●寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

綜合評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用研究
——以寧南區(qū)域中心城市和大縣城建設(shè)為例

●寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

隨著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍的逐步擴(kuò)大，財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)愈來愈成為各級(jí)政府評(píng)價(jià)政策績(jī)效、提升政策執(zhí)行效果的有力工具。受寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳的委托，上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展了寧南區(qū)域中心城市與大縣城建設(shè)綜合評(píng)估。本次評(píng)估從考察政策執(zhí)行效果的事后視角出發(fā)，對(duì)大縣城政策執(zhí)行與結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，在財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建等方面，應(yīng)用量化指標(biāo)、前后對(duì)比分析法對(duì)財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了有益探索。

新型城鎮(zhèn)化 指標(biāo)體系 績(jī)效評(píng)價(jià) 政策評(píng)價(jià)

近年來，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍逐步擴(kuò)大，評(píng)價(jià)對(duì)象從一般項(xiàng)目、大額專項(xiàng)擴(kuò)大到部門整體支出。隨著預(yù)算績(jī)效管理改革步入 “深水區(qū)”，財(cái)政支出政策績(jī)效越來越受到關(guān)注。2015年12月，根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)人民政府主席辦公會(huì)議紀(jì)要 （2015年第37次）》的有關(guān)精神，寧夏回族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱自治區(qū)）財(cái)政廳委托上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展寧南區(qū)域中心城市與大縣城建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“大縣城政策”）綜合評(píng)估。

一、綜合評(píng)估概述

自2011年至2015年，自治區(qū)財(cái)政累計(jì)安排105.19億元補(bǔ)助資金，其中大縣城資金68.95億元，地方債36.24億元（以下統(tǒng)稱“大縣城資金”），專項(xiàng)保障寧南區(qū)域中心城市和大縣城建設(shè)，支持寧南山區(qū)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)能力建設(shè)，以帶動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善。

大縣城政策覆蓋了寧南山區(qū)一市九縣（區(qū)），其中寧南區(qū)域中心城市指固原市；大縣城包括原州區(qū)、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣、鹽池縣、同心縣、紅寺堡區(qū)、海原縣。其中，原州區(qū)與固原市市區(qū)地域基本重合，故本次綜合評(píng)估未將原州區(qū)單列，與固原市一并評(píng)價(jià)，統(tǒng)稱“一市八縣（區(qū)）”。

本次綜合評(píng)估是在大縣城建設(shè)政策實(shí)施5年后，應(yīng)自治區(qū)人民政府要求，由自治區(qū)財(cái)政廳委托開展的第三方評(píng)價(jià)，旨在全面客觀反映大縣城建設(shè)資金使用與項(xiàng)目建設(shè)情況，綜合評(píng)估寧南山區(qū)以及各市縣（區(qū)）城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給水平改善、資源綜合利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)等方面的效益，為下一步制定寧南山區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)決策提供參考。本次評(píng)估從政策決策者考察政策執(zhí)行效果的事后視角出發(fā)，對(duì)大縣城政策執(zhí)行與結(jié)果進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括政策執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目建設(shè)與管理、資金使用與管理，大縣城資金投入項(xiàng)目產(chǎn)出及其水平，以及各市縣（區(qū)）城鎮(zhèn)化進(jìn)程、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)能力提升、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展以及公眾滿意度等效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

二、綜合評(píng)估指標(biāo)體系

科學(xué)、客觀、有效地評(píng)估某項(xiàng)政策，必須針對(duì)該項(xiàng)政策設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，以使其中的各項(xiàng)指標(biāo)能夠更加全面、準(zhǔn)確地反映該項(xiàng)公共政策的實(shí)施效果。根據(jù)大縣城政策評(píng)價(jià)的目標(biāo)與內(nèi)容，結(jié)合自治區(qū)與市縣（區(qū)）兩級(jí)管理與決策需要，構(gòu)建了綜合評(píng)估和市縣（區(qū)）評(píng)估兩套指標(biāo)體系。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的原則

