次會議議程。[11](p309-310)

有觀點認(rèn)為《立法法》第十六條中所規(guī)定的“常委會先行審議法律案”為代表議案入會審議提供了契機(jī)。[12](p38-39)筆者以為此觀點不準(zhǔn)確。雖然《立法法》十六條規(guī)定，向代表大會提交的法律案，在大會閉會期間可以先向常委會提出，但這里所指的法律案“應(yīng)當(dāng)是有權(quán)向全國人大提出又同時有權(quán)向常委會提出法律案的主體”。[9](p89-90)而依據(jù)我國現(xiàn)行法律，代表團(tuán)和三十名聯(lián)名代表本身并不是全國人大常委會法律案的提出主體，因而人大代表能夠直接向全國人大常委會提出法律案的說法值得商榷。

2.大會秘書處研究處理議案的實然狀態(tài)。

依據(jù)我國現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)則，主席團(tuán)決定是否列入會議議程是代表法律案在大會期間提出后面對的第一道審查。進(jìn)一步細(xì)致考察，相關(guān)整理的工作實際由主席團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)秘書處完成。秘書處將召集專門委員會的負(fù)責(zé)人對法律案處理工作進(jìn)行協(xié)商。在對議案進(jìn)行整理、分類和分析后，做出相關(guān)議案處理報告供主席團(tuán)參考從而做出決定?，F(xiàn)實中，主席團(tuán)的決定基本尊重了秘書處議案報告的意見，主要表現(xiàn)在秘書處的議案處理報告無一例外都由主席團(tuán)會議表決通過，且主席團(tuán)未做任何修改。從實證角度來看，大會秘書處的審理工作將對代表法律案的去留發(fā)揮重要作用。以十二屆全國人民代表大會為例，通過收集目前已召開的四次大會代表議案處理報告，比較研究議案處理報告中的具體內(nèi)容，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)秘書處處理代表議案做法的延續(xù)性和一貫性：不建議將代表法律案提交會議議程，而是建議將其提交專門委員會進(jìn)行審議。

具體而言，秘書處提交主席團(tuán)的議案報告通常會先對本屆大會議案的數(shù)量、種類、所涉領(lǐng)域進(jìn)行總結(jié)和歸納，其次秘書處報告會針對本屆大會所收代表議案提出具體處理建議?？v觀十二屆全國人大目前召開的四次大會的秘書處議案報告都無一例外采取了下列表述，“根據(jù)全國人民代表大會組織法和全國人民代表大會議事規(guī)則的規(guī)定，大會秘書處對代表提出的議案逐件進(jìn)行認(rèn)真分析研究，認(rèn)為沒有需要列入本次全國人民代表大會會議審議的議案。大會秘書處建議，將代表提出的議案分別交由全國人民代表大會有關(guān)專門委員會審議?！盵6]最后，秘書處的議案報告會對將來全國人大各專門委員會審議主席團(tuán)交付議案的工作提出相關(guān)建議，作為秘書處議案報告的結(jié)尾。已有學(xué)者對這一問題的學(xué)理爭論進(jìn)行了總結(jié)：主席團(tuán)作為大會召開時的臨時機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)主持大會進(jìn)度，所承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是程序性職能，議案究竟如何處理的問題是人民代表大會會議召開中的實質(zhì)問題而非程序性問題，作為主席團(tuán)是否有權(quán)決定？代表議案處理意見決定本次大會審議哪些議案，決定人大代表立法提案權(quán)能否順利實現(xiàn)，這樣重要的問題由主席團(tuán)審議通過而非大會討論通過是否合適？[13](p73-74)除了上述所總結(jié)的問題外，秘書處認(rèn)為代表議案“沒有需要列入本次全國人民代表大會會議審議”的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，換言之代表議案滿足什么條件才會“需要”列入大會審議？目前尚無明確規(guī)定，至少秘書處議案報告并未給出明確的說明。

