摘要：當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展明顯受制于城市社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制的不健全。元治理理論范式與當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理具有高度契合性。該范式強(qiáng)調(diào)了政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)地位，政府的角色定位是“協(xié)調(diào)者”、“責(zé)任人”與“監(jiān)督者”。同時(shí)，元治理視閾下的城市社區(qū)治理還應(yīng)重視多元治理主體的共同參與，旨在構(gòu)建由協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制所組成的整體性運(yùn)作機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制保證政府權(quán)能與治理彈性；責(zé)任機(jī)制提升社區(qū)治理互信與協(xié)作；監(jiān)督機(jī)制擺脫治理困境與治理風(fēng)險(xiǎn)。在元治理理論指導(dǎo)下完善條塊化協(xié)調(diào)機(jī)制、互補(bǔ)性責(zé)任機(jī)制與常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，是優(yōu)化我國(guó)城市社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制的絕佳路徑。

關(guān)鍵詞：元治理；城市社區(qū)治理；運(yùn)作機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0017

作為一種社區(qū)管理機(jī)制，社區(qū)治理已得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，成為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的重要方式。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，與此同時(shí)，各地區(qū)在社區(qū)管理、社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)等方面已探索出諸多特征鮮明的城市社區(qū)發(fā)展模式。但不可否認(rèn)的是，目前的社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制也存在明顯的缺陷。政府、社區(qū)居民、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位等治理主體之間的溝通與互動(dòng)欠缺，呈現(xiàn)出一種“集體失聯(lián)”的形態(tài)，各主體在參與社區(qū)治理時(shí)缺乏必要的積極性和有效性。社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制的碎片化困境已成為制約社區(qū)實(shí)現(xiàn)善治的瓶頸。在此背景下，如何克服城市社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制的缺陷、擺脫困境，就成為完善社區(qū)治理、走向社區(qū)善治的重要命題。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題的提出

元治理理論在提出后的20多年時(shí)間內(nèi)，以其獨(dú)到的解釋力被廣泛運(yùn)用于不同國(guó)家諸多領(lǐng)域的治理進(jìn)程之中。它在各種治理范式框架中具有代表性，既能在宏觀層面重塑政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，又能在微觀層面上指導(dǎo)某一具體領(lǐng)域的治理行為。元治理理論范式與當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀具有高度契合性。通過(guò)構(gòu)建元治理模型，用于指導(dǎo)我國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐，并完善其運(yùn)作機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)善治的絕佳路徑。

（一）城市社區(qū)治理

德國(guó)社會(huì)學(xué)家斐迪南·滕尼斯早在《共同體與社會(huì)》這部著作中最先使用了“社區(qū)”（community）一詞，用于描述那些存在于前工業(yè)社會(huì)的、具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富有人情味的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益共同體。國(guó)內(nèi)學(xué)界將社區(qū)界定為地域性社會(huì)，其中既有社區(qū)研究歷史方面的淵源，同時(shí)也是社區(qū)研究在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)用與實(shí)踐的必然結(jié)果。[1]自“社區(qū)”的概念引入國(guó)內(nèi)學(xué)界以來(lái)，學(xué)者們對(duì)社區(qū)的理解和闡釋普遍具有地域性因素。例如，徐勇認(rèn)為，“社區(qū)是指由聚居在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，是由一定的人口、地域、設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)、文化現(xiàn)象和社區(qū)意識(shí)等要素構(gòu)成的小社會(huì)”[2]。又如，唐忠新認(rèn)為，“社區(qū)指的是由居住在某一地方的人們結(jié)成多種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)群體，從事多種社會(huì)活動(dòng)而構(gòu)成的社會(huì)區(qū)域生活共同體”[3]。就“社區(qū)”的一般內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，“社”即為人群，“區(qū)”就是地區(qū)、空間、環(huán)境，可以簡(jiǎn)單將其理解為聚居在一定地域上的人群生活的共同體。城市社區(qū)是相對(duì)于農(nóng)村社區(qū)而言的，是指在一定的城市地域范圍內(nèi)，由一定規(guī)模的人群按照某種社會(huì)關(guān)系組成的、具有綜合性社會(huì)功能的社會(huì)區(qū)域共同體。

