徐利華

我國國民收入的增加與帶薪休假制度的逐步完善，越來越多的人加入到了旅游的行列。住宿業(yè)作為旅游業(yè)的三大產(chǎn)業(yè)之一，近兩年來也得到了常住的發(fā)展，但是規(guī)范住宿業(yè)有序運營和健康發(fā)展的法律法規(guī)稍顯不足，本文試圖通過對中日兩國住宿業(yè)法律體系的對比，為我國住宿業(yè)發(fā)展提供一點淺薄的建議。

引言

隨著旅游業(yè)的發(fā)展，我國住宿業(yè)也處在一個欣欣向榮的階段，但是，與之對應(yīng)的，我們也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系下，住宿業(yè)在管理中，法律制度缺失是顯而易見的。由此，本文通過對中國、日本住宿業(yè)相關(guān)法律進行對比是有意義的。

本文所說飯店、旅館、賓館是指為顧客提供住宿為主、包含并且不限于餐飲、娛樂、休閑等產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營主體，與餐飲業(yè)所說的提供飲食為主的餐廳、飯館區(qū)別開來。

一、中日兩國住宿業(yè)相關(guān)法律現(xiàn)狀

（一）中國住宿業(yè)相關(guān)法律法規(guī)現(xiàn)狀

隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，住宿業(yè)也得到了很大的發(fā)展，但是，我國國住宿業(yè)蓬勃發(fā)展的情況相比，我國住宿業(yè)立法方面出現(xiàn)明顯的不足，相比較而、言，游業(yè)發(fā)達的國家，如英、美、日、法等國家宿業(yè)立法比較完善，但是我國還沒有專門的住宿業(yè)法律。雖然國務(wù)院所屬如公安部、旅游局等部門頒布了一些與飯店、旅館相關(guān)的法律和政策，但是我國住宿業(yè)相關(guān)法律法規(guī)仍然變現(xiàn)出不完善的方面，我國住宿業(yè)相關(guān)法律法規(guī)主要有以下幾個方面。

1.法律。這里所說的法律，是指由中華人民共和國全國人大及人大常委制定并有效施行的規(guī)范性文件。我國沒有飯店法，與住宿業(yè)有關(guān)的法律為2013年10月1日正式施行的《中華人民共和國旅游法》，這是為促進我國旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的一部法律，是旅游業(yè)的“憲法”。對規(guī)范住宿業(yè)發(fā)展起了一定的作用。

2.行政法規(guī)。所謂行政法規(guī)，是指國務(wù)院根據(jù)憲法和法律授權(quán)制定和頒布的有關(guān)國家行政管理活動的各種規(guī)范性法律文件的總稱。目前我國與住宿業(yè)直接相關(guān)的行政法規(guī)為1987年由國務(wù)院批準、公安部發(fā)布的《旅館業(yè)治安管理辦法》。

3.部門規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部委局根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定的規(guī)范行法律文件。前兩者而言，我國住宿業(yè)部門規(guī)章較多，我國目前關(guān)于住宿業(yè)所做的部門規(guī)章為2010年國家發(fā)展和改革委員會、國家旅游局、國家工商行政管理總局聯(lián)合公布的《國家發(fā)展改革委員會等關(guān)于規(guī)范酒店客房市場價格的意見》、1988年國家旅游局發(fā)布的《中華人民共和國評定旅游（涉外）飯店星級的規(guī)定》以及2002年發(fā)布的《綠色飯店等級評定規(guī)定》等等。

4.地方性法規(guī)規(guī)章。地方性法規(guī)是指各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會和政府制定、頒布的僅限于本轄區(qū)的規(guī)范行文件。由于我國還沒有一個統(tǒng)一的關(guān)于住宿業(yè)管理的國家層面的法律，因此各地方根據(jù)地方特色制定了一些法規(guī)、規(guī)章。如《天津市旅館業(yè)治安管理辦法》、《山西省旅館業(yè)治安管理辦法實施細則》等等。

