文/徐強勝

正確理解機關(guān)法人制度

文/徐強勝

民法總則科學(xué)、規(guī)范地規(guī)定了機關(guān)法人必要的財產(chǎn)與機關(guān)法人的范圍，明確了機關(guān)法人何時及在多大范圍以法人身份參與民事活動。民法總則“法人”專節(jié)規(guī)定機關(guān)法人為“特別法人”，其特別的含義不僅僅是形式上的，也是實質(zhì)上的。但需要注意的是，和其他法人一樣，機關(guān)法人在民事活動中須遵守平等、自愿、公平、誠實信用等基本原則。

1986年民法通則第50條第1款規(guī)定“有獨立經(jīng)費的機關(guān)從成立之日起，具有法人資格”，初步確立了機關(guān)的法人資格，民法總則第96條和97條則更加明晰了機關(guān)法人的內(nèi)涵與外延。國家機關(guān)的主要功能是履行法律賦予的行政、司法以及其他社會公共管理任務(wù)，同時因其履行相應(yīng)職能而需要以平等主體身份參與民事活動。但作為民事主體的時候，作為法人的機關(guān)具有特殊性，非一般民事法人理論所能涵蓋。

機關(guān)法人的民事主體地位是由社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展需要決定的

機關(guān)本以履行行政、司法和其他社會公共事務(wù)管理為己任，故西方主要國家和地區(qū)是以公法人制度處理的。中華人民共和國成立后，由于受前蘇聯(lián)機關(guān)法人理論的影響，20世紀(jì)50年代在考慮制定民法典時，就將國家機關(guān)也作為法人之一種，如1955年制定的民法總則草稿第19條規(guī)定：“國家機關(guān)、群眾團體、社會組織、合作社、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等能以自己的名義取得民事權(quán)利和負擔(dān)民事義務(wù)，并在法院起訴、應(yīng)訴的公私組織都是法人?！?986年制定的民法通則第50條第1款規(guī)定，“有獨立經(jīng)費的機關(guān)從成立之日起，具有法人資格”，正式確立了國家機關(guān)的法人地位。

機關(guān)法人制度自被民法通則規(guī)定為法人以來，就備受爭議。首先，當(dāng)代法學(xué)都認(rèn)為國家具有公法與私法的雙重人格，而國家機關(guān)是國家的一部分，故國家機關(guān)本身不應(yīng)當(dāng)具有法人資格。如果按照大陸法系法人分類，機關(guān)法人既非社團法人，亦非財團法人，充其量相當(dāng)于德國民法典第89條、瑞士民法典第52條中作為公法人的“機構(gòu)”。盡管當(dāng)代公共行政出現(xiàn)了多元化趨勢，需要賦予行政機關(guān)一定的主體權(quán)限，如日本于1999年通過了《獨立行政法人通則法》，但行政機關(guān)的法人化并不普遍。其次，作為所謂法人的國家機關(guān)，并無我國法人理論和立法所要求的獨立財產(chǎn)，也不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任，因此國家機關(guān)法人制度是有悖于法人主體制度內(nèi)涵的。更重要的是，如果賦予國家機關(guān)法人制度，將會導(dǎo)致國家機關(guān)的商業(yè)化追求。如果說要承認(rèn)國家機關(guān)法人地位的話，也僅是其公法人，而非私法人地位。所以在民法總則制定過程中，學(xué)界大都從大陸法系關(guān)于法人基本分類著手，不建議在其中規(guī)定機關(guān)法人制度。整體而言，我國學(xué)界關(guān)于機關(guān)法人的理論研究很少，即使研究，要么從公法角度而認(rèn)其為公法人，要么簡單套用民法關(guān)于法人的一般要求，而無法窺其真面目。

