關(guān)注地方債管理新政

話題嘉賓

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長(zhǎng),主要研究財(cái)稅理論與政策等

溫來成：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、財(cái)稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)財(cái)政投融資專業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員等。主要研究方向?yàn)樨?cái)政投融資、城市財(cái)政與城市公共管理、公共財(cái)政理論等

張平：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理系副主任、教授、博士、碩士生導(dǎo)師，美國(guó)斯坦福大學(xué)訪問學(xué)者，天津市“131”創(chuàng)新型人才，研究方向?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)管理

陳寶東：西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)楣藏?cái)政及地方債務(wù)管理政策

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

12月2日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（以下統(tǒng)稱《辦法》），明確將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還；專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，主要通過政府性基金收入、項(xiàng)目收益形成的專項(xiàng)收入償還。專項(xiàng)債務(wù)以對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)平衡。具體工作要求：一是確定地方政府債務(wù)限額，要求地方做好限額管理與預(yù)算管理的銜接，保障地方政府債務(wù)余額不超過法定的“天花板”上限；二是規(guī)范預(yù)算編制和批復(fù)的流程，推動(dòng)政府舉借債務(wù)和使用債券資金的規(guī)范化、制度化；三是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，細(xì)化了債券發(fā)行、轉(zhuǎn)貸、使用，還本付息和發(fā)行費(fèi)用支付的處理方法，保障償債資金來源，維護(hù)政府信用；四是非政府債券形式存量債務(wù)納入預(yù)算管理，提高存量債務(wù)管理透明度和規(guī)范性；五是強(qiáng)化監(jiān)督管理，形成依法監(jiān)管合力。

在此之前，11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)案》），對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出總體部署和系統(tǒng)性安排。一是依法界定政策適用范圍，地方政府性債務(wù)包括地方政府債券和非政府債券形式的存量政府債務(wù)，以及清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)。二是建立分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí)，明確各個(gè)等級(jí)相應(yīng)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。三是實(shí)施分類應(yīng)急處置，明確地方政府償債責(zé)任，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究，增強(qiáng)地方政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)際上，自黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”以來，地方政府債務(wù)管理的相關(guān)舉措便被密集推出：新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉債；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求，嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理；等等。我國(guó)地方債管理現(xiàn)狀如何？為什么要將地方債納入預(yù)算管理？為什么要建立分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制？如何完善地方債管理體系？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注地方債管理新政，就相關(guān)話題展開探討。

綜觀地方債管理現(xiàn)狀

主持人：新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉債。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為89.2%，2016年全國(guó)人大批準(zhǔn)的新增地方政府債務(wù)限額1.18萬億元。而截至2016年9月底，全國(guó)地方累計(jì)完成發(fā)行置換債券7.2萬億元。我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模水平如何？債務(wù)資金使用方向和效率如何？

林江：相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)規(guī)模水平，我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模水平大致處于可以接受的范圍，風(fēng)險(xiǎn)仍然處于可控的水平。然而，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的數(shù)字，2010年我國(guó)地方政府的債務(wù)總額為10.4萬億元，五年內(nèi)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)超過60%，而且還是在財(cái)政部轉(zhuǎn)換了地方債的統(tǒng)計(jì)口徑的背景下有了這樣的增幅，表明我國(guó)的地方債規(guī)模增長(zhǎng)還是比較快的，如果中央政府不加以有效控制，地方債的增幅還會(huì)更大，從而使得地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)快速上升。因此，中央政府的確需要加強(qiáng)對(duì)地方債的管理。迄今為止，我國(guó)地方政府的債務(wù)資金主要用于地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有別于一次性地用于社會(huì)福利領(lǐng)域的投入。換言之，債務(wù)資金主要形成了國(guó)有資產(chǎn)，而只要地方政府能夠有效對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，其必然產(chǎn)生一定的收益，加上地方國(guó)有資產(chǎn)（例如土地）會(huì)有自然的增值，故正常情況下并不會(huì)產(chǎn)生較高的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，部分地方政府把舉債所得用于經(jīng)常性支出，從而推高了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平，加上部分地方國(guó)有資產(chǎn) （例如部分地區(qū)的高速公路）長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，也暴露了債務(wù)資金使用上還是存在著一些值得重視的問題。

溫來成：從整體上看，我國(guó)地方政府債務(wù)水平處在安全線以內(nèi)，地方政府債務(wù)加上國(guó)債，規(guī)模低于歐盟負(fù)債率60%的警戒線。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)，60%以上的地方政府債務(wù)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，有力地支持了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是滿足了新型城鎮(zhèn)化對(duì)市政設(shè)施建設(shè)的需要，當(dāng)然，也存在一些資金閑置、浪費(fèi)等問題，目前還沒專門的債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)。

張平：2015年作為“十二五”的收官之年，其GDP總量為676708億元，根據(jù)歐盟發(fā)布的債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)，我國(guó)的財(cái)政總債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在 406024.8億元（676708億元×60%）以內(nèi)。2015年我國(guó)政府債務(wù)總規(guī)模為26.66萬億元，其中地方政府債務(wù)為16萬億元，全國(guó)財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率（到期債務(wù)余額/當(dāng)年GDP）為39.4%（26.66萬億元÷676708億元），低于國(guó)際警戒線。但就2015年和2014年進(jìn)行比較，全國(guó)政府性債務(wù)增加3.66萬億元，地方政府債務(wù)增加了0.6萬億元（根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2014年全國(guó)政府性債務(wù)為23萬億元，其中地方政府債務(wù)為15.4萬億元）。綜合來看，在政府性債務(wù)的增長(zhǎng)過程中，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)占比16.39%（0.6萬億元÷3.66萬億元），地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)率貢獻(xiàn)率（地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率/全國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)率）高達(dá)60%（16萬億元÷676708億元÷ 39.4%）。即使我國(guó)當(dāng)前的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于持續(xù)可控范圍內(nèi)，并未突破危險(xiǎn)邊界，但地方債對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)貢獻(xiàn)率比較大，使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率更加接近國(guó)際警戒線。