治理理論早先由英國(guó)學(xué)者羅德·羅茨提出，他認(rèn)為治理“意味著統(tǒng)治的含義發(fā)生變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程得以產(chǎn)生，意味著有序統(tǒng)治的條件已和以往大相徑庭，是以新的手段來(lái)統(tǒng)治社會(huì)”[4]。法國(guó)管理學(xué)家讓-皮埃爾·戈丹認(rèn)為，“治理可以用來(lái)破除陳規(guī)，沖破保護(hù)官僚主義的圍墻；治理具有現(xiàn)代性，它對(duì)舊有的社會(huì)關(guān)系提出質(zhì)疑，同時(shí)，治理可以代替公共干預(yù)主義”[5]。美國(guó)管理學(xué)家?guī)煲谅头丁じダＬ刂赋?，“治理所?gòu)建的社會(huì)結(jié)構(gòu)與秩序不能依賴外部強(qiáng)加，它需要依靠諸多行為者之間的互動(dòng)來(lái)發(fā)揮作用”[6]?？梢?jiàn)，治理理論旨在重新調(diào)整和塑造政府、市場(chǎng)與社會(huì)等治理主體之間的關(guān)系，它為治理過(guò)程中的角色定位和利益分配等體制性問(wèn)題的解決提供了理論指導(dǎo)。參考治理的內(nèi)涵來(lái)界定社區(qū)治理，我們可以將社區(qū)治理理解為治理主體共同參與社區(qū)治理事務(wù)，為社區(qū)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行為。

1.關(guān)于城市社區(qū)治理的規(guī)范研究。學(xué)者們從不同的角度對(duì)城市社區(qū)治理展開(kāi)規(guī)范研究。例如，吳光蕓、楊龍基于社會(huì)資本的視角來(lái)解讀社區(qū)治理問(wèn)題，他們認(rèn)為，“社區(qū)居民之間互惠的、普遍的信任，以及通過(guò)社區(qū)組織而構(gòu)建起來(lái)的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了社區(qū)的社會(huì)資本；社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)就是信任、互惠與合作；社會(huì)資本理論范式下的社區(qū)治理包括三個(gè)維度：社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和激勵(lì)監(jiān)督”[7]。張洪武聚焦于社區(qū)治理的秩序問(wèn)題，他指出，“社區(qū)治理的多中心秩序不僅依賴于社區(qū)之外更高層次的頂層設(shè)計(jì)和制度供給，還依賴于社區(qū)內(nèi)部各治理主體之間通過(guò)互動(dòng)博弈所構(gòu)建的規(guī)則體系；由公共責(zé)任理念指導(dǎo)、公共規(guī)則約束的社區(qū)多中心治理秩序，是擺脫‘公地困境’、改善集體行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的基本前提”[8]。陳偉東、吳恒同探討了城市社區(qū)的治理方法和路徑選擇，他們認(rèn)為，“建國(guó)后，城市社區(qū)治理方法實(shí)現(xiàn)了由經(jīng)驗(yàn)方法向行政方法的過(guò)渡，當(dāng)前仍以行政方法為主；社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)型，使得缺乏彈性的行政方法已無(wú)法有效完成社區(qū)治理與居民自治的使命；基于居民需求結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，當(dāng)代城市社區(qū)治理應(yīng)選擇以精細(xì)化和理性化為特征的專業(yè)化道路”[9]。張平、隋永強(qiáng)在元治理視閾下論述了中國(guó)城市社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)，在他們看來(lái)，“中國(guó)城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出‘一核多元’的特點(diǎn)，‘一核’是指中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的領(lǐng)導(dǎo)核心，‘多元’主體包括政府、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民等；依據(jù)元治理理論范式，在黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)下，構(gòu)建社區(qū)治理主體協(xié)同共治的局面”[10]。隋玉杰從社會(huì)系統(tǒng)理論、需要理論和抗逆力、充權(quán)與優(yōu)勢(shì)理論出發(fā)，對(duì)當(dāng)前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)方面的某些創(chuàng)新性舉措進(jìn)行審視，探求其背后的運(yùn)作機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制和可持續(xù)性發(fā)展機(jī)制；他將當(dāng)前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)劃分為功能對(duì)位型、需求滿足型和自力更生型等，并指出理想型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建需權(quán)衡各種治理結(jié)構(gòu)類型的利弊[11]。陳亞輝著眼于社區(qū)治理的模式，他認(rèn)為，“隨著社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)型，網(wǎng)絡(luò)化伙伴關(guān)系已成為社區(qū)發(fā)展的大勢(shì)所趨；社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵是通過(guò)管理網(wǎng)絡(luò)使社區(qū)快速反映公民訴求，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；未來(lái)的社區(qū)發(fā)展應(yīng)注重實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共價(jià)值，連接社區(qū)公共服務(wù)伙伴關(guān)系，強(qiáng)化政府責(zé)任，提升社區(qū)公共服務(wù)能力”[12]。

