●張 明

十八大以來財政監(jiān)督回顧與展望

●張 明

十八大以來，習(xí)近平及黨中央敏銳抓住中國自改革開放后，社會經(jīng)濟高速發(fā)展30多年，已面臨重大轉(zhuǎn)折的客觀趨勢，明確提出具有轉(zhuǎn)折性、引領(lǐng)性、鮮明性、返璞歸真性、里程碑似的標(biāo)志性時代任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)。在國家治理和國家監(jiān)督方面，依法治國、全面從嚴(yán)治黨、監(jiān)督約束權(quán)力、嚴(yán)明組織紀(jì)律等成效顯著。本文僅就財政監(jiān)督相關(guān)改革發(fā)展，根據(jù)十八大以來的頂層設(shè)計和已有改革，作一些相對業(yè)務(wù)層面的、服務(wù)于黨和國家改革發(fā)展目標(biāo)的試探性總結(jié)展望，實際發(fā)展則最終由執(zhí)政黨在中國文化基礎(chǔ)上的具體作為決定。

十八大 財政監(jiān)督 回顧展望

總體講，十八大以來我國財政監(jiān)督的發(fā)展及趨勢，是同期我國國家治理與國家監(jiān)督發(fā)展及趨勢的一部分。相應(yīng)的財政監(jiān)督回顧與展望，也是同期我國國家治理與國家監(jiān)督回顧與展望的子問題。具體講，十八大以來財政監(jiān)督發(fā)展，是貫徹十八大“監(jiān)督約束權(quán)力”、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”方針的結(jié)果。其中，探索貫徹十八大精神的具體財政監(jiān)督業(yè)務(wù)措施和技術(shù)方法，是值得總結(jié)借鑒和有啟示性意義的。因為，這既有利于提高國家治理、國家監(jiān)督和財政管理業(yè)務(wù)技術(shù)水平，也有更高、更一般地建立國家的宏觀總體戰(zhàn)略與專業(yè)具體的財政監(jiān)督業(yè)務(wù)技術(shù)結(jié)合機制，從而建立有效的國家治理的思想觀念及業(yè)務(wù)措施體系。務(wù)實地回顧十八大以來我國財政監(jiān)督業(yè)務(wù)技術(shù)的改革發(fā)展路徑，及其在國家治理與國家監(jiān)督體系及現(xiàn)代化中的作用，才能合理地為財政監(jiān)督發(fā)展提供有效可行的改革啟示及具體措施。

業(yè)務(wù)上講，財政監(jiān)督作為資金監(jiān)督通常依據(jù)監(jiān)督主體、內(nèi)容、過程、技術(shù)等范疇予以分類。在財政資金監(jiān)督主體及內(nèi)容相對明確時，從業(yè)務(wù)過程和業(yè)務(wù)技術(shù)角度分類，是構(gòu)建財政監(jiān)督理論框架和業(yè)務(wù)實踐的核心與關(guān)鍵。財政監(jiān)督從業(yè)務(wù)過程劃分通常包括事前、事中、事后監(jiān)督三環(huán)節(jié)，從業(yè)務(wù)技術(shù)劃分主要包括預(yù)算監(jiān)督、審核檢查、賬務(wù)核算。實際工作中，因不同業(yè)務(wù)技術(shù)運用于不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，會形成不同分類方法的一定重疊交叉。如預(yù)算監(jiān)督包括事前規(guī)劃計劃安排、事中過程監(jiān)控和事后總結(jié)評價，實際就是事前、事中、事后等過程監(jiān)督。而事前監(jiān)督是運用預(yù)測控制和標(biāo)準(zhǔn)控制等預(yù)算技術(shù)，通過預(yù)算編制實現(xiàn)資金事前規(guī)劃計劃安排；事中監(jiān)督為預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的業(yè)務(wù)流程監(jiān)督；事后監(jiān)督為決算業(yè)務(wù)及決算編報，完成資金運作的事后總結(jié)評價。又如審核檢查監(jiān)督是外部施加于資金運作全流程的監(jiān)督，如預(yù)算審核審批、預(yù)算執(zhí)行審核，資金賬務(wù)真實性和資金運作合規(guī)、合法、安全、績效性審計等。賬務(wù)監(jiān)督即會計核算監(jiān)督，是及時核算反映資金運用情況的監(jiān)督。