此外，債務(wù)負(fù)擔(dān)率標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政償債能力在衡量地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)上存在著密不可分的聯(lián)系，而償債能力又與財(cái)政收入規(guī)模息息相關(guān)。歐盟在《馬斯特里赫特條約》里提出的60%的警戒線是以歐盟財(cái)政收入規(guī)模為基礎(chǔ)的，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，需要對(duì)這一警戒線進(jìn)行調(diào)整。首先需擴(kuò)寬我國(guó)財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑，在公共預(yù)算收入的基礎(chǔ)上加計(jì)社保性基金收入、政府性基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的收入等，由此計(jì)算出我國(guó)2015年的財(cái)政集中率（擴(kuò)寬后的財(cái)政收入/2015年 GDP）為35.73%。其次將計(jì)算出的財(cái)政集中率帶入比例公式，結(jié)合歐盟提出的60%警戒線，計(jì)算出適用于我國(guó)實(shí)際情況的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，數(shù)額為49.06%（60%×35.73%÷43.7%，43.7%來自 《財(cái)政學(xué)：理論、政策與實(shí)踐》中列示的14個(gè)歐盟主要國(guó)家財(cái)政收入集中率平均為43.7%）。根據(jù)上文計(jì)算，我國(guó)2015年全國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)率已經(jīng)達(dá)到39.4%，與調(diào)整后適用于我國(guó)實(shí)際情況的49.06%的警戒線進(jìn)行對(duì)比，相對(duì)來說地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率距離風(fēng)險(xiǎn)警戒線的上升空間壓縮了一半，僅有10%。所以盡管當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)，但形勢(shì)也不容樂觀，未來年度我們要將債務(wù)負(fù)擔(dān)率嚴(yán)格控制在風(fēng)險(xiǎn)下限。

陳寶東：金融危機(jī)以后，我國(guó)的地方債務(wù)規(guī)模經(jīng)歷了一個(gè)迅速膨脹的階段，但在一系列地方政府債務(wù)管理的相關(guān)舉措被推出后，尤其是債務(wù)限額制度的施行，債務(wù)規(guī)模得到了有效的控制。與之前年度的快速膨脹相比，近幾年地方債務(wù)的規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)定的小幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2014年底的地方政府債務(wù)為15.4萬億元，2015年、2016年地方政府債務(wù)限額分別為16萬億元、17.18萬億元，新增0.6萬億元和1.18萬億元。從地區(qū)范圍看，地區(qū)間的債務(wù)規(guī)模水平差異明顯，2015年底，債務(wù)余額排在前幾位的分別為江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧和貴州，其中江蘇省的債務(wù)余額超過1萬億，其余五個(gè)省份的債務(wù)余額都在9000億以上；而債務(wù)余額較低的省份分別是寧夏、青海、甘肅、山西等（未找到西藏?cái)?shù)據(jù)，故不包括在內(nèi)），大致在2000億元以下。從債務(wù)率的數(shù)據(jù)看，貴州、遼寧等地的債務(wù)率偏高，值得我們重點(diǎn)關(guān)注。綜合考慮債務(wù)增速放緩而經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入保持中高速增長(zhǎng)，則地方債務(wù)的規(guī)模水平總體仍在可控范圍之內(nèi)，但對(duì)存量債務(wù)的消化仍然是一個(gè)長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)。

關(guān)于債務(wù)資金的使用方向，2011年和2013年審計(jì)署的兩次審計(jì)報(bào)告中均指出，地方債務(wù)主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等方向，不難發(fā)現(xiàn)，上述領(lǐng)域其實(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展面臨的“短板”。李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議答中外記者問時(shí)，談到地方政府的債務(wù)70%以上是投資性的、有收益的，債務(wù)資金用于上述領(lǐng)域，除了可以形成大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)外，無疑也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，這也保證了債務(wù)資金的使用方向不會(huì)發(fā)生偏離。債務(wù)資金的使用效率是解決債務(wù)難題的關(guān)鍵，在債務(wù)迅速膨脹的時(shí)期，地方政府大多是忙著“上項(xiàng)目”，沒有對(duì)資金使用效率給予足夠的關(guān)注，雖然沒有直接的數(shù)據(jù)可以驗(yàn)證，但我們可以從部分地方政府大搞形象工程，城市建設(shè)中的“死城”、“鬼城”，甚至從一個(gè)個(gè)反腐的案件細(xì)節(jié)中窺見一斑，這些都在一定程度上說明了前期的債務(wù)資金使用效率并不高。而隨著地方債務(wù)的規(guī)范性管理，資金的使用受到了嚴(yán)格的監(jiān)控，債務(wù)資金使用效率有進(jìn)一步提高的跡象，一個(gè)明顯的表現(xiàn)在于地方政府不再一味地使用財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是試圖更多地利用PPP項(xiàng)目等形式吸引民間資本共同完成項(xiàng)目建設(shè)，這無疑是在基建資金壓力大、債務(wù)資金有限的情況下，提升債務(wù)資金使用效率的最好方案設(shè)計(jì)。

主持人：2016年10月，有媒體爆出貴州等地宣布發(fā)出的承諾函、確認(rèn)函作廢并收回；隨后在10月15日，浙江省財(cái)政廳也被曝出對(duì)“承諾函”等問題進(jìn)行核查。審計(jì)署對(duì)部分地方政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南4個(gè)省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。除此之外，借PPP通道變相舉債、個(gè)別地區(qū)債務(wù)率超警戒線等現(xiàn)象廣泛存在。請(qǐng)您談?wù)劗?dāng)前我國(guó)地方債管理中存在的問題？出現(xiàn)這些問題的根源是什么？