3.專門委員會審議代表法律案的處理方式。

正如上文所論述，代表在會議期間提出的法律案經(jīng)秘書處審議做出報告，由主席團(tuán)表決通過后，通常不會列入本次大會予以審議，而是由主席團(tuán)交給相關(guān)專門委員會予以審議。專門委員會在大會閉會期間對代表法律案進(jìn)行審議，并向全國人大常委會提交相關(guān)審議報告。因而專門委員會的對人大代表議案的審議報告可以視為人大代表行使提案權(quán)的程序終點。為了更加全面和客觀地了解全國人大專門委員會審議主席團(tuán)交付法律案的情況，筆者整理和收集了2010年12月至2015年12月，近五年來全國人民代表大會各專門委員會關(guān)于主席團(tuán)交付審議的代表議案的審議報告共計35件。這些審議報告分別由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會、華僑委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會等9個專門委員會做出。通過比較研究各專門委員會審議報告，我們可以對審議報告內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，即全國人大專門委員會通常依據(jù)各代表法律案的具體內(nèi)容將其與全國人大常委會已經(jīng)通過或正在審議的立法活動，或者全國人大常委會未來的立法規(guī)劃、年度立法工作計劃等立法活動相聯(lián)系，從而間接吸收人大代表的立法訴求并將其轉(zhuǎn)換為全國人大常委會自身的立法工作。以《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果報告》（以下稱法律委員會法案審議報告）為例，報告將所涉議案（大部分是法律案）依據(jù)內(nèi)容進(jìn)行分類：（1）已由全國人大常委會審議通過；（2）已提請全國人大常委會審議；（3）已列入全國人大常委會2016年立法工作計劃；（4）已列入全國人大常委會立法規(guī)劃，正在研究或起草；（5）條件成熟納入年度立法工作計劃，納入法律起草或修改時考慮。以最后一種情況為例，一名代表向大會提交了制定憲法解釋程序法的法律案（第340號議案），建議明確憲法解釋的主體和程序等，法律委員會審議后在報告中回應(yīng)，“對于議案提出的建議，法律委員會、法制工作委員會將在今后的立法工作中認(rèn)真研究”。[14]從處理意見可以看出，人大代表的法律案其實是以全國人大常委會的立法工作為依托進(jìn)行了被動地間接處理，其內(nèi)容和精神被吸收和轉(zhuǎn)換為人大常委會自身立法當(dāng)中。正如法律委員會的議案審議報告所言，“代表法律案的處理其實是融入立法活動中每個環(huán)節(jié)的”。

三、全國人大代表立法提案權(quán)行使存在程序障礙之原因

我國人大代表立法提案權(quán)行使雖具備可供參考的規(guī)范體系，然其現(xiàn)實角度卻面臨相關(guān)程序限制。在一系列實然程序影響下，我國法律案提出呈現(xiàn)出一種“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”的制度模式（這里的機(jī)構(gòu)是指有權(quán)向全國人大提出法律案的機(jī)構(gòu)）。在這種法案提出模式中，機(jī)構(gòu)是我國立法提案權(quán)行使之主體，人大代表則作為機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，行使其自身立法提案權(quán)，為立法機(jī)關(guān)的立法活動提供正當(dāng)性和民主性支持，發(fā)揮著立法輔助作用。人大代表自身立法訴求和意愿需要與機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的立法決策、法案提出等立法活動相結(jié)合從而得以間接實現(xiàn)。“立法是由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動法這種特定的社會規(guī)范的活動?！盵15](p60)當(dāng)前無論是橫向比較各國立法模式還是縱向考察一國不同時期的立法體制，我們都能清楚發(fā)現(xiàn)“代議機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)的過程當(dāng)中，因具體國情下的國家治理形式、政治運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點及歷史文化慣性之差異，反映出其不同運(yùn)作模式下的價值側(cè)重?！盵16](p42)對人大代表而言，其在法律案提出階段所面對的程序限制自然有其特殊的歷史原因，主要包括以下幾點：