1、過程與結(jié)果兼顧原則。寧南區(qū)域中心城市和大縣城建設(shè)綜合評(píng)估為政策決策主體提出，對(duì)政策實(shí)施主體進(jìn)行以政策效果為核心，兼顧實(shí)施過程的事后評(píng)價(jià)，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)定，既關(guān)注最終政策產(chǎn)出和效益的實(shí)現(xiàn)情況，又關(guān)注政策執(zhí)行中的組織、項(xiàng)目和資金等過程管理。

2、客觀與主觀兼顧原則。指標(biāo)體系的選擇從客觀實(shí)際出發(fā)，通過客觀量化指標(biāo)，全面準(zhǔn)確地反映寧南山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r。同時(shí)以最大程度地滿足人的需求為準(zhǔn)則，注重“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，引入公眾滿意度等主觀評(píng)價(jià)因素。

3、系統(tǒng)性與代表性兼顧原則。城鎮(zhèn)化是一個(gè)綜合性問題，涉及城鎮(zhèn)化本身以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面，同時(shí)大縣城建設(shè)涉及一市八縣（區(qū)）道路、供熱、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的不同發(fā)展基礎(chǔ)、需求與目標(biāo)?？紤]到評(píng)價(jià)工作投入與相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲取性，指標(biāo)體系的設(shè)定應(yīng)具有系統(tǒng)性、連續(xù)性以及可比性，即指標(biāo)應(yīng)能滿足三個(gè)方面的條件：指標(biāo)數(shù)據(jù)已經(jīng)可得或可以通過一個(gè)明確的過程取得；能夠逐年評(píng)價(jià)且能成為指導(dǎo)工作的標(biāo)準(zhǔn)；便于在不同市縣（區(qū)）之間進(jìn)行比較。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

根據(jù)大縣城政策評(píng)價(jià)的目標(biāo)與內(nèi)容，指標(biāo)體系從組織管理、建設(shè)成果、建設(shè)效益三大方面構(gòu)建，包括組織管理、項(xiàng)目管理、資金管理、項(xiàng)目建設(shè)、單位財(cái)政投入產(chǎn)出數(shù)、城鎮(zhèn)化水平提高、公共服務(wù)供給水平提升、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改善、資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及滿意度等11個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在三級(jí)指標(biāo)層面，通過3個(gè)定性指標(biāo)以及定量指標(biāo)目標(biāo)值或計(jì)分依據(jù)的區(qū)別，形成了綜合評(píng)估與市縣（區(qū)）評(píng)估兩套指標(biāo)體系、共48個(gè)三級(jí)指標(biāo)，其中定性指標(biāo)16個(gè)，定量指標(biāo)32個(gè)。

綜合評(píng)估指標(biāo)體系通過 “組織領(lǐng)導(dǎo)”、“預(yù)算指標(biāo)分配明確性”、“資金使用范圍明確性”3個(gè)三級(jí)指標(biāo)，考察自治區(qū)層面的領(lǐng)導(dǎo)、決策職責(zé)；其他定性指標(biāo)與量化指標(biāo)側(cè)重寧南一市八縣（區(qū)）項(xiàng)目總體建設(shè)情況與產(chǎn)出水平，寧南山區(qū)城鎮(zhèn)化水平、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的改善情況，以及寧南地區(qū)與自治區(qū)平均水平的差距縮小情況。市縣（區(qū)）評(píng)估指標(biāo)體系重點(diǎn)考察各市縣（區(qū)）層面的部門職責(zé)、資金使用與管理、項(xiàng)目建設(shè)情況，以及各市縣（區(qū)）城鎮(zhèn)化水平基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的自身改善情況。相關(guān)指標(biāo)的選取按照體現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的核心目標(biāo)，以及便于進(jìn)行市縣（區(qū)）比較，優(yōu)先采用以人均或與相關(guān)資源相對(duì)的平均數(shù)等相對(duì)指標(biāo)，如人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)數(shù)、單位縣城建成區(qū)面積增長(zhǎng)數(shù)帶來的縣城人口增長(zhǎng)數(shù)、人均道路面積增長(zhǎng)數(shù)、人均建設(shè)用地面積降低數(shù)、人均財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)數(shù)等。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)賦值