林江：地方政府對(duì)債務(wù)提供形形色色的擔(dān)保，并且通過種種方式變相舉債，的確讓個(gè)別的債務(wù)率超警戒線，相關(guān)的現(xiàn)象具有普遍性。目前我國(guó)地方債管理存在的問題包括以下幾個(gè)方面：（1）地方政府濫用政府信用給地方性國(guó)有企業(yè)或者投融資平臺(tái)舉債提供隱性的擔(dān)保，甚至用其他的投資項(xiàng)目的收益直接或者間接地為相關(guān)的債務(wù)舉借提供擔(dān)保，一旦地方經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，地方政府無法從擔(dān)保品中獲取現(xiàn)金流為地方債還本付息，地方政府會(huì)陷入非常被動(dòng)的狀態(tài)，甚至要上級(jí)政府出手相救；（2）地方各種投融資平臺(tái)林林總總，盡管中央政府出臺(tái)了政策措施要眾多的投融資平臺(tái)退出或者需要整頓，但是依然無法從根本上消弭投融資平臺(tái)對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所帶來的沖擊。加上不少地方的PPP其實(shí)是國(guó)有企業(yè)與政府部門的合作而非民營(yíng)企業(yè)與政府部門的合作，于是就出現(xiàn)了地方政府借PPP的通道變相舉債的問題；（3）目前出臺(tái)的地方債管理辦法是“堵”的政策措施多，“疏”的政策措施少，沒有針對(duì)當(dāng)前地方政府的融資難問題找到解決之道，倒逼地方政府不惜鋌而走險(xiǎn)，冒著違反《預(yù)算法》的風(fēng)險(xiǎn)而變相舉債；（4）目前新《預(yù)算法》雖然頒布了兩年，但是迄今為止還沒有出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，有些地方政府甚至還不知道如何貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，而新《預(yù)算法》中關(guān)于要把地方債務(wù)納入一般公共預(yù)算的要求也就沒有辦法真正得到貫徹實(shí)施。我認(rèn)為出現(xiàn)上述地方債管理問題的根源在于中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任還沒有完全厘清，地方政府可以支配的財(cái)力太少，地方能夠支配的財(cái)力主要用于解決吃飯財(cái)政的問題，對(duì)于建設(shè)性財(cái)政，則完全依賴土地財(cái)政或者舉債。而在當(dāng)前可以出讓的土地越來越少的情況下，地方政府只有依靠舉債（包括違規(guī)舉債）了。

溫來成：我們注意到有關(guān)承諾函的報(bào)道，且有的時(shí)間是2016年。我認(rèn)為，在2015年《預(yù)算法》修訂、政府部門對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)甄別以后出現(xiàn)這種情況，屬明知故犯。是有關(guān)金融機(jī)構(gòu)、投融資平臺(tái)抱僥幸心理，明知不符合《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》，以及國(guó)務(wù)院三令五申要求的情況下，有意所為。同時(shí)，目前又出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目名股實(shí)債、利用政府購(gòu)買變相舉債等現(xiàn)象，對(duì)于這些問題要及時(shí)糾正，嚴(yán)控地方政府債務(wù)繼續(xù)蔓延。從根本上講，這仍是地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變緩慢的問題。

張平：我國(guó)地方政府債務(wù)形成有其特有的體制、法制和經(jīng)濟(jì)因素。1994年分稅制改革以前，財(cái)政體制實(shí)行“包干制”，即地方財(cái)政每年僅向中央交納定額的稅收，因此部分地方選擇了減免企業(yè)稅收的方式，藏富于本地，導(dǎo)致中央財(cái)政陷入嚴(yán)重危機(jī)的現(xiàn)象，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重持續(xù)下降。為了解決“弱中央”的問題，1994年分稅制改革把關(guān)稅、消費(fèi)稅這種稅源穩(wěn)定、稅基廣、容易征收的稅種上劃給了中央，作為中央固定收入；把營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅以及其他稅基小、征收難度大的稅種劃給地方；并將增值稅等列入中央和地方共享稅。分稅制幫助中央集中了財(cái)權(quán)，但在事權(quán)劃分上卻不夠明晰，地方政府在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中承擔(dān)了越來越多的事權(quán)，導(dǎo)致地方財(cái)政收入和支出差距越來越大。加上2015年以前《預(yù)算法》中并不允許地方政府公開發(fā)債，地方政府只得成立負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)有獨(dú)資公司，并將幾個(gè)類似公司打造成企業(yè)集團(tuán)，即成立地方融資平臺(tái)公司，借助平臺(tái)公司身份向金融機(jī)構(gòu)舉債來滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需求。融資平臺(tái)公司的政府特定目的性公司身份使其舉債行為獲得了地方政府的擔(dān)?；虻胤揭酝恋爻鲎屖找嬷鋬攤?008年金融危機(jī)以后國(guó)內(nèi)“雙松”的財(cái)政與貨幣政策加上地方政府的GDP情結(jié)客觀上促使了地方融資平臺(tái)快速激增，地方政府債務(wù)也從而大規(guī)模形成。

地方政府形成債務(wù)后，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生政策落實(shí)的壓力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積聚。若不加以預(yù)警和控制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將沿著地方赤字加大→償債困難→土地財(cái)政依賴→地方政府瀕臨破產(chǎn)→債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)政府縱向轉(zhuǎn)嫁的路徑演變。具體來說，當(dāng)前我國(guó)地方本級(jí)財(cái)政的運(yùn)行狀態(tài)多為赤字狀態(tài)，地方一般財(cái)政收入難以作為償債資金來源。償債資金主要依靠土地出讓收益等政府基金性收入和發(fā)行新債收入。而這兩個(gè)償債主力又極易受宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及市場(chǎng)波動(dòng)的影響，從而進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。加之，目前我國(guó)明晰的地方政府破產(chǎn)規(guī)則尚未出臺(tái)，貸款機(jī)構(gòu)無法對(duì)地方政府進(jìn)行精確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信用評(píng)級(jí)，中央也難以阻止地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，面對(duì)不斷累積的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央財(cái)政只能充當(dāng)最后的兜底責(zé)任。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終演變趨勢(shì)極有可能是向中央財(cái)政進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)嫁。