2.關(guān)于城市社區(qū)治理的實(shí)證研究。近年來(lái)，實(shí)證研究已成為城市社區(qū)治理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。例如，唐文玉基于社區(qū)個(gè)案研究城市社區(qū)中的權(quán)威效能治理指出，“‘權(quán)威效能治理’展現(xiàn)了社區(qū)中國(guó)家力量和社會(huì)力量之間的‘權(quán)威—服從’關(guān)系，社會(huì)力量充當(dāng)著國(guó)家滲透社會(huì)生活的功能性和結(jié)構(gòu)性的‘基礎(chǔ)設(shè)施’；在‘權(quán)威效能治理’范式下建構(gòu)起來(lái)的是一種有限社會(huì)公共性和能動(dòng)性的‘管理型公共領(lǐng)域’，其職能主要是拓寬國(guó)家提供公共服務(wù)的范圍，以便國(guó)家對(duì)社區(qū)實(shí)施‘柔性控制’” [13]。馮猛以北京東城區(qū)6號(hào)院的環(huán)境整治行動(dòng)為例，從社區(qū)治理的基本要素出發(fā)，構(gòu)建了一個(gè)研究社區(qū)治理困境的分析框架；這一框架基于社區(qū)困境發(fā)生的原因，針對(duì)治理行動(dòng)規(guī)則、行動(dòng)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)過(guò)程，提出本質(zhì)困境、結(jié)構(gòu)困境和過(guò)程困境三種理論范疇，并提出擺脫以上困境的若干途徑[14]。張紅、張?jiān)偕趩?wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，運(yùn)用AMOS 17.0軟件對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)與假設(shè)模型進(jìn)行了結(jié)構(gòu)方程的擬合檢驗(yàn)，在他們看來(lái)，“完善居民社區(qū)治理參與的條件，提高居民參與社區(qū)治理的便利度，提升社區(qū)治理參與的效率，是推進(jìn)社區(qū)治理、實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的有效路徑”[15]。吳曉林基于臺(tái)灣臺(tái)北市社區(qū)的調(diào)查，指出“臺(tái)灣城市社區(qū)治理呈現(xiàn)出以半官方性質(zhì)的‘里組織’、社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)和官方力量為主體的三角結(jié)構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)打破了‘恩庇關(guān)系’對(duì)社區(qū)的影響，試圖將微觀層面的政府干預(yù)趕出社區(qū)，為社區(qū)自主發(fā)展創(chuàng)造更多空間”[16]。李曉壯從政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維分析框架出發(fā)，通過(guò)對(duì)北京市社區(qū)調(diào)查來(lái)分析政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大社區(qū)治理主體之間的相互關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其處于非良性的運(yùn)行狀態(tài)之中，存在“社區(qū)居委會(huì)行政化趨于嚴(yán)重、行政區(qū)劃體制改革滯后城鎮(zhèn)化、社區(qū)共享部位產(chǎn)權(quán)不清晰等比較突出的體制性問(wèn)題”[17]，進(jìn)而指出體制改革創(chuàng)新是破解社區(qū)治理問(wèn)題的當(dāng)然路徑。

（二）元治理理論

目前，“元治理”（Metagovernance）已日益成為國(guó)內(nèi)外學(xué)界討論的熱點(diǎn)理論之一。英國(guó)學(xué)者鮑勃·杰索普是最早提出并界定“元治理”概念的學(xué)者之一。關(guān)于元治理興起的原因，杰索普指出，“元治理是為了克服治理失靈而進(jìn)行的對(duì)自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)三種治理的協(xié)調(diào)”[18]。杰索普將自組織作為一種治理機(jī)制，認(rèn)為公私合營(yíng)企業(yè)和其他形式的自組織比傳統(tǒng)的立法等級(jí)機(jī)構(gòu)和行政手段更為有效。同時(shí)，他還指出自組織也可能出現(xiàn)治理失靈，進(jìn)而提出“元治理”目標(biāo)：設(shè)計(jì)更合適的制度規(guī)范，設(shè)想更合適的遠(yuǎn)景，從而促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織發(fā)展，協(xié)調(diào)組織之間的目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)及后果等。由此杰索普提出國(guó)家在治理中依然發(fā)揮相當(dāng)重要的作用，比如制定規(guī)章制度、督促制度實(shí)施、創(chuàng)新制度等，但國(guó)家必須提供治理的基本規(guī)則，保證不同治理機(jī)制與規(guī)制的兼容[19]。元治理旨在尋求控制和自治的平衡。治理意味著分權(quán)、自治、多中心與公民參與等要素，元治理則是對(duì)這種去權(quán)威化、去中心化的治理趨勢(shì)的控制。凱里·多貝斯泰恩指出，“元治理要求在治理體系內(nèi)確保政府的影響力、控制和命令；元治理的掌舵功能指的是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)各治理主體的利益和權(quán)力的平衡制定基本規(guī)則”[20]。