大縣城政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的分值確定，采用專家判斷法，根據(jù)不同指標(biāo)相關(guān)程度的差異，結(jié)合均分法逐級(jí)逐項(xiàng)確定。其中，組織管理類指標(biāo)二、三級(jí)指標(biāo)的選取，根據(jù)相關(guān)方面進(jìn)行因素均衡分解，與指標(biāo)分值平均分布基本適應(yīng)；建設(shè)成果的“單位財(cái)政投入產(chǎn)出數(shù)”下的三級(jí)指標(biāo)，通過單位投入產(chǎn)出的形式將道路、供熱等項(xiàng)目差異對(duì)產(chǎn)出水平的影響均等化；建設(shè)效益類指標(biāo)根據(jù)與大縣城建設(shè)核心績(jī)效目標(biāo)相關(guān)程度的差異確定二級(jí)指標(biāo)分值后，對(duì)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行均分。

定性指標(biāo)目標(biāo)值以及滿意度指標(biāo)采用通用標(biāo)準(zhǔn)；“預(yù)算執(zhí)行率”、“工程投資計(jì)劃完成率”、“工程完工率”、“完工項(xiàng)目驗(yàn)收率”等資金管理、項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)出的量化指標(biāo)參考?xì)v史標(biāo)準(zhǔn)；“項(xiàng)目工程欠款與使用大縣城資金比值”綜合評(píng)估指標(biāo)體系以不高于2014年國(guó)家財(cái)政債務(wù)率為目標(biāo)，市縣（區(qū)）評(píng)估指標(biāo)體系以寧南一市八縣（區(qū)）平均值為目標(biāo)值；單位財(cái)政投入產(chǎn)出數(shù)的三級(jí)指標(biāo)，綜合評(píng)估根據(jù)適中原則，直接以相應(yīng)指標(biāo)平均分計(jì)分，市縣（區(qū)）評(píng)估指標(biāo)體系以寧南一市八縣（區(qū)）平均值為目標(biāo)值。

本次評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的難點(diǎn)在于對(duì)建設(shè)績(jī)效類指標(biāo)目標(biāo)值的賦值，因?yàn)榇罂h城政策制定時(shí)，未確定清晰、明確且量化的績(jī)效目標(biāo)。針對(duì)這一難點(diǎn)，評(píng)價(jià)組依據(jù)自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒、自治區(qū)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，以及各市縣（區(qū)）統(tǒng)計(jì)公報(bào)等2010-2014年度相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在前后比較法的基礎(chǔ)上，引入相對(duì)值作為參照，設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)的目標(biāo)值。

（四）指標(biāo)評(píng)分依據(jù)與評(píng)分計(jì)算

本次綜合評(píng)估評(píng)分依據(jù)的數(shù)據(jù)為各市縣（區(qū)）填報(bào)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)核查和社會(huì)調(diào)查收集的原始數(shù)據(jù)，以及自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒、自治區(qū)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，以及各市縣（區(qū)）統(tǒng)計(jì)公報(bào)等2010-2014年度相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了公開數(shù)據(jù)與原始數(shù)據(jù)、客觀數(shù)據(jù)與主觀數(shù)據(jù)結(jié)合、主觀判斷與量化分析結(jié)合。

除綜合評(píng)估指標(biāo)體系的項(xiàng)目管理、單位財(cái)政投入產(chǎn)出數(shù)下的三級(jí)指標(biāo)，直接以一市八縣（區(qū)）相應(yīng)指標(biāo)平均分計(jì)分外，本次綜合評(píng)估采取的計(jì)分規(guī)則包括三類：

