張玉強，李祥

（廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院，廣東湛江 524088）

我國集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式的比較研究
——基于大別山區(qū)、武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)的實踐

張玉強，李祥

（廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院，廣東湛江 524088）

我國集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)問題由來已久，但至今未能得到有效的解決。大別山區(qū)、武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)將精準(zhǔn)扶貧理念引入集中連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作之中，分別形成了旅游精準(zhǔn)扶貧、金融精準(zhǔn)扶貧、易地搬遷精準(zhǔn)扶貧三種實踐模式，取得了較好的扶貧效果。通過比較，這三種模式在實施條件、主要路徑、困難性和扶貧成效等方面存在明顯差異。由此得出幾點啟示：集中連片特困地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧時，需尊重地區(qū)之間的差異性、做好精準(zhǔn)操作工作、完善各項扶貧工作機制、創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式，才能真正發(fā)揮出精準(zhǔn)扶貧的效果，更好解決我國集中連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)問題。

連片特困地區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；模式；比較

一、問題提出

黨的十八屆五中全會明確提出，2020年要實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，需加快我國各貧困地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)貧困村、貧困戶全部摘除“貧困帽”，以解決區(qū)域性整體貧困。而集中連片特困地區(qū)是解決區(qū)域性整體貧困問題中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這些區(qū)域能否盡快實現(xiàn)脫貧致富關(guān)系著全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。在解決該問題過程中，由于集中連片特困地區(qū)不同于一般貧困地區(qū)，部分學(xué)者從人口、經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等方面分析連片特困區(qū)的區(qū)域特征（饒華敏，2012；李慧，2013；鄭嵐等，2014；沈茂英，2015），而且該區(qū)域在致貧因素上也有自身特點，如張大維（2011）、李英勤（2013）、李雪萍（2009）等歸納出生計資本匱乏、生態(tài)脆弱與環(huán)境惡劣、公共服務(wù)供給不足是導(dǎo)致集中連片特困地區(qū)貧困的主要原因。因此，在貧困測量（劉小鵬，2014；楊龍，2014）、扶貧制度安排（張舉國，2015；李博等，2016）、對策建議（羅金丁，2012；王贊新，2015）等方面，都有部分學(xué)者進(jìn)行了針對性的研究。2013年，習(xí)近平同志在湖南湘西州考察扶貧開發(fā)工作時指出要“實事求是，因地制宜，分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”,這為我國扶貧攻堅新階段指明了方向，也為解決集中連片特困地區(qū)的貧困問題帶來了新視角和新動力。[1](p64-70)自“精準(zhǔn)扶貧”概念提出來后，許多學(xué)者開始把精準(zhǔn)扶貧概念引入集中連片特困地區(qū)的扶貧問題，對扶貧瞄準(zhǔn)模式、貧困村分類方法、貧困個體的扶貧瞄準(zhǔn)方法、精準(zhǔn)識別問題等方面進(jìn)行深入研究（鄧維杰，2013；羅江月等，2014；鄧小海等，2015），提供了集中連片特困地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧的一般性理論成果。同時，部分學(xué)者也開始注重對個別集中連片區(qū)域精準(zhǔn)扶貧的實踐進(jìn)行研究，如韓斌（2015）以滇黔桂石漠化片區(qū)為例，分析了區(qū)內(nèi)面臨著扶貧對象不準(zhǔn)確、缺乏人力資本支撐以及產(chǎn)業(yè)扶貧針對性不強的困境，并提出精準(zhǔn)扶貧路徑選擇；[2](p73-77)陳燦平（2016）以連片特困民族地區(qū)的四川省為例，根據(jù)區(qū)域收入、經(jīng)濟增長、就業(yè)、金融、衛(wèi)生等方面的發(fā)展需要，提出了精準(zhǔn)扶貧策略。[3](p129-133)但是，由于需求排斥、入門排斥、配套排斥、模式排斥，[4](p78-81)連片特困地區(qū)在推行精準(zhǔn)扶貧的實踐中，還停留在零散、自發(fā)組織實施的層面，表現(xiàn)出較強的區(qū)域特征，也暴露出許多制度缺陷和實踐難題，還沒有真正走上標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

由此可見，集中連片特困地區(qū)的貧困問題仍是當(dāng)前重要的理論命題，以精準(zhǔn)扶貧為視角研究該問題方興未艾，而且一些關(guān)注于具體區(qū)域的實踐研究成果，開始逐漸出現(xiàn)，為該問題解決提供了一定的實踐素材和模式經(jīng)驗。然而，目前多是針對單個集中連片特困地區(qū)進(jìn)行研究，缺乏對集中連片特困地區(qū)扶貧實踐的比較分析，難以在經(jīng)驗和理論層面，對集中連片特困地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧的模式選擇和創(chuàng)新提供有益參考。因此，本文跟隨當(dāng)前集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的理論浪潮，針對實踐層面過于分散和局限的研究不足，以比較和系統(tǒng)研究為視角，分析一些典型代表性的連片特困地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧的實踐，并總結(jié)和對比它們之間的扶貧模式，進(jìn)而揭示未來集中連片特困地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧的實踐建議，這有利于豐富集中連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧理論，從而推動這些地區(qū)盡快脫貧致富。

二、集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的理論基礎(chǔ)

精準(zhǔn)扶貧，就是在科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序下，因時、因地對貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識別，按照本地的實際開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并根據(jù)動態(tài)的準(zhǔn)入和退出機制做出精準(zhǔn)考核的過程。[5](p27)當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)者對集中連片特困地區(qū)的貧困問題進(jìn)行了深入的研究，并涌現(xiàn)出大量的理論成果，而集中連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策便是在這些理論基礎(chǔ)上逐步產(chǎn)生并發(fā)展起來的。因此，理清集中連片特困精準(zhǔn)扶貧的理論淵源能夠幫助我們深刻地理解集中連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵與政策，也有助于指導(dǎo)連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的實踐工作。