元治理理論引入國(guó)內(nèi)學(xué)界之后，學(xué)者們結(jié)合中國(guó)治理現(xiàn)狀對(duì)其進(jìn)行了本土化的理解和闡釋。例如，于水等在元治理視域下研究政府的治道邏輯和治理能力，他們指出，“現(xiàn)代政府的治理應(yīng)以政府的‘元治’為主體范式，以政府和社會(huì)的良性互動(dòng)為前提條件，以政府能力的提升和善治為目標(biāo)；元治理范式力圖通過(guò)國(guó)家治理體系的建構(gòu)，重塑政府、市場(chǎng)與社會(huì)的三維關(guān)系，探求提升政府治理能力的可行路徑”[21]。唐任伍等在元治理視閾下研究中國(guó)環(huán)境治理的策略選擇問(wèn)題，他們指出，“在我國(guó)環(huán)境治理的傳統(tǒng)模式下，政府以‘統(tǒng)領(lǐng)’而非‘治理’的姿態(tài)出現(xiàn)，各種治理模式、市場(chǎng)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制無(wú)法有效運(yùn)行；根據(jù)元治理范式，強(qiáng)化自治理，強(qiáng)調(diào)與政府權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，通過(guò)保持治理模式的多樣性來(lái)增加治理彈性，從而有效應(yīng)對(duì)環(huán)境治理這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)”[22]。郭永園等認(rèn)為，“強(qiáng)調(diào)國(guó)家在公共治理中的重要作用的元治理理論相比于治理理論更契合中國(guó)‘強(qiáng)政府’的現(xiàn)狀以及對(duì)科層治理傳統(tǒng)偏好，可以充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)”[23]。李劍在元治理視角下探討地方政府創(chuàng)新問(wèn)題時(shí)指出，“‘元治理’范式重塑了政府在社會(huì)治理中的中軸角色，但必須明確的是，這種對(duì)國(guó)家（政府）作用的推崇并非是向科層等級(jí)治理模式的回歸，更不是傳統(tǒng)的‘國(guó)家中心論’的重復(fù)，元治理提出的‘將國(guó)家請(qǐng)回中心’的理念更加側(cè)重于政府的責(zé)任而非權(quán)力”[24]。

通過(guò)梳理和歸納國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于元治理理論的研究，我們可以將“元治理”的內(nèi)涵界定為：在多個(gè)治理主體所構(gòu)建起的治理網(wǎng)絡(luò)中，政府充當(dāng)“協(xié)調(diào)者”、“責(zé)任人”與“監(jiān)督者”的角色，政府利用科學(xué)合理的議程設(shè)定、良好的溝通協(xié)調(diào)以及精心設(shè)計(jì)的組織安排，構(gòu)建一個(gè)健康而有序的治理機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和公共事務(wù)的善治。

二、中國(guó)城市社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制的元治理模型

我國(guó)城市社區(qū)治理模式和結(jié)構(gòu)變化的基本趨勢(shì)是從單一治理主體逐步轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治。城市社區(qū)治理本質(zhì)上就是在城市社區(qū)范圍內(nèi)，依托多元治理主體和多元化的治理方式，協(xié)同治理社區(qū)公共事務(wù)，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。為了克服治理失靈的風(fēng)險(xiǎn)，元治理理論旨在對(duì)政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)等治理形式、機(jī)制或力量進(jìn)行一種宏觀把握和設(shè)計(jì)，調(diào)整各種治理機(jī)制之間的平衡，重新整合各種治理機(jī)制之間的復(fù)雜合作。

（一）元治理視閾下城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)

元治理視閾下的城市社會(huì)治理主體包括政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民（如圖1）。

1.政府。面對(duì)一個(gè)多元治理主體并存的治理體系，政府首先要適應(yīng)元治理的角色定位，它是社會(huì)制度與機(jī)構(gòu)完善以及社會(huì)凝聚力的責(zé)任承擔(dān)者?！霸卫聿豢苫焱谝粋€(gè)至高無(wú)上、控制一切治理安排的政府，相反，它擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計(jì)、提出遠(yuǎn)景設(shè)想的任務(wù)，從而促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織?！盵25]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展路徑是通過(guò)自上而下的社會(huì)計(jì)劃來(lái)推行的政府推進(jìn)模式，地方政府的基層組織是推行新政策的重要主體。社區(qū)黨組織在社區(qū)發(fā)展中仍居于主導(dǎo)地位。十八大報(bào)告明確提出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理體制。在我國(guó)城市社區(qū)治理中，黨和政府是社區(qū)元治理的核心。

2.社區(qū)居委會(huì)。元治理理論強(qiáng)調(diào)政府的核心地位，但并不意味著否定其他治理主體功能的發(fā)揮。社區(qū)居委會(huì)作為群眾性的自治組織，要在黨和政府的支持和幫助下，充分發(fā)揮自治功能，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”。社區(qū)居委會(huì)是居民會(huì)議執(zhí)行機(jī)構(gòu)與社區(qū)治理的重要依托，黨和政府只有借助于社區(qū)居委會(huì)這一載體才可能完成社區(qū)治理的任務(wù)。

3.社會(huì)組織。城市社區(qū)社會(huì)組織是在社區(qū)范圍內(nèi)從事活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)居民利益訴求、為居民提供服務(wù)、推進(jìn)社區(qū)發(fā)展為宗旨的服務(wù)性、公益性和自治性的社會(huì)組織。元治理視閾下的社區(qū)社會(huì)組織接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和扶持，進(jìn)而發(fā)揮在社區(qū)治理中的能動(dòng)作用。社區(qū)社會(huì)組織以自組織的方式集合與表達(dá)居民的權(quán)利意識(shí)和利益訴求，通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)、調(diào)解等方式，集結(jié)整合居民意愿，為黨和政府的科學(xué)決策提供有效參考。