陳寶東：雖然針對(duì)地方債務(wù)問題，國(guó)家出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)和指導(dǎo)辦法，已經(jīng)基本形成了地方債管理的制度框架，也取得了不錯(cuò)的成效，最重要的表現(xiàn)在地方政府舉借債務(wù)的規(guī)范化、顯性化，然而，我們卻依然可以發(fā)現(xiàn)一些不規(guī)范的地方債務(wù)舉借行為存在，說明我國(guó)地方債管理中依然存在制度設(shè)計(jì)不完善以及監(jiān)管不力等問題。

出現(xiàn)這些問題的根源在于：出臺(tái)的多項(xiàng)地方債務(wù)治理措施主要側(cè)重于解決地方債務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)治理問題，而對(duì)導(dǎo)致地方債務(wù)膨脹的基礎(chǔ)制度建設(shè)問題沒有得到合理的解決。大量的學(xué)術(shù)研究已經(jīng)證明，中國(guó)特色的分權(quán)體制使地方政府需要完成的事權(quán)沒有足夠的財(cái)力作為支撐，這是地方債務(wù)膨脹的初始原因，而地方政府間的“政績(jī)錦標(biāo)賽”又賦予了地方政府主動(dòng)負(fù)債的動(dòng)力，因此，化解地方債務(wù)難題的關(guān)鍵因素之一在于完善分權(quán)體制和 “以GDP論英雄”的官員評(píng)價(jià)體系。地方政府想要促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足居民需要，必然需要大量的資金投入，而在現(xiàn)有制度框架下，可用的融資途徑難以滿足資金需求，于是就有了上述的各種所謂的“創(chuàng)新”途徑。我們回頭梳理現(xiàn)已出臺(tái)的地方債務(wù)治理措施，從地方債務(wù)的發(fā)行流程、資金使用、風(fēng)險(xiǎn)控制等多個(gè)方面都作出了規(guī)定，但地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等以及政績(jī)錦標(biāo)賽的問題并沒有得到有效的解決，地方政府財(cái)政缺口加大、地方政府干預(yù)信貸配置等現(xiàn)象依然存在，人們依然對(duì)GDP排名“寄予厚望”。此外，我國(guó)地方債管理還存在監(jiān)管不力問題，對(duì)上述各種違規(guī)的操作，我們并沒有看到對(duì)有關(guān)部門的處罰決定，這容易造成其他地區(qū)的模仿效應(yīng)，并不利于對(duì)諸如此類違規(guī)行為的治理。

全面解讀地方債新政

主持人：根據(jù)背景材料，《辦法》將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，此舉有何用意？《辦法》從債務(wù)限額確定、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、非債券形式債務(wù)納入預(yù)算、監(jiān)督管理等方面，提出了規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的工作要求?！掇k法》的出臺(tái)有助于從哪些方面解決我國(guó)地方債管理中面臨的問題？

溫來成：這些措施有利于推進(jìn)我國(guó)地方政府債務(wù)的全口徑預(yù)算管理，以及地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化、法制化。有利于解決債務(wù)不透明、管理不規(guī)范、債務(wù)規(guī)模繼續(xù)膨脹等問題。

林江：我認(rèn)為此舉的用意在于借助新《預(yù)算法》的影響力，把地方政府債務(wù)納入法治的軌道，做到有法可依，違法必究。一方面通過新《預(yù)算法》，給地方政府舉債提供一個(gè)合法的通道，另一方面，也希望通過加強(qiáng)對(duì)地方債的預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)有效地管控地方債風(fēng)險(xiǎn)的目的。我認(rèn)為，《辦法》的出臺(tái)有助于從以下幾個(gè)方面解決我國(guó)地方債管理中面臨的問題：一是通過明確地方債的限額給地方債確定一個(gè)上限，并要求地方政府加強(qiáng)對(duì)債務(wù)限額的管理，這樣就能夠最大限度地控制地方債的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模；二是通過把債務(wù)預(yù)算納入一般預(yù)算管理，要求地方政府在一般預(yù)算之中預(yù)留債務(wù)還本付息的資金，確保債務(wù)資金使用納入規(guī)范化和制度化的范疇；三是通過預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，確保債務(wù)資金在使用過程中受到地方人大的監(jiān)督，并且自覺接受人大和社會(huì)輿論的監(jiān)督，提高了地方債務(wù)舉借和使用的公眾透明度，一定程度上也有效維護(hù)了政府的信用；四是有助于加強(qiáng)對(duì)地方債的監(jiān)督管理，讓社會(huì)各界與地方政府部門共同形成對(duì)地方債的監(jiān)督合力，確保地方債的管理在陽光下進(jìn)行。

張平：“十二五”末，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《預(yù)算法修正草案》，確立了省級(jí)地方政府發(fā)行債券的法律依據(jù)，也開啟了地方政府利用陽光化的直接融資方式進(jìn)行舉債融資的新時(shí)期。財(cái)政部近期印發(fā)的 《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》更是從實(shí)際部門層面給出了地方政府債務(wù)預(yù)算管理的操作指引，有利于解決各地債務(wù)預(yù)算管理水平參差不齊、缺乏規(guī)范性約束、中央難以統(tǒng)籌監(jiān)督等問題。但需要注意的是，根據(jù)目前新《預(yù)算法》和各項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理新規(guī)，地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模仍受制于國(guó)務(wù)院限額，地方政府發(fā)債還未進(jìn)入徹底的自主發(fā)行、自償自還模式，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府發(fā)行公債的運(yùn)作模式還有很大差距。在“十三五”時(shí)期應(yīng)研究完善地方政府自主發(fā)債的細(xì)節(jié)性政策，而非僅停留在框架性建議上，加快完善債券發(fā)行定價(jià)與信息披露機(jī)制、推動(dòng)債券利率市場(chǎng)化、擴(kuò)大認(rèn)購(gòu)者范圍等改革進(jìn)程。

陳寶東：將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理的主要目的是加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督。正如財(cái)政部負(fù)責(zé)人的解釋，此項(xiàng)舉措改變了以往一些地方政府通過融資平臺(tái)公司舉債后債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外的局面，有利于規(guī)范地方政府舉債行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)“借、用、還”的全過程監(jiān)控，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督。