5.其他相關(guān)法。由于飯店在經(jīng)營過程中會提供吃、住、行、游、購、娛等多方面的產(chǎn)品和服務(wù)，所以其他行業(yè)法律法規(guī)也會對住宿業(yè)進行規(guī)范，例如《民法通則》、《消費者權(quán)益保護法》、《合同法》、《中華分明共和國食品衛(wèi)生法》、《中華人民共和國消防法》以及《娛樂場所管理條例》等等。

（二）日本住宿業(yè)相關(guān)法律法規(guī)現(xiàn)狀

最早產(chǎn)生飯店法是中世紀的英國。隨著旅游業(yè)和住宿業(yè)的發(fā)展，日、美、法、比等國家也紛紛成立飯店法，以詳細論述消費者同飯店之間的接待、服務(wù)、人身及財產(chǎn)安全方面的義務(wù)和權(quán)利。我國香港、澳門地區(qū)也有關(guān)于飯店單行的條例。日本明治維新之后旅游業(yè)開始蓬勃發(fā)展，政府也相應(yīng)制定了一些旅游相關(guān)法律法規(guī)，但日本旅游業(yè)真正法制化是在1945年戰(zhàn)敗之后，國家為促進經(jīng)濟增長制定了一些法律，現(xiàn)在就日本旅館業(yè)相關(guān)法做一下介紹（盡管中日兩國政治體系不同，但是為方便讀者參考，以下仍按照中國法律體系構(gòu)成做介紹）。

1.法律。日本有關(guān)住宿業(yè)的法律最早是在昭和23年（公元1948年）公布的《旅館業(yè)法》，此法在確保日本旅館業(yè)有序運營、持續(xù)健康發(fā)展做出了極大的貢獻。同時，為振興國際旅游業(yè)。提高對外國旅游人員的接待水平，日本于昭和24年（公元1949年）公布了《國際旅游飯店整頓法》，對國際旅游飯店的注冊、接待外國旅游人員的接待等方面都做了詳細的規(guī)定。

2.政令。這里的政令的定義可以參見我國行政法規(guī)的規(guī)定，是有政府內(nèi)閣制定的。為了確?！堵灭^業(yè)法》的有效實施，日本政府于昭和32年（公元1957年）公布了《旅館業(yè)法施行令》。

3.省令。日本的“省”與我國“省”的概念不同，相當于我國國務(wù)院下屬各部、委、局。所謂省令是指為確保法律、政令的正確有效實施而制定的詳細規(guī)則，類似于我國的部門規(guī)章。日本的有關(guān)住宿業(yè)的省令有昭和23年（公元1948年）厚生省公布的《旅館業(yè)法施行規(guī)則》、平成5年（公元1993年）運輸省公布的《國際旅游飯店整頓發(fā)施行》等。

4.其他相關(guān)法。日本地方條例是比較少見的，并且地方條例中針對旅館業(yè)的描述主要是在衛(wèi)生方面的采取的措施和規(guī)范，這里不多加介紹。而日本與飯店相關(guān)的法律法規(guī)相當多，對日本飯店/旅館業(yè)健康發(fā)展起到了積極的作用，有《國際旅游振興會法》、《食品衛(wèi)生法》、《娛樂場所法》、《色情營業(yè)取締法》、《公共浴池法》、《消防法》，等等。

二、日本住宿業(yè)法律法規(guī)的長處

日本旅游業(yè)非常發(fā)達，經(jīng)過長時間的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為完整的旅游法律法規(guī)體系，有許多值得我們借鑒學習之處，這里重點介紹日本住宿業(yè)法律法規(guī)的長處。