4.駐區(qū)單位。駐區(qū)單位是指在社區(qū)范圍內(nèi)營(yíng)利或非營(yíng)利的企業(yè)、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等組織的總稱。盡管駐區(qū)單位與社區(qū)之間不存在隸屬關(guān)系，但它作為城市社區(qū)治理的重要支撐，其設(shè)施、場(chǎng)地、人才、資金等資源優(yōu)勢(shì)構(gòu)成元治理中黨和政府治理資源的補(bǔ)充，提升社區(qū)資源的利用效率。

5.社區(qū)居民。社區(qū)居民是社區(qū)治理的根基所在，廣大居民積極參與社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的力量和源泉。社區(qū)居民通過(guò)主動(dòng)參與社區(qū)民主選舉與民主決策，進(jìn)行民主管理，并踐行民主監(jiān)督，以保證社區(qū)公共精神的弘揚(yáng)與社區(qū)凝聚力的集聚。

圖1城市社區(qū)治理元治理模型圖

（二）城市社區(qū)的元治理運(yùn)作機(jī)制

城市社區(qū)元治理運(yùn)作機(jī)制中的“協(xié)調(diào)機(jī)制”、“責(zé)任機(jī)制”與“監(jiān)督機(jī)制”是一個(gè)緊密互動(dòng)的整體，構(gòu)成元治理范式下城市社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制的三個(gè)子系統(tǒng)（如圖2）。政府在其中分別承擔(dān)著“協(xié)調(diào)者”、“責(zé)任人”和“監(jiān)督者”的角色。

1. “協(xié)調(diào)機(jī)制”：保證政府權(quán)能與治理彈性。政府權(quán)能是指政府管理公共事務(wù)的權(quán)威；治理彈性則是指政府在各種治理模式之間進(jìn)行有效的選擇或組合，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)指導(dǎo)的能力。“協(xié)調(diào)機(jī)制”旨在保證政府權(quán)能與治理彈性?！爸卫砼c元治理的本質(zhì)區(qū)別在于，前者強(qiáng)調(diào)政治組織脫離政府和國(guó)家的過(guò)程，而后者則明確注重保證政府在治理制度中的影響力、指揮力和控制力的實(shí)踐和過(guò)程?！盵26]多中心治理將政府看作是多元治理主體中平等的“一元”，這種治理模式削弱了政府權(quán)能，它無(wú)法有效解決多元治理主體之間的利益沖突和目標(biāo)分化問(wèn)題，缺乏必要的整合與協(xié)調(diào)力量，容易導(dǎo)致多元治理的失效。元治理范式所構(gòu)建的治理機(jī)制雖然也強(qiáng)調(diào)了各治理主體的互動(dòng)和參與，但政府的權(quán)威仍居于主導(dǎo)地位。在元治理中，政府的功能主要表現(xiàn)為制定規(guī)則與協(xié)調(diào)行動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)自組織和各治理主體的發(fā)展，既實(shí)現(xiàn)“元治”，又不毀壞“自治”?！皡f(xié)調(diào)機(jī)制”是城市社區(qū)元治理運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。隨著城市社區(qū)治理的發(fā)展和深入，將不同治理主體所承擔(dān)的治理任務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合是改善社區(qū)治理的關(guān)鍵，整合過(guò)程也是不斷明確各治理主體功能界限的過(guò)程。就社區(qū)治理而言，要肯定黨和政府的力量在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)性，不斷加強(qiáng)黨組織建設(shè)，發(fā)揮執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢(shì)以及在社區(qū)工作中的政治核心作用。其具體任務(wù)包括推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)自組織、社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)治理彈性，構(gòu)建新型社區(qū)管理機(jī)制。

2. “責(zé)任機(jī)制”：提升社區(qū)治理互信與協(xié)作。元治理強(qiáng)調(diào)了政府及其他治理主體的責(zé)任意識(shí)，“元治理需要在透明的環(huán)境中運(yùn)作，培育多主體之間的信任和更有效的協(xié)作。只有具備了以上條件才能達(dá)到預(yù)期的效果”[27]。可見(jiàn)，承擔(dān)各自的責(zé)任是實(shí)現(xiàn)各治理主體互信與協(xié)作的前提?；鶎诱M織作為社區(qū)治理主體系統(tǒng)中的主導(dǎo)力量，其主要職責(zé)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；基層社區(qū)群眾性組織是社區(qū)主體中的基礎(chǔ)性力量，充分發(fā)揮其利益協(xié)調(diào)、解決沖突的功能，以及提供公共服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為的作用，協(xié)助基層黨組織和政府組織做好社會(huì)管理工作，是構(gòu)建新型社區(qū)的重要特征。在城市社區(qū)治理中，元治理視閾下“一核多元”的治理主體都將提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為職責(zé)所在?！肮伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的制度邏輯導(dǎo)向了一個(gè)合作主義的政策領(lǐng)域時(shí)代。在合作主義的政策框架中，政府謀求與社會(huì)其他組織建立伙伴關(guān)系，構(gòu)建公共服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)?！盵28]社區(qū)治理主體之所以展開(kāi)協(xié)作，是因?yàn)樗鼈兡軌蚯袑?shí)感受到共同的價(jià)值觀念，這種觀念就是推進(jìn)社區(qū)治理走向善治的責(zé)任觀念。因此，構(gòu)建社區(qū)責(zé)任機(jī)制，是社區(qū)治理互信與協(xié)作的保證。