《辦法》的出臺(tái)將有助于解決地方債管理中的一些問題，具體來看：第一，對(duì)債務(wù)限額的規(guī)定有助于通過設(shè)定債務(wù)的“天花板”而減少地方盲目舉債的沖動(dòng)，控制地方債務(wù)的總量；第二，對(duì)預(yù)算編制和批復(fù)的規(guī)定主要解決了政府舉借債務(wù)和使用債券資金的規(guī)范化和制度化建設(shè)，加強(qiáng)之前游離于預(yù)算外資金的管理；第三，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)定主要細(xì)化了債券的發(fā)行、轉(zhuǎn)貸和具體使用，目的在于保障償債資金的來源，維護(hù)政府的信用，為地方債券的市場(chǎng)化建設(shè)打好基礎(chǔ)；第四，對(duì)非債券形式一般債務(wù)納入預(yù)算管理的規(guī)定將債務(wù)的還本付息、余額變動(dòng)等納入預(yù)算管理，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)原有存量債務(wù)的消化以及債務(wù)置換工作的平穩(wěn)推進(jìn)；第五，對(duì)監(jiān)督管理的規(guī)定意味著地方政府舉債是一種公開化的行為，需要主動(dòng)接受監(jiān)督，違反《辦法》規(guī)定的行為將會(huì)受到處罰或司法處理，同樣可以規(guī)范地方政府舉債的制度化建設(shè)。

主持人：《預(yù)案》明確，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。并按照風(fēng)險(xiǎn)事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為Ⅳ級(jí)（一般）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅰ級(jí)（特大）四個(gè)等級(jí)，相應(yīng)實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處理。對(duì)Ⅳ級(jí)、Ⅲ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要由市縣政府立足自身化解；對(duì)Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除上述措施外，省級(jí)政府可依據(jù)市縣政府申請(qǐng)予以適當(dāng)救助。另外，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。此外，實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃是《預(yù)案》的重要內(nèi)容，要求高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)通過實(shí)施一系列措施，包括增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。您對(duì)此作何解讀？為什么要建立分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制？

林江：我認(rèn)為，提出相關(guān)的《預(yù)案》，是中央政府希望有效管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。事實(shí)上，我國(guó)是實(shí)行單一制的中央集權(quán)制度的國(guó)家，在六級(jí)政府框架下，任何一級(jí)地方政府的舉債，理論上都可以歸到中央政府的負(fù)債總額上，中央政府難以簡(jiǎn)單撇清對(duì)于地方債所需要承擔(dān)的償還責(zé)任。但是，要中央政府實(shí)際上承擔(dān)地方政府債務(wù)的償還責(zé)任是完全不現(xiàn)實(shí)的。要有效解決上述難題，就需要出臺(tái)相關(guān)的《預(yù)案》，一方面體現(xiàn)中央政府對(duì)于地方債的基本態(tài)度，體現(xiàn)中央政府在地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)所需要提供的救助和支持；另一方面，通過對(duì)地方債進(jìn)行分級(jí)，倒逼地方政府對(duì)相關(guān)的種類和級(jí)別債務(wù)作出積極的回應(yīng)，并進(jìn)行有效管理，避免地方債的債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到中央政府那里。此外，建立分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制體現(xiàn)了中央政府對(duì)于地方債并沒有采取視而不見的態(tài)度，而是采取積極態(tài)度予以回應(yīng)，該救助的給予救助，并盡量把救助的責(zé)任控制在省級(jí)政府的層面，體現(xiàn)了實(shí)事求是的態(tài)度。當(dāng)然，要完全準(zhǔn)確地把地方債進(jìn)行上述分類也會(huì)存在一定的不確定性，因?yàn)椴煌娜藢?duì)于風(fēng)險(xiǎn)事件的評(píng)估會(huì)不一樣，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也難以整齊劃一地分為四種類型，如果分類不準(zhǔn)確，會(huì)影響地方債務(wù)的處置機(jī)制的構(gòu)建。

溫來成：建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，實(shí)行地方財(cái)政重整計(jì)劃，實(shí)際上就是中國(guó)版的地方財(cái)政破產(chǎn)制度。我們中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所曾組織學(xué)術(shù)討論會(huì)，邀請(qǐng)專家學(xué)者專門討論過這個(gè)問題。建立這種機(jī)制，有利于及時(shí)處置地方政府債務(wù)違約事件，防止發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)危機(jī)、金融危機(jī)，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正常秩序。建立這種機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)管理，特別是目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大的一些地區(qū)，具有警示作用。

張平：國(guó)務(wù)院辦公廳〔2016〕88號(hào)文公布的 《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》規(guī)定了地方政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的自調(diào)整和預(yù)調(diào)整方案。該文件屬于財(cái)政重整計(jì)劃，雖不同于地方政府破產(chǎn)制度，但卻解決了債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后如何處理的難題，可謂拉開了構(gòu)建地方政府破產(chǎn)制度的大幕。該文件釋放出的地方政府債務(wù)中央不救助、省級(jí)負(fù)總責(zé)的信號(hào)有助于斬?cái)嗟胤秸畬?duì)中央的路徑依賴。“十三五”時(shí)期可繼續(xù)嘗試展開地方政府破產(chǎn)制度，特別是經(jīng)營(yíng)性部分破產(chǎn)制度的構(gòu)建，從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，在地方政府資不抵債時(shí)，允許地方政府宣告破產(chǎn)，并詳細(xì)列出破產(chǎn)后資產(chǎn)處置的短期和中長(zhǎng)期安排。