1.立法任務(wù)日益繁重背景下，人大代表履職能力不足。“在一個高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國家，立法機(jī)關(guān)所面臨的任務(wù)是如此之多和如此之復(fù)雜,乃至如果不給這個機(jī)關(guān)加上季度繁重的負(fù)擔(dān)，那么這些任務(wù)中的細(xì)節(jié)與技術(shù)細(xì)節(jié)就無法完成。”[17](p437-438)改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域都經(jīng)歷巨變，為了服務(wù)改革之需，一段時間內(nèi)我國立法工作高速展開。據(jù)統(tǒng)計，截止到2013年2月27日，包括現(xiàn)行憲法在內(nèi)，現(xiàn)行有效的法律共243件，其中1978年年底前制定的僅為4件，而1979年以來制定的共有239件。[18](p3-4)當(dāng)前隨著科技不斷進(jìn)步，尤其是互聯(lián)網(wǎng)科技廣泛應(yīng)用，人們生活正日新月異，需要法律規(guī)范和調(diào)整的社會關(guān)系如雨后春筍一般不斷出現(xiàn)。這些新生社會關(guān)系往往相對復(fù)雜，對立法者的專業(yè)性提出了更高要求。一些新領(lǐng)域的法律真空狀態(tài)導(dǎo)致許多社會問題凸顯且得不到有效法律規(guī)制。這一背景下，我國人大代表客觀存在履職能力不足的問題。這一問題表現(xiàn)在多個方面，從人大代表履職時間上看，由于我國人大代表普遍不是專職代表，除了享有人大代表的特殊身份外，其通常會面臨各種源于本職工作及自身生活的壓力，很難有足夠的精力投入到自身立法權(quán)行使中來。從人大代表履職專業(yè)性要求來看，由于我國人大代表群體具有較為廣泛的職業(yè)背景，且當(dāng)前全國人大不具備成熟的立法輔助機(jī)構(gòu)和立法輔助人員，倘若立法擬調(diào)整的社會關(guān)系屬人大代表認(rèn)知之外的陌生領(lǐng)域，很難期待人大代表提出有效、成熟的法律案。近年來不斷有代表提出匪夷所思的法律案被媒體曝光，立法工作的嚴(yán)肅品質(zhì)和專業(yè)性要求與人大代表的履職能力形成了巨大的現(xiàn)實落差，有學(xué)者指出“人大代表的神圣職責(zé)和使命有走向被娛樂化的邊緣”。[19](p23)人大代表客觀履職能力不足，難以滿足法律案的形式和實質(zhì)要件，而一年一次的全國人民代表大會自身面臨會期短、任務(wù)重等現(xiàn)實問題，如果不嚴(yán)格把關(guān)代表法律案的提出及審議機(jī)制，設(shè)置必要的人大代表立法提案權(quán)行使的程序限制，全國人民代表大會可能會被高數(shù)量、低質(zhì)量的代表法律案所充斥，而其核心立法任務(wù)和既定政治目標(biāo)可能因此而受到影響難以實現(xiàn)，這是現(xiàn)實中人大代表提出法律案受到程序限制的客觀原因之一。

2.作為政策的制定者和公共事務(wù)管理者，機(jī)構(gòu)在法案提出階段具有先天優(yōu)勢。本文雖將我國法律案提出模式總結(jié)為“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”，但不可否認(rèn)的是“無論是法律上，還是在實踐中，行政機(jī)關(guān)都是各國主要的立法提案權(quán)主體?！盵20](p24-25)首先，機(jī)構(gòu)作為社會公共事務(wù)的管理者，能夠直接接觸到立法擬調(diào)整的對象，基于現(xiàn)實工作經(jīng)驗，更易具備相關(guān)專業(yè)知識從而滿足立法的專業(yè)性要求。其次，作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)享有較為充足的時間、財力和人力等資源，能夠更容易滿足立法起草、立法調(diào)研、立法論證、立法評估等一系列立法活動所需成本。再次，作為國家政策的制定者或執(zhí)行者，機(jī)構(gòu)能夠較快掌握最新國家政策，較為深入地理解國家政策方針的內(nèi)涵，從而將立法工作與國家政策密切聯(lián)系在一起。最后，機(jī)構(gòu)能夠從國家治理的角度出發(fā)，基于社會發(fā)展信息的全面獲取，站在更高的位置上把握立法工作的重點，掌控立法工作的進(jìn)度。在目前立法資源相對有限，人大會議期間較短的現(xiàn)實情況下，這無疑有利于人大從促進(jìn)社會發(fā)展的宏觀角度出發(fā)，集中資源加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，從而提高立法效率，節(jié)約立法成本，使立法工作能夠更好地服務(wù)改革大局。上述機(jī)構(gòu)在立法提案階段所具備的先天優(yōu)勢同樣是人大代表提出法律案受到程序限制的客觀原因之一。