（一）區(qū)域經(jīng)濟理論。

區(qū)域經(jīng)濟理論是由德國的經(jīng)濟學(xué)家杜能、韋伯最先提出。19世紀(jì)初，杜能以區(qū)域地租的視角，探索不同地價的情況下農(nóng)業(yè)分帶的情況，提出了農(nóng)業(yè)區(qū)位理論，為區(qū)域經(jīng)濟理論的發(fā)展奠定了學(xué)科基礎(chǔ)。隨后，韋伯發(fā)表《工業(yè)區(qū)位論》，使得區(qū)域經(jīng)濟理論得以形成。[6](p141)改革開放后，區(qū)域經(jīng)濟理論引入中國，慢慢形成區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的理論體系，該理論體系主要包括三個方面：第一，生產(chǎn)要素的不完全流動性；第二，經(jīng)濟活動的不完全可分性。第三，空降距離的不可克服性。[6](p143)從區(qū)域經(jīng)濟理論的視角來看，貧困與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在著必然的聯(lián)系。因此，集中連片特困地區(qū)與其他地區(qū)所不同的固有特殊性，如自然資源、社會經(jīng)濟資源相對貧乏且具有不可流動性。同時，集中連片特困地區(qū)的經(jīng)濟活動也不可能脫離整個市場環(huán)境或者其他地區(qū)而，需揚長避短來帶動本地區(qū)經(jīng)濟。而區(qū)域與區(qū)域之間的空間距離具有不可克服性，需要付出大量的運輸成本，應(yīng)根據(jù)區(qū)域條件，精準(zhǔn)施策，盡量減少成本，使得集中連片特困地區(qū)脫貧致富。

（二）空間資本理論。

空間貧困，是指由自然地理因素導(dǎo)致的“空間貧困陷進(jìn)”。20世紀(jì)50年代，哈里斯、繆爾達(dá)最早提出了“空間貧困”理論，之后很多學(xué)者把自然地理因素納入貧困研究框架中，并提出概括貧困問題的“空間貧困”（spatial poverty）概念。20世紀(jì)90年代中期，世界銀行專家雅蘭和瑞福林提出“地理資本”缺失導(dǎo)致“空間貧困陷阱”，指出地域地理空間分布特征與貧困的密切關(guān)聯(lián)性。[7](p76-80)因此，空間貧困可概括為四個方面：一是因地理位置帶來的貧困；二是因生態(tài)環(huán)境造成的貧困；三是因經(jīng)濟基礎(chǔ)帶來的貧困；四是因政治因素造成的貧困。我國農(nóng)村貧困發(fā)生的區(qū)域空間分布具有較穩(wěn)定的歷史延續(xù)性，目前14個集中連片特困地區(qū)大都分布在中西部邊、偏、山、荒、寒的地區(qū)。有學(xué)者指出，“空間特征（地理位置、公共服務(wù)等）在區(qū)域?qū)用嫔系姆且鬃冃?，成為‘空間貧困陷阱’存在的關(guān)鍵原因”。[8](p146)近年來，隨著國家大力開展精準(zhǔn)扶貧工作，對于空間致貧的因素進(jìn)行精準(zhǔn)施策，使得這一現(xiàn)象已有所改善。因此，精準(zhǔn)扶貧政策符合集中連片特困地區(qū)的貧困特征及其扶貧攻堅的現(xiàn)實需求。

（三）社會資本理論。

自20世紀(jì)80年代以來，社會資本已經(jīng)發(fā)展成為解釋貧困問題新的分析范式。帕特南認(rèn)為“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作來提高社會的效率”。[9](p195)可見，社會資本可以決定社會地位，對一些社會資源進(jìn)行支配。考克、科利爾和戴斯等認(rèn)為社會資本是窮人資本，是耦合物質(zhì)和人力資本的“黏合劑”。[10](p52-55)它可以幫助貧困人口獲取所需要的資源,并減少其獲取資源所需的成本。因此,貧困人口擁有社會資本,也就意味著其得到了某種程度的保障,便可提高生活質(zhì)量。因此，在扶貧過程中要把增加貧困地區(qū)和貧困人口的社會資本作為扶貧工作的重要內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧的實質(zhì)是“扶真貧”與“真扶貧”。即通過頒布有針對性的扶貧幫扶措施,使貧困人口獲得自我發(fā)展能力。而社會資本視野下，幫扶主體、內(nèi)容以及形式將會發(fā)生變化。幫扶主體由過去僅僅依靠政府或者市場，將轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場、社會等多元化的幫扶主體。幫扶的內(nèi)容由過去的“漫灌式”單純物質(zhì)財富的投入，轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗喂嗍健鼻袑嵦岣叻鲐毴丝诘乃刭|(zhì)和能力。幫扶的形式由過去單一的資金幫扶方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)化與多元化相配套的綜合幫扶措施。

三、我國集中連片特困地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧的典型實踐模式

我國集中連片特困地區(qū)呈現(xiàn)“小集中，大分散”的分布特點且數(shù)量較多。全國共劃分11個連片特困地區(qū)，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)。[11](p114-117)許多連片特困地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，積極開展精準(zhǔn)扶貧工作，并形成了一些操作模式，其中有三種模式比較典型和有代表性，它們分別是大別山區(qū)安徽省六安市的旅游精準(zhǔn)扶貧模式、武陵山區(qū)湖南省張家界市的金融精準(zhǔn)扶貧模式、秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣的易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式。這三種模式之所以典型，主要判斷依據(jù)是：一是區(qū)域的示范性，這三個地區(qū)在14個集中連片特困地區(qū)具有全國或省級典型代表性，在解決貧困問題過程中，其貧困問題及扶貧示范效應(yīng)都比較明顯。二是模式的實效性，這三種精準(zhǔn)扶貧模式均是連片特困地區(qū)開展比較廣泛，且在這三個地區(qū)實施后，地區(qū)的貧困狀況都得到緩解。因此，都得到了實踐的檢驗。三是實踐的差異性，這三個地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧走了一條彼此差異較大的道路，既為理論上的總結(jié)和比較提供了基礎(chǔ)，同時也基本涵蓋了我國當(dāng)前集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主要做法。下面就三個地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧模式和主要經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)和說明。

（一）旅游精準(zhǔn)扶貧模式——大別山區(qū)安徽省六安市。

旅游扶貧精準(zhǔn)模式是指在具有一定發(fā)展旅游業(yè)潛力的貧困地區(qū)，采取精準(zhǔn)有效的扶貧措施，通過識別旅游精準(zhǔn)扶貧項目資源、營造旅游精準(zhǔn)扶貧的政策環(huán)境、完善旅游精準(zhǔn)扶貧的管理體制等方面，改善貧困地區(qū)的生活環(huán)境和生產(chǎn)條件，增加貧困地區(qū)的經(jīng)濟收入，促進(jìn)貧困人口逐步實現(xiàn)脫貧致富。