陳寶東：《預(yù)案》的出臺(tái)主要解決了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制的建立，這既是對(duì)43號(hào)文件的深化和細(xì)化，又是對(duì)黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神的落實(shí)，有利于控制地方債務(wù)可能引發(fā)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)?！额A(yù)案》向我們傳遞了幾個(gè)重要的信號(hào)：第一，重申了中央實(shí)行不救助原則。地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府不救助的原則是中央政府處理地方債務(wù)問題一直堅(jiān)持并多次重申的原則，這對(duì)于控制地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)具有重要意義。第二，強(qiáng)調(diào)了地方政府舉債的主體責(zé)任和流程規(guī)范。地方債券市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展對(duì)地方政府的舉債行為形成了一定的約束，地方政府要主動(dòng)把握舉債的力度、方向以及評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，并依據(jù)《預(yù)案》的指導(dǎo)及時(shí)處理風(fēng)險(xiǎn)事件。第三，地方政府債券要加快市場(chǎng)化建設(shè)?！额A(yù)案》明確規(guī)定了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件分為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件和或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，并存在不同等級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)說明地方政府債券是存在違約的可能性的，這是地方債券市場(chǎng)化和行政化模式的重要區(qū)別之一。

在確立了地方政府性債務(wù)的邊界之后，地方政府在未來的舉債行為中要綜合考慮自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和真實(shí)的資金需求，盡量從源頭降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，但地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到多重因素的影響，一旦發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制就是必要的，這是對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理思路和流程的指導(dǎo)性文件。此外，分級(jí)響應(yīng)的另外一個(gè)好處在于可以有效控制風(fēng)險(xiǎn)的大小，盡量將風(fēng)險(xiǎn)在較低級(jí)別就得到解決，如若風(fēng)險(xiǎn)在IV（一般）等級(jí)下可以通過減少投機(jī)計(jì)劃等措施處置風(fēng)險(xiǎn)，那么發(fā)生高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的概率將大大降低，當(dāng)然這也對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警提出了更高的要求。

主持人：《預(yù)案》和《辦法》的相繼出臺(tái)，為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理提供了方向?；仡櫚l(fā)現(xiàn)，近年來，財(cái)政部密集出臺(tái)了一系列政策構(gòu)建規(guī)范地方政府債務(wù)管理，包括健全法律和制度體系、建立限額管理機(jī)制、政府債務(wù)全部納入預(yù)算、開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警、發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)、研究制度應(yīng)急處置預(yù)案等。您對(duì)此作何評(píng)價(jià)？盡管如此，我國(guó)的地方債管理仍是任重道遠(yuǎn)，您對(duì)完善地方債管理體系還有哪些想法建議？

林江：我認(rèn)為《預(yù)案》和《辦法》的相繼出臺(tái)，意味著中央政府高度重視地方債問題，重視對(duì)地方政府債務(wù)管理的有效性的評(píng)估，重視新《預(yù)算法》實(shí)施后對(duì)地方政府債務(wù)可能帶來的影響等問題。我認(rèn)為這是在新《預(yù)算法》的實(shí)施細(xì)則還沒有正式出臺(tái)的背景下，中央政府采取行政規(guī)章及時(shí)有效地管控地方債風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。首先，在《預(yù)案》和《辦法》的實(shí)施過程中可能還會(huì)碰到不少問題，例如，越是基層的地方政府，可能需要通過舉債為經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目融資的迫切性越顯著，但是越是基層的地方政府，在現(xiàn)行體制下越?jīng)]有可能成功舉債，因?yàn)樾隆额A(yù)算法》只是授權(quán)省級(jí)政府有權(quán)舉債，基層的地方政府必須把舉債的規(guī)模、期限、利率水平等方案設(shè)計(jì)委托省政府進(jìn)行，并由省級(jí)政府在統(tǒng)籌全省的舉債需求的情況下向財(cái)政部申請(qǐng)發(fā)行地方債券籌資，然而越是基層的地方政府越難以取得足夠的地方債融資額度，從而讓地方政府舉債永遠(yuǎn)停留在紙上，這個(gè)矛盾不容易解決。其次，要把地方政府債務(wù)納入一般預(yù)算并不困難，關(guān)鍵在于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估不太容易。例如，到了基層政府，例如縣級(jí)政府、鎮(zhèn)級(jí)政府，根本無法建立縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，因?yàn)槠湫姓蛹?jí)太低。但是評(píng)估體系若不建立起來，是難以真正推行地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估的。我對(duì)于地方債管理體系的建議是：（1）要求省級(jí)政府建立地方債的管理體系，但是對(duì)于省以下地方政府，則需要及時(shí)向省級(jí)政府報(bào)告地方債務(wù)的余額和債務(wù)還本付息的安排，再由地方政府匯集各種數(shù)據(jù)構(gòu)建省級(jí)政府的地方債務(wù)管理體系，這樣的制度安排會(huì)比每一級(jí)的地方政府制定自身的地方債管理體系要有效得多；（2）中央政府在條件成熟的時(shí)候應(yīng)該進(jìn)一步放寬地方債的舉債限制，讓地級(jí)市也有舉債的資格，但是可以開列一些條件，例如發(fā)債的城市必須擁有足夠的現(xiàn)金流來為地方債的還本付息買單；（3）《預(yù)案》和《辦法》只是屬于部門行政規(guī)章層級(jí)的法規(guī)，與《預(yù)算法》等國(guó)家法律相比，顯然其法規(guī)層級(jí)不夠高。因此，一方面建議中央政府加快新預(yù)算法實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，另一方面，也需要考慮對(duì)地方債的管理在條件成熟的時(shí)候進(jìn)行立法，這樣，才能讓地方政府對(duì)于債務(wù)發(fā)行和管理真正做到有法可依。

溫來成：這些制度、規(guī)范的陸續(xù)出臺(tái)，說明我國(guó)地方政府債務(wù)管理在一步步地走向規(guī)范化、制度和法制化，是提高國(guó)家治理能力和水平的重要措施。下一步的地方政府債務(wù)管理，要進(jìn)一步提高債務(wù)資金使用效益，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。這也是培養(yǎng)稅源，提高政府償債能力的根本措施。