一、十八大以來財政監(jiān)督回顧

回顧十八大以來財政監(jiān)督的改革發(fā)展，具體可分為在原財政監(jiān)督改革基礎(chǔ)上的改革發(fā)展和在原基礎(chǔ)上的創(chuàng)新改革發(fā)展兩部分。

（一）十八大以來財政監(jiān)督在原改革基礎(chǔ)上的發(fā)展

1、十八大前財政監(jiān)督的改革發(fā)展及業(yè)務(wù)分析。十八大前財政監(jiān)督的改革發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是自1990年代后期我國財政監(jiān)督進(jìn)入正常發(fā)展階段開始，特別是2000年以來，財政監(jiān)督緊扣財政業(yè)務(wù)流程，通過逐步運用和完善財政資金預(yù)算管理、審核檢查和賬務(wù)核算等監(jiān)管方法體系全面展開財政收支監(jiān)督，基本形成事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查的，具有我國特色且強化財政管理和服務(wù)財政改革的，派駐監(jiān)督逐步健全完善和監(jiān)管一體化的全流程財政監(jiān)督機制。十八大時，一個業(yè)務(wù)方法體系基本健全完善、業(yè)務(wù)流程基本覆蓋業(yè)務(wù)全流程的財政監(jiān)督體系已確立。對于十八大前財政監(jiān)督的改革發(fā)展，時任財政部部長謝旭人在《2012年的財政工作和5年的基本總結(jié)》中已全面總結(jié)，具體概括為預(yù)算監(jiān)督、審核檢查、賬務(wù)核算。

（1）預(yù)算監(jiān)督。如：國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍繼續(xù)擴大；社會保險基金預(yù)算試編范圍覆蓋到《社會保險法》各項基金；部門預(yù)算制度改革覆蓋到縣級；國庫集中收付制度改革覆蓋到縣以上各級預(yù)算單位和有條件鄉(xiāng)級預(yù)算單位；預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制初步建立；政府采購預(yù)算規(guī)范編制；預(yù)算績效管理逐步推行；細(xì)化預(yù)算編制；強化預(yù)算支出執(zhí)行管理，擴大基本支出定員定額試點；加強地方政府性債務(wù)管理，規(guī)范融資平臺公司，落實償債責(zé)任；繼續(xù)推進(jìn)中央部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費、行政經(jīng)費和地方預(yù)決算公開；發(fā)揮縣鄉(xiāng)財政就地就近實施監(jiān)管優(yōu)勢，保障各項民生政策有效落實；公務(wù)卡制度改革覆蓋各級政府及所屬預(yù)算單位等。

（2）審核檢查。如：開展政府公共投資預(yù)算執(zhí)行等重大檢查；開展開發(fā)區(qū)財稅政策執(zhí)行、地方政府性債務(wù)、中央行政事業(yè)單位預(yù)算資產(chǎn)財務(wù)管理等專項檢查，加強教育、“三農(nóng)”、社保等民生資金檢查調(diào)研；全面清理整頓地方財政專戶，強化會計、金融監(jiān)督檢查，整頓和規(guī)范財經(jīng)秩序；全面推開中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管，財政專職監(jiān)督和專員辦就地監(jiān)管作用進(jìn)一步顯現(xiàn)等。

（3）賬務(wù)核算。包括試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告，預(yù)算會計制度體系基本完善；制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，出臺涵蓋資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié)管理制度等。

2、十八大以來財政監(jiān)督原改革的深化發(fā)展。十八大以來，財政監(jiān)督在上述措施基礎(chǔ)上的深化發(fā)展，主要表現(xiàn)如下：

（1）預(yù)算監(jiān)管。包括國資經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算、部門預(yù)算、國庫集中收付、預(yù)算績效評價及管理、地方政府債務(wù)管理、政府及部門預(yù)決算公開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理等制度，全部納入新修《預(yù)算法》基本內(nèi)容并予以框架設(shè)計。財政監(jiān)督全面實施上述業(yè)務(wù)監(jiān)管已被基本法做實，具有堅實的法制基礎(chǔ)和條件。