3. “監(jiān)督機(jī)制”：擺脫治理困境與治理風(fēng)險(xiǎn)。任何治理范式和社會(huì)組織都需要有效的管理和有力的監(jiān)督才能健康發(fā)展，城市社區(qū)作為與廣大居民利益息息相關(guān)的組織單位更應(yīng)如此。如果失去應(yīng)有的政府行政監(jiān)督和社會(huì)民主監(jiān)督，容易導(dǎo)致職權(quán)濫用、社會(huì)失序等后果，陷入治理困境和治理風(fēng)險(xiǎn)之中，進(jìn)而嚴(yán)重影響政府的公信力與合法性。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)治理的監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，社區(qū)自組織由于缺乏明確的指導(dǎo)，導(dǎo)致社區(qū)成員在內(nèi)心難以形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感與責(zé)任感，這勢(shì)必造成社區(qū)組織自我監(jiān)督的不力；第二，盡管城市社區(qū)的監(jiān)督主體諸多，但由于監(jiān)督機(jī)制的不健全不完善，多元主體難以形成監(jiān)督合力，無(wú)法起到應(yīng)有的監(jiān)督效果；第三，在社區(qū)內(nèi)部供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程中，由于缺乏統(tǒng)一的約束與協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)調(diào)失靈，利益沖突難以有效化解?！霸卫硪馕吨畱?yīng)該在治理的監(jiān)管、駕馭和協(xié)調(diào)方面發(fā)揮關(guān)鍵的作用，動(dòng)員治理中所必要的資源，有效促成治理中的合法性與責(zé)任性?！盵29]總之，在當(dāng)前的城市社區(qū)治理中，政府“元治理”的監(jiān)督功能無(wú)法得到有效的發(fā)揮，并未承載起構(gòu)建新型社區(qū)運(yùn)作機(jī)制、特別是監(jiān)督機(jī)制的重任。

總而言之，結(jié)合我國(guó)社區(qū)治理的實(shí)際運(yùn)作狀況，筆者將社區(qū)元治理運(yùn)作機(jī)制構(gòu)建成“協(xié)調(diào)機(jī)制”、“責(zé)任機(jī)制”與“監(jiān)督機(jī)制”所聯(lián)結(jié)成的一個(gè)有機(jī)整體?！皡f(xié)調(diào)機(jī)制”是各主體在參與城市社區(qū)治理的過(guò)程中明確職能分工、表達(dá)訴求、梳理和調(diào)整利益分配的過(guò)程，它是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件；“責(zé)任機(jī)制”是城市社區(qū)治理的“粘合劑”，它是各治理主體之間達(dá)成互信與合作的保證；“監(jiān)督機(jī)制”旨在化解各治理主體之間的利益沖突，它是維持城市社區(qū)治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的最后一道“安全閥門(mén)”。就社區(qū)元治理的三個(gè)運(yùn)作機(jī)制而言，元治理對(duì)政府所應(yīng)發(fā)揮的功能與承擔(dān)的責(zé)任提出了更高的要求。政府在保證自身權(quán)能與治理有效性的同時(shí)，還要提升其他治理主體參與社區(qū)治理的積極性，在擺脫治理碎片化困境的任務(wù)中必須處于主導(dǎo)地位。

圖2元治理運(yùn)作機(jī)制示意圖

三、基于元治理模型的案例分析與治理機(jī)制優(yōu)化路徑

模式往往表示特定的制度設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)制和運(yùn)行方式的結(jié)合，以此從整體上展示類型學(xué)的意義。社區(qū)治理中的模式是基于社區(qū)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和反思而得出的具有代表性的治理形式。它是社區(qū)治理主體之間的特定關(guān)系、運(yùn)作機(jī)制、制度規(guī)范與實(shí)踐邏輯，體現(xiàn)著國(guó)家與社會(huì)之間的特定關(guān)系。從近些年的社區(qū)治理實(shí)踐來(lái)看，在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)涌現(xiàn)出依據(jù)元治理模型而探索出的城市社區(qū)治理新模式，諸如上海的“街道街區(qū)模式”、武漢的“江漢模式”、沈陽(yáng)的“社區(qū)自治組織模式”、寧波模式、成都錦江模式、北京魯谷街道模式、青島浮山后模式、深圳鹽田模式等等。它們基于元治理的視閾以制度創(chuàng)新的形式重新分配權(quán)力，發(fā)揮基層黨組織和政府組織的主導(dǎo)功能，協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體間的關(guān)系，培育責(zé)任意識(shí)，完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而大大提高了社區(qū)管理與服務(wù)能力。在此，本文列舉若干元治理實(shí)踐案例，以期對(duì)優(yōu)化城市社區(qū)治理機(jī)制有所啟示和借鑒。