張平：國(guó)務(wù)院〔2014〕43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中指出政府融資平臺(tái)公司的新增債務(wù)都不是政府性債務(wù)，從而剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資功能，同時(shí)特別明確今后地方政府只能由政府及其部門通過發(fā)行政府債券的方式舉借債務(wù)，不再有通過企事業(yè)單位舉借的政府性債務(wù)。新規(guī)之下，地方融資平臺(tái)公司面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理的新挑戰(zhàn)。一方面，要對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)存量進(jìn)行分類，經(jīng)營(yíng)性盈利項(xiàng)目的舉債要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，轉(zhuǎn)化為企業(yè)債；公益性項(xiàng)目的舉債，政府可以通過合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制、注入資本金、安排財(cái)政補(bǔ)貼或政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式予以支持。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，平臺(tái)公司的項(xiàng)目必須按照市場(chǎng)化原則融資和償債，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)，政府也不得提供任何形式的擔(dān)保。另一方面，融資平臺(tái)公司要增強(qiáng)適應(yīng)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理能力，健全“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，將融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，通過合理配置償債周期，管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本，通過預(yù)算控制、成本控制、盤活存量、財(cái)務(wù)預(yù)警、妥善應(yīng)對(duì)等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，真正轉(zhuǎn)型為獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體。

此外，按照國(guó)家加強(qiáng)政府債務(wù)管理的思路，PPP模式在化解債務(wù)存量方面被寄予厚望?！笆濉睍r(shí)期是推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政部門要將當(dāng)前正在推行的PPP模式和我國(guó)財(cái)政改革中的若干重大突破相結(jié)合，優(yōu)化PPP模式管理流程。項(xiàng)目建設(shè)前期要簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批程序，實(shí)施目錄式甚至是負(fù)面清單式管理，對(duì)于國(guó)家鼓勵(lì)或允許進(jìn)入的行業(yè)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，由財(cái)政部門牽頭開展物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的管理和項(xiàng)目到期時(shí)的考核都要結(jié)合財(cái)政部門的全口徑預(yù)算、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、跨年度滾動(dòng)預(yù)算、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等“十三五”時(shí)期的重要改革來推進(jìn)。政府和社會(huì)資本需要提前約定一個(gè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難或融資償還問題的應(yīng)對(duì)機(jī)制，將政府責(zé)任限定在出資范圍內(nèi)，避免風(fēng)險(xiǎn)無限制延伸或轉(zhuǎn)化，要建立定期檢查管理機(jī)制，及時(shí)了解各類PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況并整理上報(bào)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問題或償債壓力較大的采取必要的應(yīng)對(duì)措施，避免風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。

陳寶東：應(yīng)該說，我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題得到了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，而為了控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范地方債務(wù)管理，財(cái)政部出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)及指導(dǎo)辦法，并發(fā)揮了良好的預(yù)期效果。政策的密集出臺(tái)，一方面說明我國(guó)面臨巨大的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難題，另一方面也表明中央政府下大決心和力氣要妥善解決債務(wù)難題。這些政策法規(guī)和指導(dǎo)文件的側(cè)重點(diǎn)并不相同，例如債務(wù)限額管理、債券置換存量債務(wù)著重解決短期的風(fēng)險(xiǎn)問題，而健全法律和制度體系、開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案制度更加著眼于長(zhǎng)期地方債券市場(chǎng)的發(fā)展。通過梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于地方債務(wù)的處置，我們正從“開前門，堵后門，疏堵結(jié)合”走向“規(guī)范化、市場(chǎng)化”，制度框架體系不斷被細(xì)化和完善，為化解當(dāng)下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和未來合理化的地方債券市場(chǎng)建設(shè)都奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

然而，雖然我們向地方債管理邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，但地方債的管理仍然是任重道遠(yuǎn)，“承諾函”事件、違規(guī)擔(dān)保、利用PPP變相舉債等現(xiàn)象的發(fā)生告訴我們，當(dāng)下的地方債管理體系仍有改進(jìn)的空間。具體應(yīng)該包含以下幾點(diǎn)：第一，加快財(cái)稅體制改革的進(jìn)程。通過對(duì)財(cái)稅體系的調(diào)整，賦予地方政府合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)，是解決債務(wù)膨脹的重要一環(huán)，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問題不解決，借債的沖動(dòng)就難以遏制，各種“債務(wù)”創(chuàng)新仍然會(huì)層出不窮。第二，堅(jiān)決推進(jìn)地方債的市場(chǎng)化進(jìn)程?，F(xiàn)行的地方債市場(chǎng)仍然處在行政化向市場(chǎng)化過渡的階段，因此我們首先要建立多層級(jí)的地方債券市場(chǎng)，可考慮在地方債限額管理基礎(chǔ)上，增加地方發(fā)債規(guī)模的機(jī)會(huì)，試行省以下層級(jí)地方政府發(fā)行政府債券，規(guī)范債券評(píng)級(jí)工作，完善省以下層級(jí)公債的評(píng)級(jí)體系，盡快形成合理的發(fā)行定價(jià)機(jī)制，此外，政府要逐漸適應(yīng)從“設(shè)計(jì)者”向“監(jiān)管者”角色的轉(zhuǎn)變。第三，增加地方債務(wù)數(shù)據(jù)的透明度。多項(xiàng)研究中國(guó)財(cái)政透明度的報(bào)告都指出地方債的信息不透明問題尤為突出，財(cái)政部曾表示定期公布債務(wù)限額、舉借、使用和償還情況，但并沒有給出公布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、周期，這顯然不利于對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和監(jiān)督，因此，地方債務(wù)數(shù)據(jù)的適時(shí)公開工作需要進(jìn)一步推進(jìn)。

專家點(diǎn)評(píng)：

縱觀全球，在后金融危機(jī)時(shí)代，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)先從歐元區(qū)爆發(fā)，進(jìn)而蔓延到英國(guó)與美國(guó)，許多國(guó)家在市場(chǎng)投資者與民眾的壓力下，紛紛提出財(cái)政重整(fiscal consolidation)計(jì)劃，厲行增收減支，減少積累的政府債務(wù)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的可持續(xù)性。根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，截至2010年12月底，在34個(gè)成員國(guó)中有25個(gè)國(guó)家宣布財(cái)政重整計(jì)劃，其中，約2/3的債務(wù)減少來自于支出削減，1/3是通過增加稅收收入。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政政策相對(duì)穩(wěn)健，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很小，因此“財(cái)政重整”一詞很少被提及。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布 《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確我國(guó)將把地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時(shí)依法實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃。這是我國(guó)歷史上第一次提出“財(cái)政重整”，標(biāo)志著我國(guó)地方政府債務(wù)管理進(jìn)入了新的階段。