盡管對于機關(guān)法人的地位爭論較大，我國主流理論對于國家機關(guān)成為民法上的法人還是完全認(rèn)可的。無疑，國家機關(guān)是代表國家從事公權(quán)力活動的，直接體現(xiàn)的是國家的意志。在從事公權(quán)力活動時，他們是權(quán)力機關(guān)。但是，除了從事公權(quán)力活動，國家機關(guān)常常還會從事一些因公權(quán)力活動所必要的民事活動，如購置辦公用品、租賃辦公房屋等。而且，更為重要的是，由我國的社會主義市場經(jīng)濟的“社會性”決定國家機關(guān)特別是地方行政機關(guān)和職能機關(guān)因其負有的公共服務(wù)或經(jīng)濟管理職能，需要向社會購買公共服務(wù)，從而與供給方產(chǎn)生民事法律關(guān)系。而這些都需要賦予國家機關(guān)法人主體地位，以利于其以平等主體身份從事民事行為，參與相應(yīng)的社會活動。換言之，盡管國家機關(guān)沒有獨立的財產(chǎn)，不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任，但需要通過賦予其法人地位以保證其民事交往。

應(yīng)正確理解民法總則第96條關(guān)于機關(guān)法人的規(guī)定

民法總則第96條規(guī)定：“有獨立經(jīng)費的機關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)從成立之日起，具有機關(guān)法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！焙兔穹ㄍ▌t規(guī)定相比，該第96條關(guān)于機關(guān)法人的界定應(yīng)當(dāng)是十分清晰的。

（一）機關(guān)法人是指有獨立經(jīng)費的機關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)

首先，機關(guān)法人是指國家機關(guān)。機關(guān)一詞在我國已經(jīng)成為法定用語，一般是指國家機關(guān)和承擔(dān)行政職能的準(zhǔn)機關(guān)。當(dāng)然，何為機關(guān)，法律上并未予以明確，實務(wù)中應(yīng)以一定時期國家機構(gòu)設(shè)置體系為定。但需要注意的是，其不僅僅包括行政機關(guān)。根據(jù)2001年8月國家統(tǒng)計局發(fā)布的《第二次全國基本單位普查法人單位及產(chǎn)業(yè)活動單位劃分規(guī)定》第五條，機關(guān)法人是指各級政黨機關(guān)和國家機關(guān)，包括縣級以上各級中國共產(chǎn)黨委員會及其所屬各工作部門；縣級以上各級人民代表大會機關(guān)；縣級以上各級人民政府及其所屬各工作部門；縣級以上各級政治協(xié)商會議機關(guān)；縣級以上各級人民法院、檢察院機關(guān)；縣級以上各民主黨派機關(guān)；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中國共產(chǎn)黨委員會和人民政府，以及街道辦事處。

其次，機關(guān)法人包括承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)。所謂承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)主要指在特定立法下設(shè)立的獨立自主運作的公共管理機構(gòu)，其業(yè)務(wù)性質(zhì)屬行政職能，享有法律、法規(guī)賦予的行政職能或公共管理職能，并與政府部門保持較強的獨立性。此類機構(gòu)較類似于我國法律、行政法規(guī)授權(quán)由政府直管的承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)，如中國人民銀行法規(guī)定了中國人民銀行相對獨立的地位和職能；保險法規(guī)定了保險業(yè)監(jiān)督管理委員會對保險業(yè)的監(jiān)督管理職能；證券法規(guī)定了中國證券監(jiān)督管理委員會對證券市場行使監(jiān)督管理職能；銀行業(yè)監(jiān)督管理法規(guī)定了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能等。它們擁有獨立的行政主體地位，直接代表政府獨立承擔(dān)某領(lǐng)域內(nèi)行政職能，不向政府部門負責(zé)，而直接向行政首長負責(zé)。需要強調(diào)的是，承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)必須是法定的，即由特定立法專門規(guī)定的機構(gòu)，其不能是行政機關(guān)或地方政府自行設(shè)置的。一般情況下，這種法定，既包括專門立法，也包括其他立法，如船舶和海上設(shè)施檢驗條例明確授權(quán)船舶檢驗局為行政執(zhí)法主體。可以說，民法總則第96條關(guān)于“承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)”的規(guī)定，不僅明確指出了哪些承擔(dān)行政職能機構(gòu)可以成為機關(guān)法人，且明確規(guī)定了這些機構(gòu)必須是法定的。該規(guī)定的意義在于，以私法的規(guī)定強調(diào)了有關(guān)機構(gòu)成為法人的法定性，在一定程度上可以防范一些行政機關(guān)和地方政府隨意設(shè)置行使行政職能的機構(gòu)。