旅游精準(zhǔn)扶貧模式在貧困地區(qū)應(yīng)用的比較廣泛，如云南烏蒙山片區(qū)的旅游扶貧、寧夏六盤山區(qū)旅游扶貧等。而集中連片特困地區(qū)的旅游精準(zhǔn)扶貧模式以大別山區(qū)安徽省六安市為典型代表。2013年，六安市農(nóng)村貧困人口共97.36萬人，占安徽省貧困人口總數(shù)480萬人的20.28%，占全市總?cè)丝诘?3.6%。[12](p38-40)但是，六安市擁有優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境和豐富的景觀資源。全市共有2A級旅游景點（區(qū)）8處，4A級以上旅游景點23處，5A級旅游景點2處。因此，六安大別山特困片區(qū)從旅游資源開發(fā)入手，尋求脫貧攻堅的路徑，在綜合分析本市的自然地理條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、旅游行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“旅游精準(zhǔn)扶貧模式”。如圖1，其主要做法如下：（1）旅游扶貧區(qū)域的精準(zhǔn)選擇。六安市根據(jù)本地旅游資源分布情況和開發(fā)條件的差異，將貧困地區(qū)劃分為可以實施旅游精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域和難以實施旅游精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域。如以天堂寨、萬佛湖等景區(qū)及大別山國家風(fēng)景道、六安茶谷等精品旅游線路為代表的已開發(fā)的旅游區(qū)域，可以實施旅游精準(zhǔn)扶貧開發(fā)項目；而如天堂寨等景區(qū)的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，旅游資源貧乏，因而被列入難以實施旅游精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域，只能間接參與到旅游精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作中，為直接實施旅游精準(zhǔn)扶貧區(qū)域提供配套服務(wù)。（2）旅游扶貧對象的精準(zhǔn)識別。根據(jù)旅游扶貧區(qū)域的貧困居民是否有參與旅游發(fā)展意愿、是否有能力參與旅游發(fā)展的情況來精確識別旅游扶貧對象，具體區(qū)分為“有意愿—有能力”、“無意愿—有能力”、“無意愿—無能力”、“有意愿—無能力”四種類型?！坝幸庠浮心芰Α?、“有意愿—無能力”是前期六安市旅游精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的主要對象，而“無意愿—有能力”、“無意愿—無能力”則屬于后期扶貧開發(fā)工作的對象，需要等到六安市旅游精準(zhǔn)扶貧模式逐漸發(fā)展成熟，通過輻射帶動作用，幫助這部分扶貧對象增強意愿和能力，進(jìn)而參與到旅游精準(zhǔn)扶貧開發(fā)中來。（3）旅游扶貧模式的精準(zhǔn)劃分。根據(jù)旅游區(qū)域特點以及扶貧對象的特殊性等各種因素的影響，分析評估精準(zhǔn)扶貧對象適合開展何種旅游扶貧模式，進(jìn)而進(jìn)一步細(xì)化旅游扶貧模式。經(jīng)過前期研究和探索，六安市已經(jīng)精細(xì)劃分了四種旅游精準(zhǔn)扶貧的模式。他們分別是：“政府主導(dǎo)型”旅游精準(zhǔn)扶貧模式，以金寨八灣村八大灣鄉(xiāng)村旅游集聚區(qū)為代表，主要是充分發(fā)揮地方政府的作用，利用國家支持扶貧開發(fā)的各項政策，整合農(nóng)田水利、土地整治等多種支農(nóng)資金和社會資金，來推動區(qū)域整體脫貧，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)發(fā)展模式；[13](p20-21)“市場主導(dǎo)型”旅游精準(zhǔn)扶貧模式，以金寨縣農(nóng)村小院品牌聯(lián)盟為代表，主要是通過招商引資的方式，通過市場運作的方式，讓一些龍頭企業(yè)幫助貧困農(nóng)民解決生產(chǎn)、就業(yè)等資產(chǎn)的額外收入；“鄰里互助型”旅游精準(zhǔn)扶貧模式，以金寨縣城郊的小南京生態(tài)農(nóng)莊為代表，主要通過政府引導(dǎo)扶持、行業(yè)協(xié)會組織協(xié)調(diào)，推動旅游經(jīng)營戶、特別是住宿餐飲等旅游經(jīng)營示范戶和周邊鄉(xiāng)村貧困戶的直接對接；而“景區(qū)幫扶型”旅游精準(zhǔn)扶貧模式，以萬佛湖景區(qū)為代表，主要是景區(qū)定向精準(zhǔn)扶貧安排，重點解決貧困戶就業(yè)與自主創(chuàng)業(yè)問題。

圖1 大別山區(qū)安徽省六安市旅游精準(zhǔn)扶貧模式構(gòu)成圖

大別山區(qū)安徽省六安市實施旅游精準(zhǔn)扶貧模式最大的特點是突出發(fā)揮旅游資源在精準(zhǔn)扶貧開發(fā)中的基礎(chǔ)作用，將政府、景區(qū)、企業(yè)、協(xié)會、貧困戶多方資源有機結(jié)合在一起，有計劃地、有針對性地幫助連片特困地區(qū)脫貧致富。截至2015年底，六安市貧困人口已經(jīng)減少至46萬人。[14]但在實踐過程中也出現(xiàn)一些問題，突出表現(xiàn)為專業(yè)人才匱乏，在很多鄉(xiāng)村，旅游業(yè)的管理人員大多數(shù)都是當(dāng)?shù)氐拇甯刹考嫒?，而旅游服?wù)人員也是當(dāng)?shù)厝狈I(yè)知識的貧困農(nóng)，這嚴(yán)重影響了旅游發(fā)展的管理和服務(wù)水平；同時，旅游業(yè)也處于起步階段，許多旅游產(chǎn)品開發(fā)力度不夠，旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，對游客的吸引力較低，旅游業(yè)帶動的商業(yè)價值還有待提升。因此，安徽省六安市的旅游模式扶貧成效還未真正發(fā)揮出來。

（二）金融精準(zhǔn)扶貧模式——武陵山區(qū)湖南省張家界市。

金融精準(zhǔn)扶貧模式，不同于傳統(tǒng)的政策（財政）扶貧，主要依靠政府的政策引導(dǎo)，充分利用信貸、保險等多樣化的金融手段與杠桿工具為不同貧困地區(qū)、不同層次的貧困人口提供針對性的金融產(chǎn)品和服務(wù)，從而為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧、文化扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、綜合扶貧等模式提供精準(zhǔn)化、最優(yōu)化的資源支持與配置，激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力和貧困群體的自力更生能力，促進(jìn)扶貧工作從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。[15](p15-24)