3.程序障礙限制了人大代表立法提案權(quán)的充分行使，但不能因此全面否定目前人大代表提出法律案從而參與和影響立法的作用。人大代表提出法律案后，經(jīng)秘書處和專門委員會的審議，為全國人大常委會制定立法規(guī)劃提供了一定參考，也為全國人大常委會審議和制定相關(guān)法律提供了建議。隨著社會對每年兩會活動關(guān)注度的不斷升溫，一定數(shù)量人大代表團(tuán)體以及部分知名人大代表持續(xù)提出相關(guān)法律案，一定程度上引起了國家和社會對于相關(guān)社會問題及法律問題的關(guān)注，客觀凝聚了立法共識。人大代表立法提案權(quán)程序障礙限制了人大代表提案權(quán)充分完整行使，使其只能通過其他方式間接影響立法活動，而這些逐步積累的法律規(guī)范外的立法實踐，使得人們更易忽略人大代表立法提案權(quán)行使實然與應(yīng)然的落差，程序障礙問題本身變得更加模糊和隱蔽，這也是人大代表提出法律案受到程序限制的客觀原因之一。

四、全國人大代表立法提案權(quán)行使程序之完善

1.全國人大代表立法提案權(quán)行使程序完善之必要性。

在我國現(xiàn)行“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表參與”的法案提出模式下，人大代表立法提案權(quán)行使存在程序限制有其歷史原因和一定現(xiàn)實價值。社會總在不斷進(jìn)步和發(fā)展，放眼未來，我國法律案提出模式在維持機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)依據(jù)實際情況逐步消除人大代表立法提案權(quán)行使中的相關(guān)程序障礙。對于符合條件且成熟的代表法律案應(yīng)當(dāng)適時列入大會予以審議，保持人大代表依法行使立法提案權(quán)通道的暢通。我國人大代表立法提案權(quán)行使程序的完善是具備充足必要性的。

（1）這是社會主義民主的本質(zhì)要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家權(quán)力的享有者?！八^民主政治就是當(dāng)行使國家權(quán)力時，要盡量使多數(shù)人民的意見參與統(tǒng)治過程的制度”，[21](p340)而社會主義民主有著更高要求，“人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義,我們必須堅持國家一切權(quán)力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力?！盵1](p1765-1766)社會主義民主要求立法工作在內(nèi)容上反映人民的意志和利益，在程序上能夠保障人民充分參與。一直以來國家高度重視促進(jìn)立法民主化，采取了大量有效措施，這些努力能夠在《立法法》首次修改中得到體現(xiàn)。修改后的《立法法》在總則中強(qiáng)調(diào)，要建立“立法公開”原則，同時規(guī)定全國人大常務(wù)委員會審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求人大代表的意見，并將有關(guān)情況予以反饋，而人大代表可以應(yīng)邀參加專門委員會組織的立法調(diào)研活動，全國人大常委會進(jìn)行法案審議活動時必須邀請人大代表列席參加，并明確指出要建立和實施立法聽證會制度等內(nèi)容。①參見《中華人民共和國立法法》第五條、第十六條、第二十八條。這些措施無疑有助于拓展和完善人大代表參與立法活動的途徑。值得關(guān)注的是，法律草案的提出作為立法活動開始的邏輯起點，決定和影響了整個立法活動。進(jìn)一步釋放人大代表立法提案權(quán)行使作用，將改善人大代表在法案提出階段較模糊的角色定位，從而提高立法活動的民主性。