1、因素評(píng)分法。定性指標(biāo)采用“PART”法對(duì)有關(guān)影響因素進(jìn)行分解，實(shí)現(xiàn)半量化評(píng)分。如綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的“組織機(jī)構(gòu)健全性”指標(biāo)，按照自治區(qū)到市縣（區(qū)）兩級(jí)管理與項(xiàng)目、資金管理部門分工，分解為3個(gè)考察點(diǎn)，并對(duì)各考察點(diǎn)分別賦予分值權(quán)重，依據(jù)相關(guān)原始材料的符合情況，滿足相應(yīng)考察點(diǎn)得相應(yīng)權(quán)重分，否則相應(yīng)扣分。此外，項(xiàng)目管理類指標(biāo)在因素評(píng)分基礎(chǔ)上，市縣（區(qū)）評(píng)估以抽查項(xiàng)目的符合率計(jì)分，綜合評(píng)估直接以一市八縣（區(qū)）平均分計(jì)分。

2、以目標(biāo)完成率計(jì)分。目標(biāo)值為確定數(shù)值或比例的量化指標(biāo)以實(shí)際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度計(jì)分，指標(biāo)得分率即為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率，計(jì)算公式為“指標(biāo)分值×業(yè)績(jī)值/目標(biāo)值”。 其中綜合評(píng)估業(yè)績(jī)值為寧南一市八縣（區(qū)）總體或平均值，市縣（區(qū)）評(píng)估業(yè)績(jī)值為各市縣（區(qū)）業(yè)績(jī)值。目標(biāo)值為85%，鹽池縣實(shí)際滿意度為84.63%，寧南一市八縣（區(qū)）平均滿意度為73.14%，則綜合評(píng)估該指標(biāo)評(píng)分=1.5*73.14%/85%，鹽池縣得分= 1.5*84.63%/85%。

3、條件判別+目標(biāo)完成率計(jì)分。目標(biāo)值為區(qū)間范圍或需進(jìn)行增減、高低判斷的量化指標(biāo)，先按照業(yè)績(jī)值進(jìn)行相關(guān)判斷，確定是否適應(yīng)0分、基礎(chǔ)分、滿分的條件，此外的業(yè)績(jī)值均按照目標(biāo)完成率計(jì)分。如綜合評(píng)估的“人均財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)數(shù)”指標(biāo)分值為2分，增長(zhǎng)得基礎(chǔ)分0.5分，目標(biāo)值為與寧夏全區(qū)平均水平差距，即政策實(shí)施后寧南山區(qū)人均財(cái)政一般預(yù)算收入的增長(zhǎng)要追平2010年自治區(qū)的平均水平；2010-2014年，寧南山區(qū)人均財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)了691.26元，2010年寧南山區(qū)與自治區(qū)人均財(cái)政一般預(yù)算收入差距為4154.64元，則該指標(biāo)得分=691.26*2/4154.64+0.5。

表1 寧南區(qū)域中心城市和大縣城建設(shè)綜合評(píng)估與市縣 （區(qū)）評(píng)估指標(biāo)體系（節(jié)選）

三、綜合評(píng)估指標(biāo)體系的應(yīng)用

依據(jù)綜合評(píng)估與市縣（區(qū)）評(píng)估指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)組對(duì)寧南區(qū)域中心城市和大縣城政策進(jìn)行了綜合評(píng)分以及一市八縣（區(qū)）的分別評(píng)分與排名。由于指標(biāo)體系的系統(tǒng)性與高度量化，評(píng)分結(jié)果全面客觀反映了大縣城政策五年來的執(zhí)行績(jī)效，以及各市縣（區(qū)）政策執(zhí)行與效益的差異情況，包括政策執(zhí)行管理水平、政策實(shí)施成果及相關(guān)效益與影響力。