金融精準(zhǔn)扶貧模式在連片集中特困地區(qū)應(yīng)用得比較廣泛。甘肅秦巴山區(qū)、廣西滇桂黔石漠化區(qū)、湖南武陵山區(qū)等連片集中特困地區(qū)都開展實施金融精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作，并取得不錯的成效，其中，以湖南武陵山區(qū)張家界市的金融精準(zhǔn)模式最為典型。張家界市位于湖南省西北部，既是著名的風(fēng)景區(qū)，又是武陵山片區(qū)扶貧攻堅的重點區(qū)域。轄內(nèi)有4個區(qū)縣，總?cè)丝?71萬人。2013年底，經(jīng)摸底排查，全市共有416個貧困村，貧困人口29.58萬人，貧困發(fā)生率20.2%，高出全省9個百分點，是全省乃至全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。[16](p62)但是，張家界有著良好的金融基礎(chǔ)。截至目前，全市有各類銀行業(yè)機構(gòu)13家，張家界銀行業(yè)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點有221家。[17](p95)因此，張家界市根據(jù)本市具體情況，以金融精準(zhǔn)扶貧為突破口，在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、中小微企業(yè)等領(lǐng)域積極探索金融扶貧機制與模式創(chuàng)新，不斷提升貧困人群的金融市場參與意識，加快貧困群眾的脫貧步伐。其模式構(gòu)成如圖2所示：（1）金融扶貧區(qū)域的精準(zhǔn)選擇。張家界市按照“體系建設(shè)、試點先行、模式創(chuàng)新、重點突破”的思路，首先選擇那些貧困重點區(qū)域，將其作為金融扶貧的試點和突破口，并制定了精準(zhǔn)化的工作任務(wù)與行動計劃。如張家界的桑植縣和慈利縣是我國連片特困地區(qū)的重點縣，以及永定區(qū)與武陵源區(qū)也是湖南省扶貧開發(fā)工作的重點縣，因此將他們作為金融扶貧的試點，專門制定精準(zhǔn)化的金融扶貧規(guī)劃體系。（2）依托有針對性的金融項目開展扶貧支持。根據(jù)金融扶貧區(qū)域的特定情況，在制約脫貧的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)上，選擇交通、電力、城建、旅游開發(fā)、棚戶區(qū)改造等關(guān)鍵性項目，并針對這些項目的資金需求，實施金融扶貧的安排。到2015年3月止，張家界市片區(qū)規(guī)劃項目投資完成129.26億元，還有張桑高速公路、黔張長高鐵等一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)入了施工階段。[18]（3）細(xì)分金融扶貧的操作方式。因地制宜，開辟七類金融扶貧貸款模式。根據(jù)張家界市各地區(qū)的實際情況，開辟農(nóng)村公共服務(wù)項目政府采購貸款、農(nóng)民職業(yè)教育項目貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款、農(nóng)戶小微信用貸款、家庭農(nóng)場投貸結(jié)合貸款、鄉(xiāng)村民俗文化旅游貸款、生源地信用助學(xué)貸款七類符合區(qū)域內(nèi)開展扶貧開發(fā)工作需要的金融扶貧貸款模式。如按照農(nóng)戶小微信用貸款要求，就可以對有勞動能力、有致富愿望、講信譽的建檔立卡貧困戶，給予5萬元以內(nèi)、無抵押、無擔(dān)保的扶貧小額貸款。（4）建立信用保障體系，完善金融扶貧機制。為了避免金融機構(gòu)不良貸款現(xiàn)象發(fā)生，推動縣政府建立涵蓋扶貧對象個人信息、生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)等要素的信用量化評價體系，結(jié)合村委會、村組“五老”的走訪摸底，對幫扶對象進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化信用評價，輔以民主評議、信用公示等機制，確保貸款“借、用、管、還”全過程接受公眾和法律的監(jiān)督。[19](p110)

圖2 武陵山區(qū)湖南省張家界市金融精準(zhǔn)扶貧模式構(gòu)成圖

武陵山區(qū)湖南省張家界市實施的金融精準(zhǔn)扶貧模式，最主要是依靠發(fā)揮金融機構(gòu)在扶貧開發(fā)的作用。貧困人口由2012年底的33.66萬人減少到2014年的24.92萬人，貧困發(fā)生率由23%下降到16.95%，片區(qū)攻堅取得較大進(jìn)展。[18]同時，通過不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)方式，激發(fā)了當(dāng)?shù)貏?chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情，由“輸血方式”轉(zhuǎn)化為“造血方式”，改善了的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的條件。但這種扶貧模式仍面臨著一些問題和風(fēng)險。首先，貧困人口基數(shù)大，財政對金融的引導(dǎo)效應(yīng)過小。張家界市仍有416個貧困村的建檔立卡需要加大扶持力度，而2014年全市財政扶貧資金投入只有1.3億元，對金融機構(gòu)的引導(dǎo)和帶動作用有限，導(dǎo)致金融扶貧的資金缺口還較大。[17](p95)其次，金融擔(dān)保體系不健全。由于地方金融機構(gòu)規(guī)模小，對中小微企業(yè)只提供一些流動資金貸款，并且貸款期限短，難以滿足企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的需求。

（三）易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式——秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣。

易地搬遷精準(zhǔn)模式是指堅持“搬遷對象要精準(zhǔn)、規(guī)劃編制要精準(zhǔn)、政策把握要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、時間節(jié)點要精準(zhǔn)”的五個原則，對居住條件比較差、生存環(huán)境惡劣、生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕呢毨丝?，通過制定相應(yīng)的精準(zhǔn)政策，規(guī)劃編制可行性的精準(zhǔn)流程，并按照時間節(jié)點，制定科學(xué)的精準(zhǔn)機制保障將其搬遷到基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、居住條件好、具有良好的生存發(fā)展?jié)摿Φ牡胤?，使其能夠更好地跟上現(xiàn)代社會發(fā)展的步伐，接受到更好的教育，為其脫貧致富創(chuàng)造良好的條件。