（2）這有助于“倒逼”人大代表提高履職能力，緩解立法專業(yè)性與立法民主性的張力。有學(xué)者指出，“隨著社會分化和復(fù)雜性的增大，專業(yè)性的法案起草機(jī)構(gòu)和委任立法方式的作用越來越大。這里存在著立法程序的民主主義原理和職業(yè)主義原理之間的張力?！盵22](p33)但是倘若受限于此張力，過度限制人大代表立法提案權(quán)的直接和完整行使，則立法活動不但可能會面臨合法性、合憲性懷疑，且會因缺少民主性支持而喪失正當(dāng)性基礎(chǔ)。人大代表自身也無法從相關(guān)立法實踐中積累經(jīng)驗（如作為提案主體向大會做法律案說明），難以提升自己的履職能力。相反，適時將人大代表成熟法律案上會予以審議，將極大提高人大代表參與立法的積極性，提高人大代表對自身立法提案權(quán)的重視。當(dāng)人大代表立法提案權(quán)得以完整實現(xiàn)時，以方便人大代表履職為中心的配套制度及措施諸如大會輔助機(jī)構(gòu)設(shè)置、人大會期制度改革、代表專職化等問題也將逐步實現(xiàn)。

2.全國人大代表立法提案權(quán)行使程序完善之可能途徑。

（1）加強(qiáng)人大代表立法提案權(quán)與全國人大常委會立法活動的主動銜接。依據(jù)我國憲法，全國人大常委會是全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，與全國人大共同行使國家立法權(quán)。立法實踐中，全國人大常委會對全國人大的立法活動發(fā)揮著實質(zhì)影響作用。從會議程序來看，全國人大常委會擬定人大會議議程，決定大會將要審議哪些議案。從人大會議審議的法律案本身來看，它們在提請全國人民代表大會審議之前，大多已經(jīng)提請全國人大常委會審議，并由常委會征求相關(guān)部門的意見，經(jīng)過多次修改和審議并成熟的情況下，由常委會決定提請大會審議。以制定《中華人民共和國物權(quán)法》為例，該法于2007年3月16日由十屆人大五次會議通過，在提請人大會議審議之前，于2002年到2006年之間已由九屆常委會、十屆常委會共同審議了七次之多。[18](p83)全國人大常委會對全國人大立法活動發(fā)揮著重要影響，這也間接影響了人大代表立法提案權(quán)的行使，從前文所述的人大代表立法提案權(quán)行使的程序限制就可窺見一斑。

相比全國人大主席團(tuán)而言，全國人大常委會具備更充足的時間和專業(yè)技能處理代表的法律案。加強(qiáng)全國人大代表立法提案權(quán)行使與全國人大常委會立法活動之間的銜接是完善人大代表立法提案權(quán)行使的有效途徑，目前二者間的銜接是一種被動間接模式，主要通過專門委員會將代表法律案吸收轉(zhuǎn)換為全國人大常委會的立法活動得以實現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大全國人大常委會立法的提案主體，允許滿足一定數(shù)量的人大代表在閉會期間提出法律案，從而加強(qiáng)人大代表立法提案權(quán)行使與全國人大常委會立法活動的主動銜接。全國人大相關(guān)議案處理辦法雖對代表閉會期間向人大常委會提出法律案做了規(guī)定，但從《立法法》相關(guān)內(nèi)容來看，代表聯(lián)名尚不是全國人大常委會的法案提出主體，現(xiàn)實中只能選擇通過常委會組成人員聯(lián)名的方式間接實現(xiàn)。隨著人大代表履職能力的逐步提高，其所提法律案更加成熟，我們應(yīng)當(dāng)適時修改相關(guān)法律、法規(guī)及辦法，明確人大代表為全國人大常委會立法提案主體。

對于人大代表閉會期間提出的法律案，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審議，對那些滿足法律性、政治性要求的成熟法律案，經(jīng)過委員長會議同意可在制定全國人大會議議程時列入進(jìn)去，方便大會予以審議，或者經(jīng)委員長會議同意將其列入全國人大常委會的立法規(guī)劃或年度立法計劃；對那些尚不成熟但與全國人大常委會的立法規(guī)劃與年度立法計劃相關(guān)的法律案，應(yīng)當(dāng)支持人大代表參與相關(guān)立法的調(diào)研、論證及審議工作，充分尊重和吸收代表的意見。若這些法律案經(jīng)過調(diào)研、論證等一系列立法準(zhǔn)備工作后最終成熟，則可以將法案交由之前提出類似法案的相關(guān)人大代表，由其向全國人大常委會提請審議并做說明；對那些既不成熟且與全國人大常委會立法活動無關(guān)的法律案，經(jīng)審議可以不予采納并向代表說明原因。