（一）法律法規(guī)內(nèi)容完善，規(guī)章制度明確

日本住宿業(yè)法律法規(guī)內(nèi)容完善，對旅館業(yè)進行了明確地規(guī)定，包括對旅館業(yè)的明確界定和分類；對旅館業(yè)管理部門、營業(yè)執(zhí)照的申領(lǐng)、營業(yè)者職責、衛(wèi)生措施、設(shè)施設(shè)備的要求做出了詳細的說明。

（二）注重旅館業(yè)的發(fā)展的同時，注重對學校教育、兒童、社會風俗的保護

日本政府在對旅館業(yè)進行立法的時候，也注重對兒童、社會風俗的保護?！堵灭^業(yè)法》規(guī)定，當開設(shè)飯店、旅館、建議公寓的設(shè)施設(shè)立場所在學校（除大學外）、兒童福利設(shè)施、社會教育的相關(guān)設(shè)施和其他設(shè)施用地的100米周圍以內(nèi)區(qū)域情況，因設(shè)立了飯店、旅館、簡易公寓而可能對以上設(shè)施用地周圍所具有的健康、寧靜的環(huán)境受到明顯的損害時，可以不發(fā)放執(zhí)照。同時要求各都道府縣知事出現(xiàn)以上情況時需向相關(guān)負責人征求意見。并且在上述場所開設(shè)旅館等營業(yè)，需要有可以遮擋從學校等處看到旅館內(nèi)不雅（如為招攬客人而進行的舞蹈和客人共舞等）、不良風氣（存僥幸心理而進行的賭博、賣淫活動等）的設(shè)施設(shè)備。 也不準在營業(yè)設(shè)施上張貼或者安裝有損健康風俗的材料、圖畫、廣告品及其他相關(guān)品。

（三）罰則明確、嚴厲

日本在制定旅館業(yè)相關(guān)法律時，為了確保旅館業(yè)的健康發(fā)展，制定了嚴格的罰則。在頒發(fā)/注銷執(zhí)照方面，法律明文規(guī)定，酒店工作人員，包括經(jīng)營者、其代理人、雇員以及其他相關(guān)從業(yè)人員在犯有公然猥褻罪（日本刑法第一百七十四條）、猥褻物陳列罪（日本刑法第一百七十五條）、《賣春防止法》、《色情營業(yè)取締法》相關(guān)法律而被判刑自結(jié)束受刑之日起，3年之內(nèi)不得重新申請執(zhí)照，如果正在經(jīng)營的旅館（包括飯店、旅館、簡易公寓）犯了以上罪，則要求整改（如果不是經(jīng)營者）或者吊銷執(zhí)照，并處以六個月以下刑罰和3萬日元的罰金，同時也會按照刑法等相關(guān)法律進行審判，無執(zhí)照經(jīng)營也將受到六個月以下刑罰和3萬日元的罰金；在經(jīng)營監(jiān)督方面，阻止、拒絕、逃避道縣府知事的檢查或提供虛假報告，因不正當拒絕入住、沒有登記入住人員的身份信息等將會收到5000日元的罰款；而在入住飯店、旅館、簡易公寓等設(shè)施的人員如果拒不提供個人信息，將會被拘留或者罰款。

（四）其他

在提高涉外飯店服務(wù)水平、促進國際旅游的發(fā)展方面，日本還制定了《國際飯店整頓法》、《國際飯店整頓法施行規(guī)則》，這些法律在接待外國旅游人員的服務(wù)、收費方面做出詳盡說明，對涉外飯店的注冊登記、設(shè)備設(shè)施保養(yǎng)以及從業(yè)的培訓教育相關(guān)都進行了明確的規(guī)定。

三、中國住宿業(yè)管理存在的問題

隨著近兩年旅游業(yè)的的迅猛發(fā)展，我國住宿業(yè)在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、服務(wù)設(shè)施和經(jīng)營理念發(fā)面也取得令人矚目的成就，但是與住宿業(yè)迅猛發(fā)展的勢頭相比較而言，我國住宿業(yè)法律立法相對滯后。