（一）強(qiáng)化政府主導(dǎo)，構(gòu)建條塊化協(xié)調(diào)機(jī)制

以“上海模式”為例，上海社區(qū)治理的基本思路是，以“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”為主線，以街道轄區(qū)為操作單位，形成“條包塊管、以塊為主”的管理格局?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”的主要涵義是，擴(kuò)大和落實(shí)街道的管理權(quán)力和財(cái)力。在目前街道黨工委、街道辦事處分別作為區(qū)委、區(qū)政府派出機(jī)關(guān)性質(zhì)不變的前提下，街道辦事處在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的城區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)治安綜合治理、精神文明建設(shè)、街道經(jīng)濟(jì)組織，行使組織領(lǐng)導(dǎo)、整合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的行政管理職能。“條包塊管、以塊為主”，主要是指理順區(qū)政府職能部門(mén)的專業(yè)管理（條管）與街道綜合管理（塊管）之間的關(guān)系，要求基層公安、工商、市政等專業(yè)職能部門(mén)接受上級(jí)職能部門(mén)和街道黨工委、辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)。簡(jiǎn)言之，就是把市、區(qū)兩級(jí)政府的一部分職能分離出來(lái)向街道層面集中，加強(qiáng)第三級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)街道與居委會(huì)一體化。政府治理重心下移，將街道行政權(quán)力的中心轉(zhuǎn)移到街道辦，放權(quán)于街道，使治理資源在街道有效合理地分配。

“上海模式”強(qiáng)化了政府在城市社區(qū)治理中的主導(dǎo)功能，政府對(duì)社會(huì)性、地區(qū)性和公益性的社區(qū)事務(wù)充當(dāng)協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。這種模式貫徹了元治理理論所強(qiáng)調(diào)的政府處于核心地位的基本理念，其主要特點(diǎn)就是突出了街道辦事處在社區(qū)治理中的地位和效能，使它在城市基層政權(quán)管理中處于承上啟下的關(guān)鍵位置。上海社區(qū)治理機(jī)制的改革，克服了舊有治理體制條塊分割、協(xié)調(diào)失靈的弊端，是元治理理論在城市社區(qū)治理實(shí)踐中的成功運(yùn)用。

（二）明確職能分工，構(gòu)建互補(bǔ)型的責(zé)任機(jī)制

以“江漢模式”為例，武漢江漢區(qū)社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)在于，將政府行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了政府行政職能與社區(qū)自治功能、政府責(zé)任與社會(huì)組織責(zé)任的互補(bǔ)。江漢區(qū)的社區(qū)治理改革主要?dú)v經(jīng)三個(gè)階段：第一階段（2000—2002年），這一時(shí)期的改革重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社區(qū)的關(guān)系。明確規(guī)定街道負(fù)責(zé)行政任務(wù)，承擔(dān)行政責(zé)任；社區(qū)享有充分自治權(quán)，在實(shí)踐中居委會(huì)和街道辦不再是上下級(jí)的行政關(guān)系，居委會(huì)有權(quán)拒絕行政攤派任務(wù)。但第一階段的改革導(dǎo)致新架構(gòu)的社區(qū)治理機(jī)制與傳統(tǒng)的行政體制不斷摩擦，無(wú)法有效擺脫資源配置、社區(qū)自治、合作行動(dòng)三大困境[30]。第二階段（2003—2007年），這一時(shí)期的改革側(cè)重于提升社區(qū)自治功能，構(gòu)建社區(qū)協(xié)作機(jī)制。具體做法是：建立健全社區(qū)事務(wù)分類管理和準(zhǔn)入制度，進(jìn)而減輕社區(qū)居委會(huì)工作負(fù)擔(dān)，解除“行政捆綁”。在明確各治理主體職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，使居委會(huì)真正從繁瑣的行政事務(wù)中抽離出來(lái)。第三階段（2008年至今），2008年之后，江漢區(qū)啟動(dòng)新一輪改革，這次改革的重點(diǎn)是推進(jìn)政府社會(huì)職能協(xié)作化過(guò)程，解決城市社區(qū)治理和公共服務(wù)供給過(guò)程中效率低下的問(wèn)題。具體做法是：進(jìn)一步理順社區(qū)業(yè)務(wù)，明確社會(huì)居委會(huì)責(zé)任。江漢區(qū)將社區(qū)工作事務(wù)劃分為兩類，一是綜合協(xié)管業(yè)務(wù)類，包括治安、市容、環(huán)保、交通協(xié)管；另一類是社會(huì)保障業(yè)務(wù)方面，如勞保、社保、醫(yī)保、低保等申請(qǐng)、資格審查等。