一、財(cái)政重整計(jì)劃的作用

一是強(qiáng)迫地方政府對(duì)自己的債權(quán)人負(fù)責(zé)，明確地方政府負(fù)債要承擔(dān)的責(zé)任，通過削減開支、出售資產(chǎn)以及處理責(zé)任人等，進(jìn)而對(duì)其自身的服務(wù)和行政進(jìn)行改革。

二是在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，債權(quán)人（或地方政府債券的投資者）的投資信心開始動(dòng)搖，地方政府啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃，也是向債權(quán)人表達(dá)改革的愿望，傳遞信心，有時(shí)能夠爭(zhēng)取債權(quán)人的諒解，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的減免或展期。

三是財(cái)政重整計(jì)劃的推行，有利于地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，重新審視并及時(shí)調(diào)整財(cái)稅政策，亡羊補(bǔ)牢，避免“突然死亡”，等于給地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加了一層“緩沖帶”。

二、我國(guó)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃的主要特點(diǎn)

我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃是在中央政府的指導(dǎo)下有序進(jìn)行的。我國(guó)是單一制國(guó)家，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府債務(wù)不承擔(dān)連帶償還的擔(dān)保責(zé)任，但有義務(wù)指導(dǎo)下級(jí)政府的地方政府債務(wù)管理。債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)在實(shí)施財(cái)政重整以后財(cái)政收支仍難以平衡的，還可以向省級(jí)政府申請(qǐng)臨時(shí)救助。這與聯(lián)邦制國(guó)家的區(qū)別較大，在聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約時(shí)，州和聯(lián)邦政府不會(huì)施以援手。

我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃屬于主動(dòng)調(diào)整。在一些國(guó)家，財(cái)政重整是因?yàn)閭鶛?quán)人起訴政府或政府已經(jīng)喪失債務(wù)清償能力。而在我國(guó)，市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。因此，我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃并非是地方財(cái)政到山窮水盡之時(shí)的應(yīng)急管理，而是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到預(yù)警線時(shí)的主動(dòng)管理。

我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃相對(duì)溫和。與一些發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政重整方案相比，我國(guó)的方案相對(duì)溫和一些，僅強(qiáng)調(diào)了財(cái)政支出的零增長(zhǎng)。而在許多國(guó)家，把削減養(yǎng)老金，對(duì)公務(wù)員、公立學(xué)校教師等裁員降薪都列入方案。

我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃重心在于財(cái)政支出。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政重整可以是減少支出，如出臺(tái)削減警力、減少照明、道路維修和街道清潔服務(wù)等措施；也可以是增加收入，如變賣政府資產(chǎn)以取得現(xiàn)金收入，設(shè)立新的稅種或者調(diào)高原有稅種的稅率以增加稅收，提高公共設(shè)施和公共服務(wù)收費(fèi)，發(fā)行市政債券融資等。我國(guó)地方政府尚不具備稅收立法權(quán)，財(cái)政重整主要是削減財(cái)政支出。

三、最大程度降低財(cái)政重整計(jì)劃的負(fù)面影響

財(cái)政重整計(jì)劃是“良藥”，也是“苦藥”，有一定的負(fù)作用。面對(duì)地方政府削減支出、降低公共服務(wù)水平、工作機(jī)會(huì)減少、犯罪率上升等問題，企業(yè)和居民可能易地搬遷；在高失業(yè)率及民間投資與需求不振的情況下，大幅削減政府支出，原本已經(jīng)疲軟的經(jīng)濟(jì)將更加低迷甚至陷入衰退。為了降低財(cái)政重整計(jì)劃的負(fù)面影響，政府應(yīng)該：

審慎決策，周密部署財(cái)政重整的方案。應(yīng)設(shè)立財(cái)政重整的原則與目標(biāo)，例如幾年內(nèi)消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升方案的可信度。面對(duì)民眾一時(shí)情緒的反彈，政府應(yīng)加強(qiáng)溝通并展現(xiàn)更強(qiáng)的決心，將方案貫徹到底，以方案的成果來證明方案的前瞻性與執(zhí)行力；若自失立場(chǎng)、態(tài)度反復(fù)，不僅方案的可信度將受到更大的質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致方案的失敗，而且未來要再提出財(cái)政重整方案，成本將大幅提高，變得更加困難。

財(cái)政重整要堅(jiān)持公平原則。財(cái)政重整意味著本地區(qū)民眾共患難。政府要積極溝通，堅(jiān)持政策的公平性，財(cái)政支出削減不能不成比例地落在某個(gè)特定部門或階層身上，確保信息公開、透明，要讓民眾感受到降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是集體的責(zé)任，每個(gè)人都將承擔(dān)一部分的成本，民眾抗拒的心理將可以大幅減少。

財(cái)政重整要與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策相結(jié)合，避免經(jīng)濟(jì)大起大落。要加大宣傳，合理引導(dǎo)，若財(cái)政政策能夠樹立人們對(duì)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的樂觀預(yù)期從而擴(kuò)大消費(fèi)，緊縮的財(cái)政政策可能對(duì)總需求產(chǎn)生擴(kuò)張性效果。

總的來看，我國(guó)提出地方財(cái)政重整計(jì)劃正在其時(shí)，有利于準(zhǔn)確界定上級(jí)政府與下級(jí)政府在債務(wù)違約時(shí)的權(quán)責(zé)利，硬化債務(wù)約束，也在一定程度上警示金融市場(chǎng)的投資者不要盲目寄希望于上級(jí)政府的救助。財(cái)政重整計(jì)劃的提出，并不意味著我國(guó)近期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，而是標(biāo)志著我國(guó)地方債務(wù)管理朝著規(guī)范化的方向又邁進(jìn)了一大步。

——上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）