圖3 秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式構(gòu)成圖

相比于前兩種精準(zhǔn)扶貧模式，易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式在我國集中連片特困地區(qū)只有個別案例，大量連片特困地區(qū)都開展實施的是前面兩種精準(zhǔn)扶貧模式。四川省蒼溪縣是秦巴山區(qū)集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，其以易地搬遷項目為突破口，重點對全縣生活在偏遠(yuǎn)山區(qū)條件惡劣、居住分散、交通不便、遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后的群眾實施易地搬遷，其主要實施的做法如圖3。（1）因地制宜，制定合適的易地搬遷政策。為保障蒼溪縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)618個村，總共11.18萬人，其中搬遷貧困戶6053戶19927人，隨遷戶27247戶91873人的易地搬遷工作順利進(jìn)行，[20](p45)四川省蒼溪縣政府制定了切實可行的安置政策、產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策、就業(yè)政策以及社會保障政策。比如在易地搬遷過程中，采取集中與分散兩種安置政策，并設(shè)立易地搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，支持搬遷后群眾特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，針對安置戶量身定制金融產(chǎn)品和信貸服務(wù)，精準(zhǔn)安置群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)和安置區(qū)完善公共基礎(chǔ)設(shè)施。（2）落實各部門單位的責(zé)任，并做到易地搬遷的流程精準(zhǔn)化。由于易地搬遷是一項系統(tǒng)的工程。蒼溪縣主要做了三個環(huán)節(jié)的工作：實施前，嚴(yán)格明確和細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土、住建、林業(yè)、環(huán)保等責(zé)任單位的工作，并限時辦理工作任務(wù)。實施中，加強項目推行的監(jiān)督管理，實行全流程管理。尤其是關(guān)于資金的管理，先撥付20%作為啟動資金，再根據(jù)項目進(jìn)度撥付資金，以保證資金使用的公正、透明。實施后，組成項目考評驗收組對其進(jìn)行統(tǒng)一的驗收、清算、償債。同時，引入第三方評價機制，對整個項目進(jìn)行社會評估，并總結(jié)有益的經(jīng)驗。（3）實時監(jiān)控易地搬遷動態(tài)，實施精準(zhǔn)化的扶貧配套機制。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策與流程，并結(jié)合實際情況，相繼建立了責(zé)任清單機制、資源整合機制、項目推進(jìn)機制、問題協(xié)調(diào)機制、項目監(jiān)管機制、項目考核機制，整合優(yōu)勢資源，推進(jìn)項目實施，并加強項目的監(jiān)督與管理，保障項目的順利實施。

秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式希望通過三年的實施，預(yù)計到2018年底，將基本完成3.33萬戶、11.18萬人的易地搬遷安置。據(jù)調(diào)查，2016年1-8月，蒼溪縣共投入資金6109.35萬元，實施危房改造1321戶、開工建設(shè)農(nóng)村廉租房168套、地災(zāi)搬遷20戶。同時，蒼溪縣計劃脫貧人口人均可支配收入超過貧困線9340人，完成省減貧目標(biāo)1.61萬人的58%，其中22個村基本具備貧困村整村脫貧條件。[21]秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式也帶來一些問題。蒼溪縣易地搬遷項目共計整合資金50億元左右，其中國家專項資金較少，地方財政比較困難、配套資金難以落實。同時，有些搬遷群眾心理層面有抵觸情緒，不愿意搬遷，加之建筑材料價格上漲，絕大多數(shù)搬遷農(nóng)戶靠借款、貸款建房，這些都直接影響了易地搬遷工作的順利開展。

四、集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式的比較分析

連片特困地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作中所形成的典型模式，對于推進(jìn)連片特困地區(qū)脫貧攻堅都發(fā)揮了重要的作用。如要繼續(xù)創(chuàng)新與推廣精準(zhǔn)扶貧典型模式，應(yīng)該考慮現(xiàn)有模式的有效性和差異性，以更好帶動連片特困地區(qū)脫貧致富。因此，需要從實施條件、主要路徑、困難性和扶貧成效四個維度對上述三種不同的精準(zhǔn)扶貧模式進(jìn)行比較，為其他集中連片特困地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧工作提供有益借鑒與啟示。

（一）實施條件比較。

精準(zhǔn)扶貧工作的實施條件主要包括基本條件、依托力量兩個因素，基本條件差異決定了模式選擇的不同，而依托力量是否充足，又直接決定了該模式是否能有效運行。（1）大別山區(qū)安徽省六安市在實施旅游精準(zhǔn)模式的過程中，利用本地區(qū)豐富的旅游資源，開辟政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、鄰里互助型、景區(qū)幫扶型四種類型的旅游精準(zhǔn)扶貧模式。這種精準(zhǔn)扶貧模式注重豐富的旅游資源、旅游企業(yè)等基礎(chǔ)條件，并依托政府、景區(qū)、企業(yè)、協(xié)會、貧困居民等多方的相互合作，獲得實施的基本保障。（2）武陵山區(qū)湖南省張家界市在實施金融精準(zhǔn)模式的過程中，依靠本地區(qū)金融機構(gòu)的大力支持，開辟出農(nóng)村公共服務(wù)項目政府采購貸款、農(nóng)民職業(yè)教育項目貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款等七類精細(xì)化的扶貧貸款模式，推進(jìn)該地區(qū)持續(xù)健康地實施金融精準(zhǔn)扶貧模式。這種模式比較依賴金融機構(gòu)，當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)的覆蓋率在一定程度上會影響精準(zhǔn)扶貧的成效。同時，金融精準(zhǔn)扶貧模式的實施還在很大程度上受到信用體系的制約。（3）與前兩種精準(zhǔn)扶貧模式不同，秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣的易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式，本身的資源優(yōu)勢并不突出，它主要是通過依靠當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)的力量和財政資金的投入，因地制宜，制定和頒布合適的易地搬遷的規(guī)劃。強調(diào)政府各部門之間的相互協(xié)作能力，明確各部門單位的任務(wù)。同時，建立有效的配套機制，并實時監(jiān)控易地搬遷動態(tài)。