“江漢模式”成功的經(jīng)驗(yàn)在于運(yùn)用元治理范式將政府行動(dòng)與社會(huì)行動(dòng)進(jìn)行有效的銜接。通過(guò)梳理各治理主體的職責(zé)，明確責(zé)任劃分，實(shí)現(xiàn)治理功能互補(bǔ)?；パa(bǔ)性責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建既增強(qiáng)了社區(qū)治理各主體間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，也提高了社區(qū)治理的效率，同時(shí)還為社區(qū)良性發(fā)展提供了廣闊的空間。武漢江漢區(qū)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索構(gòu)建了新型城市社區(qū)治理模式，實(shí)現(xiàn)了基層政府與社區(qū)自治機(jī)制的成功接洽，轉(zhuǎn)變了城市社區(qū)治理格局。

（三）鼓勵(lì)社區(qū)評(píng)議，構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制

以“魯谷模式”為例，其主要特點(diǎn)之一是發(fā)揮社區(qū)民主評(píng)議監(jiān)督職能，培育社區(qū)民間組織。以魯谷社區(qū)為例，該社區(qū)建立了一個(gè)街道層次的社區(qū)成員代表會(huì)議，由200多名居民代表、駐社區(qū)單位代表和社區(qū)內(nèi)的地方人大代表和政協(xié)委員組成，并且設(shè)立了社區(qū)委員會(huì)及其辦公室作為社區(qū)成員代表會(huì)議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。魯谷社區(qū)定期召開(kāi)社區(qū)成員代表會(huì)議，實(shí)行社區(qū)代表重大事項(xiàng)巡視制度、聽(tīng)證制度、評(píng)議制度，定期組織社區(qū)成員對(duì)政府有關(guān)職能部門(mén)及派駐機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行民主評(píng)議考核。考核結(jié)果上報(bào)上級(jí)主管單位和區(qū)委組織部備案，作為干部任免和評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。社區(qū)評(píng)議制度的完善實(shí)現(xiàn)了社區(qū)監(jiān)督機(jī)制常態(tài)化。

從“魯谷模式”來(lái)看，社區(qū)治理常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建關(guān)鍵在于黨組織和政府組織能否切實(shí)發(fā)揮“元治理”的功能。健全常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制需要以黨和政府的監(jiān)督為中心，將黨內(nèi)監(jiān)督依托于社會(huì)力量，培育社區(qū)社會(huì)組織和社會(huì)成員的自我監(jiān)督，以群眾監(jiān)督的面目出現(xiàn)。此外，以社區(qū)居民監(jiān)督委員會(huì)這一形式實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面監(jiān)督的夾縫鏈接，在社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期引導(dǎo)其逐步走向自治善治。社區(qū)居民監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)由民主選舉產(chǎn)生，向社區(qū)成員負(fù)責(zé)，接受社區(qū)成員評(píng)議。元治理視閾下的社區(qū)治理監(jiān)督機(jī)制是通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、班子內(nèi)部監(jiān)督與外部群眾監(jiān)督相互溝通、互為依托、形成合力的監(jiān)督體制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

四、結(jié)語(yǔ)

治理理念若想發(fā)揮實(shí)效，需要相配套的運(yùn)作機(jī)制與之契合。每種機(jī)制要想維持自身的有效性，也需要對(duì)其自身不斷加以完善。各地的城市社區(qū)治理實(shí)踐已證明，城市社區(qū)元治理運(yùn)作機(jī)制有效克服了治理過(guò)程中的諸多難題。城市社區(qū)治理作為政府與其他治理主體對(duì)社區(qū)生活的合作管理，需強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)主體的共同參與，更應(yīng)重視政府在其中所具有的元治理的特殊角色和作用。元治理并不意味著建立一套一成不變的治理方式，它所體現(xiàn)的是治理模式與治理主體多元關(guān)系的管理，政府仍只是多元系統(tǒng)中的成員之一，但在政府擔(dān)負(fù)保護(hù)該社會(huì)的制度機(jī)構(gòu)完善與社會(huì)凝聚力的責(zé)任時(shí)，政府元治理職權(quán)的行使可以發(fā)揮其他治理主體所不具備的治理機(jī)制協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。這不僅可以為自組織治理提供制度保障，而且在治理模式失效的情況下，政府可作為最后手段采取補(bǔ)救措施。元治理范式下的城市社區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，有效克服了當(dāng)前城市社區(qū)治理運(yùn)作機(jī)制的不足，在發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，也有效維護(hù)了多元治理的有效性，對(duì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治具有重要意義。

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（責(zé)任編輯王婷婷）