（2）審核檢查。一是研究落實《財政部門監(jiān)督辦法》和《關(guān)于加強和改進(jìn)財政監(jiān)督工作的若干意見》有關(guān)規(guī)定，加強預(yù)算編制、執(zhí)行、決算監(jiān)督檢查力度。如預(yù)算編制時抽查一級預(yù)算單位部門預(yù)算及財務(wù)并提出預(yù)算編制改進(jìn)建議；預(yù)算執(zhí)行時通過預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)和國庫監(jiān)控系統(tǒng)平臺，動態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行及國庫資金、政府采購執(zhí)行等，及時會同相關(guān)部門實地檢查異常情況；強化中央專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查并實施績效監(jiān)督，加強重大支出、民生專項資金重點和專項核查；監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制和資金分配掛鉤，完善監(jiān)管效應(yīng)機制。二是監(jiān)督方式采取重點檢查和綜合監(jiān)管相結(jié)合，如一級預(yù)算單位及所屬二級單位預(yù)算及資產(chǎn)財務(wù)上下聯(lián)動檢查，部門項目支出重點檢查等。三是監(jiān)督內(nèi)容擴展全覆蓋單位預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)等，推動完善相關(guān)財政管理制度，初步確立監(jiān)管工作制度建設(shè)效應(yīng)和功能。四是監(jiān)督手段網(wǎng)絡(luò)化、信息化，如通過建立預(yù)算單位財政財務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，采集分析預(yù)算、國庫、行政事業(yè)單位預(yù)算、資產(chǎn)等信息，實時監(jiān)控并結(jié)合針對性的現(xiàn)場監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，促進(jìn)預(yù)算單位完善內(nèi)部管理，提高財政資金使用效益和預(yù)算單位財政管理水平。

（3）賬務(wù)核算。包括權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告編制、權(quán)責(zé)發(fā)生制核算、國有資產(chǎn)和國有資源核算管理等，均已納入新修《預(yù)算法》基本內(nèi)容并作出框架設(shè)計，一個基本健全完善的政府會計核算體系將有效支撐財政監(jiān)督的全面綜合深入改革，有效地為“大財政監(jiān)督”全面綜合展開業(yè)務(wù)提供可靠保障。

（二）十八大以來財政監(jiān)督的創(chuàng)新發(fā)展

十八大以來，習(xí)近平及黨中央以務(wù)實作風(fēng)開啟了“四個全面”新時代，關(guān)注民生、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、生態(tài)文明建設(shè)、嚴(yán)明紀(jì)律、監(jiān)督約束權(quán)力成為時代主題。自十八大報告要求人大“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”(2012/11)，到十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013/11，以下簡稱《決定》)、《預(yù)算法》修訂頒布(2014/8)和 《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》頒布(2014/10)，我國進(jìn)入自分稅制改革后、近20年來的財政大改革時期，具體內(nèi)容分列見表1。

以上內(nèi)容對財政監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展作用：

1、十八屆三中全會《決定》為財政監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展提出要求并指明方向?！稕Q定》關(guān)于“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定性，以及“建立現(xiàn)代財政制度”目標(biāo)，是我國未來財政及財政監(jiān)督的作用地位與改革發(fā)展的質(zhì)的總體界定、概括和要求，既是財政及財政監(jiān)督改革發(fā)展的基本要求和方向，也是財政及財政監(jiān)督為之奮斗的基本目標(biāo)和內(nèi)容。充分顯示執(zhí)政黨在財政及財政監(jiān)督改革發(fā)展道路、方向和目標(biāo)等重大問題上的指引和領(lǐng)導(dǎo)作用。

2、新《預(yù)算法》彰顯財政監(jiān)督范圍創(chuàng)新。《預(yù)算法》作為基本法是在黨的上述方向目標(biāo)指引領(lǐng)導(dǎo)下，具體實施著新形勢下規(guī)范約束政府收支行為的作用，規(guī)定并彰顯著十八大以來財政監(jiān)督在政府預(yù)算覆蓋范圍及體系監(jiān)督、鄉(xiāng)級人大監(jiān)督、縣以上人大監(jiān)督、財政業(yè)務(wù)流程監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等方面的創(chuàng)新發(fā)展。