（二）主要路徑比較。

集中連片特困地區(qū)最大的特點是農(nóng)村貧困人口數(shù)量多，且較為集中。但是，由于地域的差異性，每一種精準(zhǔn)扶貧模式都有其固有的特點。所以，連片特困地區(qū)在選擇開展精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作時，需根據(jù)自身區(qū)域特點，選擇適合的精準(zhǔn)扶貧模式。（1）大別山區(qū)安徽省六安市實施的旅游扶貧精準(zhǔn)模式，主要遵循“資源—區(qū)域—對象—扶貧”的精準(zhǔn)扶貧路徑。即精準(zhǔn)識別旅游精準(zhǔn)扶貧項目資源，劃分可以實施旅游精準(zhǔn)扶貧區(qū)域與難以實施旅游精準(zhǔn)扶貧區(qū)域。同時，精準(zhǔn)識別幫扶人群，并根據(jù)他們的具體情況，制定適合的旅游精準(zhǔn)扶貧模式。（2）武陵山區(qū)湖南省張家界市實施的金融精準(zhǔn)扶貧模式。主要遵循“金融—區(qū)域—項目—扶貧”的精準(zhǔn)扶貧路徑。即充分發(fā)揮金融中介與金融市場的作用，精準(zhǔn)識別金融扶貧區(qū)域，并按照規(guī)劃先行，建立和完善金融扶貧規(guī)劃體系，確定好扶持對象、項目安排、資金使用等基本要求，針對不同貧困地區(qū)、不同層次的貧困人口，提供不同種類的金融產(chǎn)品和服務(wù)，以激發(fā)幫扶人群的內(nèi)生發(fā)展能力。（3）與前兩種精準(zhǔn)扶貧模式最大的不同，秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式，主要遵循“政策—責(zé)任—管理—扶貧”的精準(zhǔn)扶貧路徑。即根據(jù)易地搬遷區(qū)域制定精細(xì)化的易地搬遷政策與措施，明確要求各政府部門單位的責(zé)任，并建立全方位的配套機制，對易地搬遷的全過程進(jìn)行實時的監(jiān)控與管理，并對其中每個環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格的考核，因為易地搬遷精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作量更大，牽涉的問題更加廣泛而復(fù)雜，更加需要進(jìn)行精細(xì)化管理，以保障易地搬遷精準(zhǔn)扶貧工作順利進(jìn)行。

（三）困難性比較。

上述三種連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式都是各地因地制宜，在現(xiàn)有的自身條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行扶貧模式的創(chuàng)新。這種扶貧模式創(chuàng)新要想在更大范圍內(nèi)得到推廣，就必須考慮該精準(zhǔn)扶貧模式本身的實施困難性。困難性程度主要考察兩項內(nèi)容，一是與現(xiàn)行其他扶貧模式的耦合程度，它決定了新的精準(zhǔn)扶貧模式在推行過程中所面臨的外部阻力；二是當(dāng)?shù)刎毨丝诘慕邮艹潭?，它決定了新的精準(zhǔn)扶貧模式承接者的內(nèi)在能力。（1）大別山區(qū)安徽省六安市實施的旅游精準(zhǔn)扶貧模式，與當(dāng)?shù)刂皩嵤┊a(chǎn)業(yè)扶貧模式有著較強的耦合程度。從接受程度看，旅游開發(fā)屬于一種特定的行業(yè)和領(lǐng)域，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶傳統(tǒng)生產(chǎn)方式差異和情感因素影響，在接受范圍上有一定的局限性，很難做到全員參與。（2）武陵山區(qū)湖南省張家界市實施的金融精準(zhǔn)扶貧模式，與現(xiàn)行其他扶貧模式有著更強的耦合程度。它可以為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧、文化扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、衛(wèi)生扶貧綜合扶貧等模式提供精準(zhǔn)化、最優(yōu)化的資源支持與配置。同時相對于其他兩種精準(zhǔn)扶貧模式來說，金融精準(zhǔn)扶貧模式中的貧困人口熱情最高。除了因為該模式見效快之外，還有一個特別原因是與現(xiàn)行扶貧模式的耦合程度和貧困人口的接受程度有直接關(guān)系。（3）秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式，相對于其他兩種精準(zhǔn)扶貧模式，與現(xiàn)行的其他扶貧模式的耦合程度比較低，而當(dāng)?shù)刎毨丝趯δＪ降慕邮苄猿潭纫脖容^低。因為貧困人口的接受程度除了與現(xiàn)行扶貧模式的耦合程度有著直接關(guān)系外，還受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響。很多當(dāng)?shù)刎毨丝谧孀孑呡叾忌钤谶@個地方，已經(jīng)習(xí)慣原居住區(qū)的生活，在情感和心理上對搬遷都有較強的抵觸情緒。

（四）扶貧成效比較。

精準(zhǔn)扶貧是有效解決傳統(tǒng)扶貧工作中出現(xiàn)的貧困居民底數(shù)不明、針對性不強、效果欠佳等問題的重要路徑。但是，由于不同精準(zhǔn)模式的實施條件和依托力量存在著一定差異，所呈現(xiàn)的扶貧成效也不同。為了更好地比較三種精準(zhǔn)扶貧模式的成效。主要從扶貧成效的直接與間接性、全面性強與弱以及見效快與慢等方面考察這三種精準(zhǔn)扶貧模式的成效。（1）大別山區(qū)安徽省六安市實施的旅游精準(zhǔn)扶貧模式，是通過開發(fā)旅游資源，間接性地帶動當(dāng)?shù)刎毨丝诿撠氈赂弧Ｕ{(diào)查顯示，2015年，接待海外游客105740人次，增長3.4%；接待國內(nèi)游客2926.07萬人次，增長21.3%。旅游總收入202.7億元，增長24%。六安市天堂寨、萬佛湖、皖西大裂谷等景區(qū)周邊群眾的增收直接來自旅游業(yè)的收入占一半以上。[14]同時，該模式對六安市可以實施與難以實施的旅游精準(zhǔn)扶貧區(qū)域，都開辟了不同類型的旅游精準(zhǔn)扶貧模式，扶貧效果全面性較強。但是，由于六安市旅游產(chǎn)業(yè)處于起步階段，發(fā)展比較慢，所以它對貧困人口收入提升的效果還比較慢。（2）武陵山區(qū)湖南省張家界市實施的金融精準(zhǔn)扶貧模式，主要是間接投入到貧困人群和項目上，支持貧困工作，體現(xiàn)間接性。但是，相對于旅游精準(zhǔn)扶貧模式來說，這種資金的直接投入，對貧困人口的收入提升效果快。但是，這種成效沒能惠及各個方面，主要集中在經(jīng)濟效應(yīng)上。如全市銀行業(yè)金融機構(gòu)各項貸款余額得到增長，2014年末張家界年末金融機構(gòu)本外幣存款余額達(dá)461.9億元。[17](p95)（3）秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式，直接針對貧困人口，見效快，但只解決基礎(chǔ)和環(huán)境問題，因此，通過易地搬遷的項目實施，搬離了資源條件差、信息閉塞、交通不便的山區(qū)，大幅度地改善了當(dāng)?shù)刎毨罕娚a(chǎn)生活條件。通過實施易地搬遷精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作，蒼溪縣將建成148個“生態(tài)型、組團式、功能齊”的安置區(qū)（點）和212.7萬平方米的“經(jīng)濟、適用、配套”型安居房，讓搬遷群眾搬離了過去的老舊房、土坯房、災(zāi)危房、偏遠(yuǎn)房，從而使得房屋的地理位置條件、抗災(zāi)能力、人居環(huán)境等都有極大改善。[20](p46-47)但對貧困人口自身的能力提升沒有直接效果，所以全面性較弱。