（2）完善大會期間代表法案的處理機(jī)制，提高議案處理意見表決層級。人大代表的法律案在大會期間由主席團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)秘書處進(jìn)行初步整理，考慮到大會會期較短而代表法律案較多，為了提高大會整理代表法律案的效率和質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)秘書處整理法律案的人員力量，豐富參與議案處理工作的人員構(gòu)成。一個可以考慮的做法是，維持主席團(tuán)秘書處作為法律案的整理主體，在秘書處依據(jù)代表法律案的主題及內(nèi)容對所有法律案進(jìn)行分類之后，由主席團(tuán)根據(jù)法律案分類情況并結(jié)合提案人大代表自身專業(yè)及知識水平，選取相關(guān)人大代表參與法律案的整理和篩選。這樣一方面能夠維持主席團(tuán)在處理法律案過程中的主體地位，同時也有助于促進(jìn)法律案處理程序的公開，參與此活動的人大代表自身也能夠熟悉法律案選取的標(biāo)準(zhǔn)和條件，從而促進(jìn)其立法提案權(quán)能力的提高。此外，考慮到秘書處法律案的處理意見對大會審議內(nèi)容有著重要影響，涉及人大代表立法提案權(quán)的實質(zhì)行使，僅由“程序性機(jī)構(gòu)”主席團(tuán)予以審議通過似乎缺少正當(dāng)性支持，我們應(yīng)當(dāng)考慮提高法律案處理意見的表決層級，在適當(dāng)時候由主席團(tuán)提交大會予以審議。

（3）設(shè)置會議議程補(bǔ)充程序，保證會議期間法律案的入會可能。如前所述，預(yù)備會議同時確定大會議程和大會主席團(tuán)，而會議議程本身具有決定大會內(nèi)容的實質(zhì)作用，這使得主席團(tuán)在預(yù)備會議之后收集和整理的代表法案理論上不存在入會可能。為了消除這一程序障礙，應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)的人大議事規(guī)則，允許主席團(tuán)依據(jù)秘書處的法案處理意見，提出補(bǔ)充會議議程的建議，并交由大會予以審議。由于大會會期短，而代表法律案較多且質(zhì)量參差不齊，通過把握大會議程，控制大會的內(nèi)容和進(jìn)度，對于貫徹國家的立法方針，提高立法效率和節(jié)約立法成本有重要意義。因此對于會議議程的補(bǔ)充必須設(shè)置嚴(yán)格條件，主體上只能由負(fù)責(zé)處理議案的主席團(tuán)提出，主席團(tuán)在程序上提出的補(bǔ)充議程的意見必須提交大會予以審議，補(bǔ)充建議的內(nèi)容不得對先前預(yù)備會議通過的既定議程造成影響，數(shù)量上必須充分考慮大會整體的會期安排和所設(shè)定的任務(wù)，對補(bǔ)充議程設(shè)置數(shù)量上的上限。

[1]習(xí)近平.在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話[A].全國人大常委會辦公廳.人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編[C].北京:中國民主法制出版社,中央文獻(xiàn)出版社,2015.

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[3]中國人大網(wǎng).關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第一次會議代表提出議案處理意見的報告[EB/ OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-07/18/ content_1810908.htm,2013-3-13/2016-4-16.

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[8]法治動態(tài).關(guān)于第六屆全國人民代表大會第二次會議代表議案處理意見的報告[EB/OL].http:// www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20050719203325. htm,1984-5-29/2016-4-16.

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責(zé)任編輯 王京

D622

A

1003-8477（2017）02-0152-07

張筱倜（1990—），男，武漢大學(xué)憲法學(xué)博士研究生。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”（14JZD003）。