依據(jù)指標(biāo)體系與評(píng)分情況，評(píng)價(jià)組總結(jié)了寧南區(qū)域中心城市和大縣城建設(shè)實(shí)施的主要成績(jī)。整體方面，寧南山區(qū)道路、供熱、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施完善帶來的城鎮(zhèn)面貌改善，醫(yī)療、教育、福利、保障性住房、公共文化設(shè)施等公共服務(wù)水平提升帶來的民生保障加強(qiáng)，縣區(qū)建成面積擴(kuò)大與常住人口城鎮(zhèn)化率的提升推動(dòng)寧南山區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與自治區(qū)水平差距的縮小，經(jīng)濟(jì)總量提升、工業(yè)園建設(shè)帶動(dòng)工業(yè)發(fā)展以及人民收入提高等帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展與民生切實(shí)改善。同時(shí)，評(píng)價(jià)組也從事后視角，對(duì)組織管理、項(xiàng)目管理、資金管理以及城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與質(zhì)量等方面存在的問題進(jìn)行了深入分析，包括決策機(jī)制不健全、資金與項(xiàng)目管理隨意性大以及城鎮(zhèn)建設(shè)速度與人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等問題。在對(duì)問題及其原因進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出了健全組織管理、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式等改善政策執(zhí)行績(jī)效的具體措施。

在分析歷史問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合外部趨勢(shì)，評(píng)價(jià)組提出了“十三五”寧南山區(qū)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在需求、基本原則與建設(shè)任務(wù)，以及 “十三五”自治區(qū)財(cái)政對(duì)寧南山區(qū)新型城鎮(zhèn)化保持支持力度及相關(guān)政策建議，包括結(jié)合清水河產(chǎn)業(yè)帶總體規(guī)劃，對(duì)“十三五”期間寧南一市八縣（區(qū)）城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行總體把控和年度分解的基礎(chǔ)上，自治區(qū)財(cái)政保持傾斜力度，加強(qiáng)項(xiàng)目、資金雙線管理，探索推廣政府與社會(huì)資本合作模式，加強(qiáng)土地、戶籍等配套政策落實(shí)等。

大縣城政策綜合評(píng)價(jià)是自治區(qū)在財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)方面做的初步嘗試，指標(biāo)體系的構(gòu)建和應(yīng)用取得了一定成績(jī)。通過這次實(shí)踐，我們認(rèn)識(shí)到，財(cái)政支出政策由于其實(shí)施主體、受益對(duì)象、涉及范圍等具有更廣泛的公共公眾特征，同時(shí)對(duì)財(cái)政資金及相關(guān)資源分配具有動(dòng)態(tài)和周期特性，因此財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)需要從公眾的、宏觀的、系統(tǒng)的高度，在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期和社會(huì)背景下進(jìn)行，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還需要考慮政策目標(biāo)的不確定性、法規(guī)制度的邊界約束、政策效果的多層次性，以及效果和影響涉及認(rèn)知、態(tài)度、心理等主觀層面問題等因素。目前，財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)的探索和實(shí)踐剛剛起步。從應(yīng)用角度，具備政策績(jī)效評(píng)價(jià)共性特征與特定政策擴(kuò)展空間的共性指標(biāo)體系建設(shè)，“3E”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的拓展以及適應(yīng)政策決策、執(zhí)行與結(jié)果全過程評(píng)價(jià)的程序與方法提煉，將是進(jìn)一步探索與實(shí)踐的主要方向。

[1]高雪蓮.政策評(píng)價(jià)方法論的研究進(jìn)展及其爭(zhēng)論[J].理論探討，2009，（05）.

[2]高喜珍.公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系及績(jī)效實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究[D].天津：天津大學(xué)，2009.

[3]樓海鵬.區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策評(píng)價(jià)研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2007.

[4]謝媛.政策評(píng)價(jià)方法及選擇[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（04）.