（五）小結(jié)。

通過比較分析，連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式都需要有政府支持，都遵循精準(zhǔn)政策、精準(zhǔn)流程、精準(zhǔn)管理的原則，都根據(jù)連片特困地區(qū)的實際情況，依靠優(yōu)勢資源，開辟出適合本地發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧的模式。但是，由于各連片特困地區(qū)之間的地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展程度、思想意識等區(qū)別，都在一定程度上影響精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的實施條件、主要路徑、困難性以及扶貧成效。首先，各連片特困地區(qū)的實施條件是精準(zhǔn)扶貧模式的根據(jù)。各連片特困地區(qū)根據(jù)自身的實施條件來開展了適合自身的精準(zhǔn)扶貧模式。其次，三種精準(zhǔn)扶貧模式雖然主要路徑不同，但殊途同歸，都取得了脫貧致富的效果。再次，為降低精準(zhǔn)扶貧模式實施的困難性程度，應(yīng)該做好精準(zhǔn)操作工作和制度融合性，提高貧困人口的接受程度。最后，應(yīng)該注重對精準(zhǔn)扶貧模式差異性和針對性的效果評價。連片特困地區(qū)致貧因素復(fù)雜，貧困程度深，各連片地區(qū)采取的精準(zhǔn)扶貧模式各不相同，應(yīng)建立差異化的評價體系，有針對性地考核精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的效果，以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧模式的創(chuàng)新與發(fā)展。（如表1）

表1 集中連片特困地區(qū)三種精準(zhǔn)扶貧模式的比較

五、我國集中連片特困地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧的啟示

隨著，全國集中連片特困地區(qū)扶貧工作如火如荼地開展，精準(zhǔn)扶貧模式成為集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅的重要路徑選擇。但是，通過對大別山區(qū)、武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)的精準(zhǔn)扶貧模式典型經(jīng)驗介紹以及對比分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前連片特困地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧開發(fā)還存在一些問題，如貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識不到位、扶貧體制機制不合理、精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新性不足等。特別是如何選擇正確的精準(zhǔn)扶貧模式，對于連片特困地區(qū)盡快脫貧致富是一個關(guān)鍵問題。

（一）尊重地區(qū)之間的差異性，因地制宜選擇精準(zhǔn)扶貧模式。

新時期，精準(zhǔn)扶貧已成為解決集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的重要手段。但是，經(jīng)濟發(fā)展程度不同、地理環(huán)境方面的差異、思想意識的區(qū)別都在一定程度上影響集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的模式選擇。當(dāng)前連片特困地區(qū)最主要的精準(zhǔn)扶貧模式有旅游精準(zhǔn)扶貧模式、金融精準(zhǔn)扶貧模式、易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式等等，這些精準(zhǔn)扶貧模式的選擇都是在尊重地區(qū)之間的差異性上形成的，并都從不同的角度促進(jìn)了連片特困地區(qū)的發(fā)展。例如大別山區(qū)安徽省六安市，尊重地區(qū)旅游資源的優(yōu)勢，以旅游資源開發(fā)為突破口，而不是選擇金融扶貧的方式，更沒有選擇異地搬遷的做法，這就是尊重地區(qū)差異性的表現(xiàn)。所以，其他集中連片特困地區(qū)要想推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)，實現(xiàn)脫貧致富，需尊重地區(qū)之間的差異性，因地制宜選擇精準(zhǔn)扶貧模式。并且，這些精準(zhǔn)扶貧模式本身并沒有孰好孰壞之分，只有對某連片特困地區(qū)適合或者不適合的問題。[22](p51)因為不同精準(zhǔn)扶貧模式的實施程序不同，他們所產(chǎn)生的效果也不同。當(dāng)然，扶貧成效評價的指標(biāo)也應(yīng)不同，他們之間的評價結(jié)果也就更加沒有可比性。所以，不能一味地用傳統(tǒng)的扶貧成效評價指標(biāo)去評判哪一種精準(zhǔn)扶貧模式更好。因此，連片特困地區(qū)在選擇精準(zhǔn)模式時，除了應(yīng)該考慮一些模式的可復(fù)制性外，更應(yīng)考慮該模式是否真正能完全適應(yīng)該連片貧困地區(qū)的具體情況和需求，應(yīng)該尊重連片特困地區(qū)之間的差異性，針對各個連片特困地區(qū)的實際情況，摸清地區(qū)發(fā)展需求，因地制宜地選擇合適的精準(zhǔn)扶貧模式，并建立差異化的扶貧評價體系，以不斷完善本地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧模式。只有這樣，才能徹底消除連片特困地區(qū)的貧困問題，才能真正實現(xiàn)貧困人口脫貧致富與全面小康的宏偉目標(biāo)。

（二）做好精準(zhǔn)操作工作，是集中連片特困地區(qū)實現(xiàn)脫貧的關(guān)鍵和核心。

精準(zhǔn)扶貧開發(fā)模式與其他扶貧開發(fā)模式最大的區(qū)別在于，它具備精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等環(huán)節(jié)，且每個環(huán)節(jié)要做的扶貧工作必須精準(zhǔn)化，這樣才能真正發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧模式的作用，這也是集中連片特困地區(qū)實現(xiàn)脫貧的關(guān)鍵和核心。因為集中連片特困地區(qū)貧困人數(shù)多，致貧因素復(fù)雜，需做好精準(zhǔn)操作工作，將致貧因素有針對性地解決，而不是一味地采取過去那種“漫灌式”扶貧開發(fā)，不注重扶貧開發(fā)工作的精細(xì)化與精準(zhǔn)化。如大別山區(qū)安徽省六安市實施的旅游精準(zhǔn)扶貧模式，對該連片特困地區(qū)的“資源、區(qū)域、人口”等指標(biāo)進(jìn)行精細(xì)劃分，并做好精準(zhǔn)化的模式開發(fā)。武陵山區(qū)湖南省張家界市實施的金融精準(zhǔn)扶貧模式，對該連片特困地區(qū)的“金融、區(qū)域、項目”等指標(biāo)進(jìn)行精細(xì)劃分，并做好精準(zhǔn)化的制度安排。秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式，對該連片特困地區(qū)的“政策、責(zé)任、管理”等指標(biāo)進(jìn)行精細(xì)化劃分，并明確各階段的任務(wù)安排。所以，其他集中連片特困地區(qū)要想實現(xiàn)脫貧致富，關(guān)鍵是要做好精準(zhǔn)操作工作，保證扶貧開發(fā)工作的精細(xì)化與精準(zhǔn)化。同時，還需加強對精準(zhǔn)扶貧工作的實時監(jiān)管，以實時調(diào)整精準(zhǔn)幫扶的政策，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的開發(fā)工作。而實時監(jiān)管主要是對精準(zhǔn)扶貧工作各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理。以秦巴山區(qū)四川省蒼溪縣的易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式為例，明確和細(xì)化政府各單位責(zé)任，并對蒼溪縣易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式實施前、實施中、實施后的全過程都進(jìn)行精細(xì)化的監(jiān)督與管理。并根據(jù)精細(xì)化監(jiān)管的情況，制定有效的配套機制，以確保各階段的任務(wù)能夠順利完成?？偠灾?，要想真正實現(xiàn)連片特困地區(qū)脫貧致富，需做好精準(zhǔn)操作工作，精準(zhǔn)化地解決連片特困地區(qū)的貧困難題。