表1 十八大以來財政改革中有關(guān)財政監(jiān)督改革具體內(nèi)容

表2 十八大前后財政監(jiān)督改革發(fā)展對比

（1）政府全部收支納入預(yù)算監(jiān)管并編制四類預(yù)算，開創(chuàng)財政預(yù)算監(jiān)督覆蓋全部政府收支和由政府管理的社會保障收支的新格局。財政監(jiān)督范圍空前擴大，責(zé)任和使命空前重大，充分彰顯財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一基本性質(zhì)。

（2）明確鄉(xiāng)級人大審批監(jiān)督鄉(xiāng)級預(yù)決算權(quán)力。既堅持“一級政府，一級預(yù)算”基本原則，確保一級政府財政及監(jiān)督的應(yīng)有職能與事權(quán)和完善基層財政監(jiān)督；同時，也完全符合新形勢下黨的新農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化和全面小康等建設(shè)目標(biāo)，及其對鄉(xiāng)財政及監(jiān)督的發(fā)展要求；更適合近年來涉農(nóng)補助資金增加，特別是十八大以來大量民生和全面小康建設(shè)財政資金直達(dá)縣鄉(xiāng)、進(jìn)村入戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及監(jiān)督責(zé)任空前重大，事關(guān)黨中央“兩個一百年”、“全面小康”宏圖偉業(yè)的發(fā)展形勢。

（3）人大專委會或有關(guān)工作機構(gòu)初審預(yù)決算，開創(chuàng)人大監(jiān)督新局面。新修《預(yù)算法》明確規(guī)定，市級以上人大專委會(縣級由常委會或有關(guān)工作機構(gòu))初審政府預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況報告、預(yù)算調(diào)整和決算。這是人大監(jiān)督的組織制度和工作制度的綜合改革創(chuàng)新，如果落實到位將有效改變?nèi)舜蟮男问交r點性、環(huán)節(jié)性監(jiān)督現(xiàn)狀。因為，一是專委會或有關(guān)工作機構(gòu)完全可組織聘請專業(yè)人員實行初審。二是人大審批預(yù)算執(zhí)行情況報告，完全可根據(jù)專委會或有關(guān)工作機構(gòu)的組織制度，選擇性地審查旬、月、季、半年、年(決算)等預(yù)算執(zhí)行情況報告，建立深入財政業(yè)務(wù)流程的人大監(jiān)督工作機制，突破原有時點、環(huán)節(jié)性監(jiān)督局限。

（4）財政管理業(yè)務(wù)改革要求財政監(jiān)督業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。新修《預(yù)算法》除公開透明、強化立法監(jiān)督等特色外，還在財政管理業(yè)務(wù)上有較大范圍的改革(見表1)。國務(wù)院《決定》在《預(yù)算法》改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確具體措施：一是預(yù)算編制上要求健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系和實行中期財政規(guī)劃管理；二是專項轉(zhuǎn)移支付和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余明確列為政府預(yù)算執(zhí)行管理重點；三是規(guī)范國庫資金管理，具體如清理整頓財政專戶、財政借墊款、對外借款和庫底余額調(diào)節(jié)；四是全面推進(jìn)預(yù)算績效管理；五是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度；六是政府舉債融資、債務(wù)管理和與社會資本合作運營等。這些改革將從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和核算監(jiān)管等方面，促進(jìn)財政業(yè)務(wù)流程監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展。

（5）預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計報告成為人大決算審查依據(jù)并向社會公開，提升擴大審計監(jiān)督作用。新修《預(yù)算法》在原政府預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督基礎(chǔ)上，要求人大決算審查時結(jié)合上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計報告，并要求這些審計報告向社會公開?？陀^上將我國隸屬于行政監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的審計監(jiān)督，提升到外部性的人大監(jiān)督和擴大到社會監(jiān)督，有利于充分發(fā)揮審計監(jiān)督在高層次立法監(jiān)督和大范圍社會監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢。

（6）社會監(jiān)督入法。公民、法人或其他組織成為社會監(jiān)督主體，開創(chuàng)新形勢下更寬廣、更深遠(yuǎn)的財政監(jiān)督渠道和途徑（見表2）。

二、十八大以來財政監(jiān)督展望

對黨的十八大以來財政監(jiān)督展望，具體包括當(dāng)前貫徹落實十八大精神面臨應(yīng)解決問題的近期展望和滿足十八大未來發(fā)展目標(biāo)要求的遠(yuǎn)期展望。