（一）立法不完善

我國目前對住宿業(yè)立法相對不完善，相比英、美、日等發(fā)達國家，我國目前還沒有一部專門的住宿業(yè)法對住宿業(yè)進行規(guī)制。沒有法律對飯店和消費者之間的權(quán)利、責任做出明確的規(guī)定，雖然有一部對旅游業(yè)做出規(guī)范的《中華人民共和國旅游法》，但是通看全法，只有在第七章、第八章、第九章、第十章對旅游經(jīng)營者的定義、矛盾糾紛的處理、違反安全生產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定大法律責任以及行業(yè)自律做出了一定的描述，卻沒有任何條款對住宿業(yè)進行詳細的描述。在飯店行業(yè)的實際管理中依然需要按照《民法通則》、《旅館業(yè)治安管理辦法》等法律法規(guī)進行操作。

（二）飯店行業(yè)管理主要依靠協(xié)會自律

這里所說的飯店主要是以涉外飯店為代表的星級飯店。與許多發(fā)達國家不同的是，我國目前對飯店業(yè)的管理主要依靠2002年由中國旅游飯店協(xié)會發(fā)布的《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》。雖然此規(guī)范的規(guī)定相當細致，但是其中的某些規(guī)定，例如自帶酒水、次日12點以前退房等方面仍然存在較大爭議，引起了社會的廣泛討論。同時在飯店、消費者之間發(fā)生糾紛后，一般是使用《民法通則》中的“民事責任”、《合同法》以及《消費者權(quán)益保護法》等法律的有關(guān)規(guī)定，但是由于上述法律缺乏對飯店業(yè)的專門規(guī)定，尤其在歸責原則、飯店的責任范圍、責任限額和免責事由等方面沒有專門的規(guī)定，在實際案件處理中造成困難。并且，規(guī)范不是國家法律，不具有強制執(zhí)行的效力，只能對飯店業(yè)協(xié)會的會員飯店進行約束。

（三）其他旅館業(yè)管理處于真空地帶，旅游者的合法權(quán)益受不到保護

無可否認，旅館、家庭旅館等住宿業(yè)同樣在旅游中起到重要的作用，但是目前學術(shù)界、法律界所探討的主要針對星級飯店，而旅館、家庭旅館等住宿業(yè)的管理仍然處在真空地帶。這類旅館往往以家庭旅館的形式出現(xiàn)，一般坐落于車站、火車站的旅游集散中心，所以有較大的長期的可靠的客源。但是在對客服務(wù)、旅館設(shè)施設(shè)備、衛(wèi)生、旅客人身財產(chǎn)安全等方面都是依靠經(jīng)營者自身的素質(zhì)和意識所決定的，沒有一個統(tǒng)一的標準，甚至會出現(xiàn)強行拉客、以淫穢低俗文化為噱頭拉客等方式與周圍其他同類型的旅館競爭，最后造成當?shù)厣鐣?、行業(yè)、旅游者的不良影響對當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展也造成阻礙。

四、完善我國住宿業(yè)管理立法的對策和建議

住宿業(yè)是現(xiàn)代旅游業(yè)的三大支柱產(chǎn)業(yè)之一，其發(fā)展規(guī)模、，管理水平以及服務(wù)質(zhì)量如何，在很大程度上直接決定了一個國家旅游業(yè)的發(fā)展速度。因此，為了旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，確保住宿業(yè)的健康發(fā)展很重要。

（一）借鑒日本先進經(jīng)驗，完善法律法規(guī)體系

與我國一水相隔的日本旅游業(yè)很發(fā)達，從日本戰(zhàn)后開始，旅館業(yè)/住宿業(yè)的立法就一直在不停地完善，到了現(xiàn)在，已經(jīng)形成了一套行之有效的法律體系。但是我過現(xiàn)在還沒有專門的飯店法，如果在飯店發(fā)生糾紛，只有按照諸如《合同法》、《治安管理條例》、《消費者權(quán)益保護法》等法律法規(guī)進行規(guī)則，但是由于以上法律沒有考慮到飯店經(jīng)營的特殊性，在飯店的免責歸責原則等方面做出適合飯店的規(guī)定，所以在實際處理過程中造成了一定的麻煩。我國應(yīng)該效仿日本、德國的國家成立專門的飯店業(yè)法，在