再次，成為法人的機關(guān)和法定機構(gòu)須有獨立的經(jīng)費。機關(guān)法人盡管沒有獨立經(jīng)營的財產(chǎn)，但應(yīng)有獨立的經(jīng)費，這些經(jīng)費是根據(jù)其工作需要，由國家和地方財政撥款形成的。一般情況下，國家機關(guān)為了完成國家規(guī)定的行政任務(wù)，按照批準(zhǔn)的經(jīng)費預(yù)算和規(guī)定的手續(xù)，由財政部門和主管會計單位請領(lǐng)預(yù)算經(jīng)費，并向所屬會計單位轉(zhuǎn)撥預(yù)算經(jīng)費。這些經(jīng)費一旦劃撥給機關(guān)，就由機關(guān)按照行政任務(wù)與職能進行支配。經(jīng)費形成了國家機關(guān)法人從事民事行為的財產(chǎn)基礎(chǔ)。

（二）有獨立經(jīng)費的機關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)從成立之日起，具有機關(guān)法人資格

在我國，各種機關(guān)的成立，首先直接依據(jù)的是憲法和國家機關(guān)組織法，如國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等。這些機關(guān)一經(jīng)成立，國家有關(guān)部門就會根據(jù)預(yù)算法及編制規(guī)定劃撥相應(yīng)經(jīng)費，從而一經(jīng)成立即取得法人資格。其次是根據(jù)特定或?qū)ｉT法律而成立的承擔(dān)行政職能的法定機關(guān)，也一經(jīng)成立就取得法人資格。機關(guān)法人之所以一經(jīng)成立即可獲得法人資格，主要原因在于其本身是由法律直接規(guī)定或根據(jù)法律成立的，故其在進入民事領(lǐng)域從事民事活動無須再行“依法”成立。有學(xué)者認(rèn)為，政府直接設(shè)立機關(guān)法人，其財力、組織力及對于法律的了解，均極可靠，故除企業(yè)法人外，無需審查。這種認(rèn)識是一種簡單地比照民法對于法人的基本要求的看法，未看到機關(guān)法人在民事活動中的特殊性。

（三）機關(guān)法人可以從事為履行職能所需要的民事活動

無論是有獨立經(jīng)費的機關(guān)，還是有獨立經(jīng)費的承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)，它們從事的活動是依其職責(zé)而產(chǎn)生的公權(quán)力活動。也就是說，其活動是因執(zhí)行法律而導(dǎo)致的行政、司法或其他公共管理服務(wù)活動。所以，作為機關(guān)，其與相對方并不處于平等地位，相對方具有服從的義務(wù)。只有相對方在認(rèn)為機關(guān)不合理行政或司法裁判時，才可以依其公民權(quán)或其他權(quán)利而要求行政復(fù)議或訴訟。機關(guān)在行使法律賦予其權(quán)力時，不是以法人名義出現(xiàn)的，而是以權(quán)力機關(guān)身份進行的。在一定意義上，這時不存在機關(guān)法人的問題。只有在機關(guān)為履行其職能從事所需要的民事活動時，如購買辦公用品，租賃辦公房屋或采購其他公務(wù)用品等時，才以機關(guān)法人的名義出現(xiàn)，亦即，這個時候它才是民法上的法人。在一定意義，正是其僅在從事為履行職能所需要的民事活動時才是民法上的法人，因此無須如其他法人般須經(jīng)過法定程序而設(shè)立。