（一）近期展望

近期或“十三五”規(guī)劃時期，財政監(jiān)督面臨的應(yīng)解決問題，一是服務(wù)改革，貫徹落實新修《預(yù)算法》的相關(guān)業(yè)務(wù)改革和國務(wù)院《決定》的具體措施，實現(xiàn)依法理財和依法監(jiān)督。二是服務(wù)發(fā)展，保障實現(xiàn)十八大提出的經(jīng)濟社會發(fā)展近期目標(biāo)任務(wù)。

1、服務(wù)改革，貫徹落實新修《預(yù)算法》相關(guān)業(yè)務(wù)改革和國務(wù)院《決定》具體措施

（1）預(yù)算體系健全后政府收支的全面監(jiān)督與公開。新修《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算體系包括：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算，受傳統(tǒng)“單一預(yù)算”或“財政撥款預(yù)算”傳統(tǒng)影響，一般公共預(yù)算管理相對嚴(yán)格，其他預(yù)算因相關(guān)條件限制或配套制度原因而有待改進(jìn)。健全落實“完善的政府預(yù)算體系”監(jiān)督機制，逐步按一般公共預(yù)算要求和標(biāo)準(zhǔn)全面監(jiān)督并公開其他預(yù)算，是未來我國財政監(jiān)督各主體如人大、財政、審計等應(yīng)解決落實的基本業(yè)務(wù)。如：如何結(jié)合專項資金清理整頓，促進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，規(guī)范政府性基金立項和強化預(yù)算管理；如何促進(jìn)國資經(jīng)營預(yù)算全覆蓋，通過國資經(jīng)營預(yù)算管理維護國有資本所有權(quán)、強化監(jiān)督經(jīng)營權(quán)，有效履行出資人監(jiān)管資本經(jīng)營；如何實現(xiàn)目前分類統(tǒng)籌社?；痤A(yù)算的監(jiān)督與公開，健全完善社保基金保值增值機制等。

（2）預(yù)算績效評價監(jiān)督實施與結(jié)果應(yīng)用。預(yù)算績效評價監(jiān)督是近年來我國財政改革的重要內(nèi)容，預(yù)算績效評價監(jiān)督是十八大以來財政監(jiān)督頂層設(shè)計的主要內(nèi)容之一。各類財政監(jiān)督主體共同面臨亟待解決的相關(guān)問題包括：如何實施財政支出績效預(yù)算編制；如何組織開展財政支出績效評價及監(jiān)督業(yè)務(wù)；如何在推進(jìn)財政支出績效評價過程中，強化支出責(zé)任和效率監(jiān)督；如何在財政支出績效評價由項目支出擴展到部門整體支出和政策、制度、管理的過程中，強化全部財政資金使用和預(yù)算部門及單位執(zhí)政服務(wù)的效率監(jiān)督；如何運用財政支出績效評價結(jié)果，強化預(yù)算業(yè)務(wù)流程監(jiān)督及其在未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級等方面的作用等。

（3）利用中期財政規(guī)劃監(jiān)控避免經(jīng)濟波動。新修《預(yù)算法》提出跨年度預(yù)算平衡要求，國務(wù)院《決定》具體要求實施中期財政規(guī)劃業(yè)務(wù)管理。具體實施上，業(yè)界認(rèn)為在上年決算和當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)上，編制未來三年中期財政規(guī)劃，具有連續(xù)五年度綜合規(guī)劃考量的作用，完全可與相關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃銜接，通過上年決算、本年執(zhí)行和中期財政規(guī)劃的第一年詳細(xì)預(yù)算、第二年預(yù)算、第三年匡算概算，實現(xiàn)國務(wù)院要求的“跨年度預(yù)算平衡機制根據(jù)經(jīng)濟形勢和財政政策逆周期調(diào)節(jié)需要建立”目標(biāo)。如何利用中期財政規(guī)劃業(yè)務(wù)，及時分析判斷相關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢及存在風(fēng)險，向相關(guān)部門通報預(yù)警，監(jiān)控并避免經(jīng)濟波動，是各類財政監(jiān)督主體面臨的必須解決的問題。