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旅館、飯店以及簡易公寓等經(jīng)營主體的設(shè)立、監(jiān)督以及審查、經(jīng)營主體和消費者之間的權(quán)責等方面做出詳盡的規(guī)定；參考《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》，將其中的一些引起廣泛爭議的條例（如拒絕接客的正當理由、次日十二點以后退房等）咨詢相關(guān)專家、學者之后在充分保障消費者、飯店的合法權(quán)益的情況下以法律條文的形式進行明確的規(guī)定；同時，明確規(guī)定設(shè)施設(shè)備方面的要求，包括建筑面積、設(shè)備設(shè)施的保養(yǎng)要求等等；在以專門性的住宿業(yè)法為龍頭的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)等，以保證住宿業(yè)法的可實施性，從而形成一套行之有效的飯店法律體系。

（二）將整個旅館業(yè)納入管理之中

根據(jù)《旅館業(yè)治安管理辦法》的定義，凡是經(jīng)營接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所、客貨棧、車馬店、浴池等的經(jīng)營主體統(tǒng)稱為旅館，而我國目前的學術(shù)研究和行業(yè)管理主要側(cè)重于涉外星級飯店，但實際上，由于經(jīng)濟、消費觀念等原因，很多人在外出旅游的時候往往不會選擇星級飯店，而是選擇一般的旅館、招待所等。日本《旅館業(yè)法》是一部廣義的“住宿業(yè)法”其中對旅館、飯店、簡易公寓等住宿業(yè)納入法制管理，但是在我國，有許多規(guī)模小的旅館、賓館、家庭旅館等由于其地處旅游集散中心，有長期穩(wěn)定的客源，所以在旅游業(yè)的發(fā)展中扮演了重要的角色，但是其管理尚處于真空狀態(tài)。這就不得不要求我們將旅館業(yè)納入正規(guī)化管理，無可否認除飯店以外的旅館業(yè)也在之中。

（三）明確罰則

如上文提到的，目前我國，的法律沒有明確規(guī)定飯店的權(quán)責，所以在實際處理過程中只有依靠諸如《合同法》、《治安管理條例》等法律法規(guī)進行歸責，但是由于飯店經(jīng)營的特殊性，以上法律法規(guī)沒有在飯店的免責、歸責原則做出規(guī)定。飯店作為法律機關(guān)的主體，如果在經(jīng)營活動中不履行依法應(yīng)當履行的義務(wù)或?qū)嵤┓指盍怂撕戏?quán)益的行為，應(yīng)當承擔直接或間接的法律責任。參考《日本旅館業(yè)法》等法律，我們可以發(fā)現(xiàn)，其罰則具有以下特點：第一、制定罰則的目的是為了有效的促進旅館業(yè)的健康發(fā)展；第二、罰則清晰明確，可操作行較強；第三、罰則嚴厲。這些特點對于我國住宿業(yè)法進行罰則規(guī)定方面具有可借鑒之處。

五、結(jié)語

把住宿業(yè)管理建設(shè)納入法制化的軌道，對飯店進行依法管理是促進住宿業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要前提。日本是世界上最發(fā)達的市場經(jīng)濟國家之一，在旅游業(yè)的發(fā)展過程中形成了一套完備的法律體系，通過對日本旅館業(yè)相關(guān)法律的分析，希望能對我國住宿業(yè)的健康發(fā)展提供一定參考。，將住宿業(yè)管理納入法治軌道上。

（作者單位：渤海大學）