民法通則第50條第1款僅規(guī)定“有獨立經(jīng)費的機關(guān)從成立之日起，具有法人資格”，而未進一步明確機關(guān)法人在民法中的意義，因此在理論上產(chǎn)生很大疑義。亦即，作為法人的國家機關(guān)是否能夠因其法人地位而獨立為民事活動。實踐中，一些機關(guān)以各種理由或方式收取不該收取的費用，甚至直接投資辦企業(yè)。這種現(xiàn)象的發(fā)生，不能不說與國家機關(guān)錯誤地將自己當(dāng)作與其他民事法人一樣的法人有關(guān)。民法總則第96條最后一句明確規(guī)定機關(guān)法人“可以從事為履行職能所需要的民事活動”，不僅意味著機關(guān)法人“可以從事為履行職能所需要的民事活動”，而且表明，它也只能從事為履行職能所需要的民事活動。“可以從事”是指機關(guān)并不因國家機關(guān)身份而僅能從事行政活動，因履行職能所需要的民事活動也是可以為之的，這時其身份是機關(guān)法人；除了因履行職能所需要的民事活動之外，國家機關(guān)只能以機關(guān)的名義，而非機關(guān)法人的名義從事相應(yīng)活動，這時其身份是國家機關(guān)。可以這樣認(rèn)為，民法總則第96條最后一句的規(guī)定，使得本為公法身份的國家機關(guān)因該規(guī)定而進入私法領(lǐng)域，且僅限于為履行職能所需要的民事活動。當(dāng)機關(guān)法人從事的活動超出該“所需要的民事活動”時，其行為是無效的。如1995年擔(dān)保法第8條就明確規(guī)定，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的外，國家機關(guān)不得為保證人。也正是機關(guān)僅在從事所需要的民事活動時才以法人身份出現(xiàn)，故不存在所謂機關(guān)法人章程及內(nèi)部完善的組織機構(gòu)問題。

需要注意的是，在政府和社會資本合作（PPP）項目中，政府的身份是什么？是以平等主體的身份還是管理者的身份？進而，政府通過特許經(jīng)營或購買社會服務(wù)方式與社會資本方簽訂合同的行為，是否屬于其履行職能所需要的民事行為？不論是政府通過特許經(jīng)營方式，還是通過購買社會服務(wù)的方式，政府一方都是以平等主體的身份出現(xiàn)的，盡管政府一方在簽訂合同以后，具有對有關(guān)項目的監(jiān)督和管理權(quán)，但這種監(jiān)督和管理權(quán)主要是基于其公共管理者的身份，而非基于PPP合同。PPP模式的實質(zhì)是政府向社會融資以完成其政府職能，因而，在PPP項目中，政府是以機關(guān)法人的名義出現(xiàn)的，其所從事的行為系為履行其職能所需要的民事行為。那么，從這個意義上，PPP合同本質(zhì)屬于民事合同，須遵守合同法。但由于PPP合同是政府向社會購買服務(wù)或通過特許經(jīng)營模式履行其職能，故這種合同具有特殊性。

整體而言，相對于民法通則，民法總則關(guān)于機關(guān)法人的規(guī)定更為科學(xué)與合理，且十分規(guī)范。它不僅規(guī)定了機關(guān)法人必要的財產(chǎn)與機關(guān)法人的范圍，也明確了機關(guān)法人何時及在多大范圍以法人身份參與民事活動。因此，民法總則“法人”專節(jié)規(guī)定機關(guān)法人為“特別法人”，其特別的含義不僅僅是形式上的，也是實質(zhì)上的，因而相應(yīng)法律制度的設(shè)計與法律條文的分析、理解須體現(xiàn)這種特別的意義。

可以說，機關(guān)法人系扎根于我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)土壤的產(chǎn)物，確實具有特別的意義與價值，但需要注意的是，盡管如此，其也系民法總則中的法人，故其主體地位并不因“特別法人”之名而在民事活動中有什么不同。和其他法人一樣，機關(guān)法人在民事活動中須遵守平等、自愿、公平、誠實信用等基本原則。

（作者系河南財經(jīng)政法大學(xué)教授）