（4）結(jié)合清理整頓，強化專項資金監(jiān)督。新修《預(yù)算法》規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付支出預(yù)算編制和結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，國務(wù)院《決定》的優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等，都是加強財政專項資金監(jiān)管的業(yè)務(wù)措施。未來一個時期強化財政專項資金監(jiān)管，具體如專項及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余定期清理、整合、規(guī)范，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，逐一甄別排查競爭性領(lǐng)域的專項，整合目標(biāo)接近、投入方向雷同、管理相近的專項，減少行政性分配，利用市場機制引導(dǎo)社會資本投入，嚴(yán)格控制專項項目設(shè)立、新增項目和資金規(guī)模，嚴(yán)格項目設(shè)立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等；將成為財政管理及監(jiān)督的一項日常重要業(yè)務(wù)。如何在上述業(yè)務(wù)中強化財政專項及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金監(jiān)督，是各類財政監(jiān)督主體未來面臨的主要日常業(yè)務(wù)問題。

（5）探索權(quán)責(zé)制核算和政府綜合財務(wù)報告編制，健全完善政府資信評估機制。從業(yè)務(wù)技術(shù)上講，權(quán)責(zé)制核算是非本主體或非本期的期間性費用的本主體、本期攤銷核算。因此，權(quán)責(zé)制核算和政府綜合財務(wù)報告編制，具體涉及財政收支的跨年度期間性收支攤銷核算及管理。而財政收支跨年度期間性收支管理，主要是建設(shè)發(fā)展項目收支及其中的債務(wù)收支，以及與這些收支相關(guān)的政府資產(chǎn)、公共資產(chǎn)和未來可能轉(zhuǎn)化為政府資產(chǎn)或公共資產(chǎn)的自然資源的相關(guān)管理。

第一，跨年度期間性財政收支管理，主要由跨年度預(yù)算平衡和中期財政規(guī)劃業(yè)務(wù)實施，財政監(jiān)督可利用該業(yè)務(wù)監(jiān)控避免經(jīng)濟波動。

第二，各類財政監(jiān)督主體如何依據(jù)新修《預(yù)算法》和國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(2014/9)有關(guān)政府債務(wù)的規(guī)定，實現(xiàn)政府債務(wù)規(guī)?？刂疲瑖?yán)格限定舉債程序和資金用途，分類納入預(yù)算和統(tǒng)一“借、用、還”監(jiān)管和相應(yīng)風(fēng)險評估及預(yù)警。省級地方債券發(fā)行，完善發(fā)行方法，提高發(fā)行市場化水平和投資群體多元化，推進(jìn)地方債二級市場建設(shè)，提高流動性，統(tǒng)籌國債和地方債發(fā)行節(jié)奏，合理確定置換規(guī)模等，如何完善監(jiān)管、問責(zé)考核，都是財政監(jiān)督面臨的必須解決的問題。

第三，如何在權(quán)責(zé)制核算和政府綜合財務(wù)報告編制基礎(chǔ)上，完善政府資產(chǎn)、公共資產(chǎn)和可能轉(zhuǎn)化為政府資產(chǎn)或公共資產(chǎn)的自然資源的監(jiān)管，以及在此基礎(chǔ)上健全完善政府資信評估機制，也是各類財政監(jiān)督主體面臨的需要逐一解決的問題。首先需要解決的是政府資產(chǎn)納入全面核算報告及監(jiān)管，其次是公共資產(chǎn)，再次是自然資源。

第四，上述監(jiān)管實施后政府資產(chǎn)負(fù)債、資產(chǎn)擁有量及償債力、自然資源及潛在資產(chǎn)擁有量和負(fù)債能力等狀況基本明確，由此可實施政府資信評估，建立政府資信評估機制。

2、服務(wù)發(fā)展，保障實現(xiàn)十八大提出的經(jīng)濟社會發(fā)展近期目標(biāo)任務(wù)

（1）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督，服務(wù)“全面小康”建設(shè)目標(biāo)。十八大以來，“全面小康”建設(shè)從初步提出到明確2020年實現(xiàn)，完成了目標(biāo)設(shè)計向具體措施的轉(zhuǎn)換。不僅成為各級黨政、全國人民的奮斗目標(biāo)和經(jīng)濟社會的發(fā)展目標(biāo)，也是各類財政資金匯聚運用點。財政監(jiān)督如何依據(jù)新修《預(yù)算法》有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)算監(jiān)督規(guī)定，以及國務(wù)院、財政部的相關(guān)具體制度措施，服務(wù)于“全面小康”建設(shè)目標(biāo)，加強縣鄉(xiāng)村的涉農(nóng)補助、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)等財政資金監(jiān)督，是各級各類財政監(jiān)督目前正在實施且未來還將深化改革實施的主要業(yè)務(wù)問題。