（三）完善各項扶貧機制，才能保障精準(zhǔn)化扶貧工作順利完成。

“連片特困區(qū)”是扶貧攻堅主戰(zhàn)場，精準(zhǔn)扶貧是有效解決傳統(tǒng)扶貧工作中出現(xiàn)的貧困居民底數(shù)不明、針對性不強、效果欠佳等問題的重要路徑。但是，精準(zhǔn)扶貧畢竟還是一個新生事物，在應(yīng)用過程中還存在諸多缺陷。這就需要在實踐過程中不斷完善各項扶貧機制，以保障精準(zhǔn)扶貧工作的開展。因此，政府部門應(yīng)該樹立正確的精準(zhǔn)扶貧理念，將精準(zhǔn)識別地區(qū)的開發(fā)條件與完善扶貧開發(fā)的機制相結(jié)合，為精準(zhǔn)扶貧模式的實施提供制度保障。一是建立精準(zhǔn)扶貧的多方聯(lián)動機制。由于連片特困地區(qū)貧困人口數(shù)量多，貧困程度深，本地優(yōu)勢資源開發(fā)條件互補性差。因此，需在扶貧開發(fā)過程中形成多部門參與的扶貧聯(lián)動機制，明確政府、市場、社會三者在區(qū)域精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，以引導(dǎo)其有序參與連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧，有效協(xié)調(diào)與管理連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的開發(fā)工作；二是完善精準(zhǔn)扶貧的工作機制。根據(jù)連片特困地區(qū)自身擁有的優(yōu)勢條件，發(fā)揮資源、財政金融、機構(gòu)力量等資源的導(dǎo)向和杠桿作用，不斷完善精準(zhǔn)識別、幫扶、管理、考核等機制，準(zhǔn)確識別精準(zhǔn)扶貧對象，做好精準(zhǔn)幫扶培訓(xùn)，明確精準(zhǔn)管理程序，細(xì)化精準(zhǔn)考核標(biāo)準(zhǔn)，以推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的順利進(jìn)行；三是加強精準(zhǔn)扶貧的資源整合機制。連片特困地區(qū)的開發(fā)條件比較單一，需加強連片特困地區(qū)的資源整合與配置，推進(jìn)區(qū)域扶貧資源的集中投放，最大化地利用連片特困地區(qū)的開發(fā)條件。精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作之所以成為連片特困地區(qū)脫貧攻堅的重要手段，是因為它可以精準(zhǔn)識別連片特困地區(qū)的開發(fā)條件，整合片區(qū)的全部資源，精準(zhǔn)發(fā)力，發(fā)揮出連片特困地區(qū)開發(fā)條件的最大功效，幫助連片特困地區(qū)脫貧致富。

（四）不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式，切實提高連片特困地區(qū)的扶貧成效。

當(dāng)前連片特困地區(qū)都在積極開展精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作，但是由于各片區(qū)之間具有差異性，各片區(qū)實施不一樣的精準(zhǔn)扶貧模式，即使是同一片區(qū)的不同區(qū)縣也實施不同的精準(zhǔn)扶貧模式。我國總共有14個連片特困地區(qū)，其他連片特困地區(qū)需結(jié)合自身實際，開展精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作。因此，區(qū)域差異性為各地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新提供了空間和條件，尤其是資源要素稟賦的差異性更成為創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式突破口。如大別山區(qū)安徽省六安市，以本區(qū)域豐富的旅游資源為突破口，創(chuàng)新發(fā)展旅游精準(zhǔn)扶貧模式。而武陵山區(qū)湖南省張家界市，立足本區(qū)域良好的金融系統(tǒng)，開辟出金融精準(zhǔn)扶貧模式。雖然，當(dāng)前已有精準(zhǔn)扶貧模式的成功做法值得各連片特困地區(qū)學(xué)習(xí)和推廣。但是，連片特困地區(qū)在實施精準(zhǔn)扶貧開發(fā)過程中，需根據(jù)自身區(qū)域特點和需要，創(chuàng)新更加適合自身發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧模式。也只有這樣，精準(zhǔn)扶貧開發(fā)才更具有針對性和實效性。因此，其他片連片特困地區(qū)要突破現(xiàn)有模式的局限，不斷創(chuàng)新其他的精準(zhǔn)扶貧模式，如教育精準(zhǔn)扶貧模式、區(qū)域生態(tài)補償精準(zhǔn)扶貧模式等，尤其是在區(qū)域生態(tài)補償精準(zhǔn)扶貧模式這一塊，是可以探索出更多的精準(zhǔn)扶貧新模式。這主要因為連片特困地區(qū)生態(tài)脆弱、地貧災(zāi)多、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，嚴(yán)重制約連片特困地區(qū)脫貧致富。由此可見，要確保到2020年能夠如期脫貧，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧是根本，應(yīng)以“六個精準(zhǔn)”（扶貧對象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）為基本準(zhǔn)則，以“五個一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）為主要方式，充分結(jié)合連片特困的區(qū)域特點，著力不斷創(chuàng)新區(qū)域精準(zhǔn)扶貧模式。[23](p282)

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責(zé)任編輯 申華

D63-31

A

1003-8477（2017）02-0046-11

張玉強（1978—），男，廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士；李祥（1989—），男，廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院行政管理碩士研究生。