（2）強化經(jīng)常收支監(jiān)督，服務(wù)“清正廉潔”的治黨目標(biāo)。十八大以來，“管黨治黨”成為標(biāo)志性目標(biāo)及措施，各級各類財政監(jiān)督如何按黨的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)新修《預(yù)算法》和國務(wù)院、監(jiān)察、審計、財政等部門相關(guān)規(guī)定，服務(wù)于“管黨治黨”目標(biāo)，加強經(jīng)常性財政收支如“小金庫”、“三公”經(jīng)費等的日常業(yè)務(wù)監(jiān)督，維護履職執(zhí)政和機構(gòu)運轉(zhuǎn)中的日常財經(jīng)紀(jì)律和財經(jīng)秩序，也是目前正在實施而且未來還將深化改革實施的日常監(jiān)督業(yè)務(wù)問題。

（二）遠(yuǎn)期展望

十八大以來財政監(jiān)督遠(yuǎn)期展望，主要是財政監(jiān)督服務(wù)于十八大提出的“公開透明、監(jiān)督制約權(quán)力”的國家治理長期目標(biāo)。公開透明是實現(xiàn)“民主、平等、公正”社會主義核心價值觀的基本方法，監(jiān)督制約權(quán)力也是“管黨治黨”確保執(zhí)政黨清正廉潔治國風(fēng)范的基本方法。這些都充分體現(xiàn)“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的基本性質(zhì)。

1、推進(jìn)預(yù)算公開透明，服務(wù)“群眾路線”目標(biāo)。十八大報告明確提出“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“推進(jìn)權(quán)力運行公開化、規(guī)范化”等，法治、公開透明、讓權(quán)力在陽光下運行等原則成為時代標(biāo)志?！皩嵤┤嬉?guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，不僅為財政工作的法治化、公開透明和以民為主指明方向，也為財政公開基本業(yè)務(wù)和制度建設(shè)指明方向，同時也為監(jiān)督約束權(quán)力、將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的總目標(biāo)，以及確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的具體措施奠定了業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。財政監(jiān)督如何依據(jù)新修《預(yù)算法》和國務(wù)院《決定》有關(guān)預(yù)算公開的規(guī)定，促進(jìn)改善預(yù)算公開內(nèi)容過粗、遺漏、欠完整、不詳盡、欠統(tǒng)一規(guī)范等現(xiàn)狀，如何在現(xiàn)有條件下實施預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計報告向社會公開等，都是未來面臨且必須解決的重要業(yè)務(wù)問題。

2、發(fā)揮財政監(jiān)督在國家監(jiān)督中的基礎(chǔ)和核心作用。十八大以來，監(jiān)督制約權(quán)力、“管黨治黨”成為時代特色，十八屆四中全會《決定》明確提出“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效?！蓖晟屏伺c我國國家治理相應(yīng)的國家監(jiān)督制度體系建設(shè)。如何根據(jù)黨中央的目標(biāo)，結(jié)合權(quán)力監(jiān)督的本質(zhì)、權(quán)力運用要素和權(quán)力運用過程及監(jiān)督的結(jié)構(gòu)與客觀規(guī)律，以及我國國家監(jiān)督體系對權(quán)力人、權(quán)力資金和權(quán)力運用過程的分類監(jiān)督制度現(xiàn)狀，借鑒國外外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督及議會監(jiān)督、審計監(jiān)督與財政部門監(jiān)督的制度及實踐經(jīng)驗，強化財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位作用，同時強化財政部門監(jiān)督在財政監(jiān)督體系中的地位作用等，是財政監(jiān)督甚至國家監(jiān)督未來需要解決的理論認(rèn)識、制度建設(shè)和業(yè)務(wù)工作問題。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

[1]吳奇修.更好地發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用[J].財政監(jiān)督，2013，（05）.

[2]浙江省財政廳總預(yù)算局課題組.創(chuàng)新財政中期規(guī)劃編制完善跨年度預(yù)算平衡機制[J].預(yù)算管理與會計，2016，（09）.