文/宋仕超

反思與進路：民事執(zhí)行權分權運行機制的研究
——以山東省臨沭縣人民法院的執(zhí)行改革為視角

文/宋仕超

執(zhí)行改革是司法改革的重要內容之一。山東省臨沭縣人民法院通過對民事執(zhí)行權分權運行機制的現(xiàn)狀進行分析，針對民事執(zhí)行權分權運行機構職能模糊、運行模式差異明顯、運行規(guī)范性依據不足、運行權力銜接不暢等問題，積極探索民事執(zhí)行分權運行機制再造的實踐，形成了有效的監(jiān)管和制約模式，提升了法院的綜合執(zhí)行能力。

民事執(zhí)行權分權運行機制的改革是歷次司法改革的重要內容之一，也是理論界研究的重點和難點。從最初的審執(zhí)一體，到后來的審執(zhí)分立，再到執(zhí)行權的分段集約運行，執(zhí)行權的分權運行機制不斷得到完善。民事執(zhí)行權依據“權力制約和監(jiān)督”的思想，被關進制度的籠子里，使“權力在陽光下運行”成為可能。民事執(zhí)行權分權運行的關鍵在于合理分解執(zhí)行權，并將各項權力進一步劃分執(zhí)行環(huán)節(jié)或階段，并且確定相應的時限。但是，現(xiàn)在還沒有相應明確的規(guī)范性依據。在執(zhí)行權分權運行機制的改革過程中，出現(xiàn)了民事執(zhí)行實施權與民事執(zhí)行裁決權分立的“成都模式”。民事執(zhí)行裁決權交由審判監(jiān)督庭行使的“重慶模式”和民事執(zhí)行權在上下兩級法院分權的“紹興模式”，這些模式是對民事執(zhí)行權分權運行機制的大膽實踐和有益嘗試，并且取得了較好的效果。但是，目前的民事執(zhí)行權分權運行機制仍然存在不完善之處，制約了當前法院民事執(zhí)行工作的進一步開展和深入。本文分為引言、反思、評述和進路四個部分，以臨沭縣法院的執(zhí)行改革為視角，對民事執(zhí)行權分權運行機制進行研究，提出了完善民事執(zhí)行權分權運行機制的進路。

引言：民事執(zhí)行權分權運行機制的概述

（一）民事執(zhí)行權分權運行機制的概念和理論

民事執(zhí)行權分權運行機制，是指根據民事執(zhí)行權的性質和特點，以及民事執(zhí)行案件同質性和可復制性的屬性，將民事執(zhí)行權劃分為執(zhí)行審查權、執(zhí)行實施權、執(zhí)行管理權、執(zhí)行監(jiān)督權等權力，并根據劃分的各個權力的流程節(jié)點和實施程序，進一步分解和細化權力，使民事執(zhí)行權在分權模式下，完整有序運行的機制。

權力監(jiān)督與制約理論是民事執(zhí)行權分權運行機制的法理基礎。“絕對的權力導致絕對的腐敗”。隨著歷史的發(fā)展和相關理論的完善，對公權力進行監(jiān)督和制約已經形成了共識。公權力接受監(jiān)督和制約是保證公權力在合法與合理的范圍內行使的有效途徑。民事執(zhí)行權是公權力的重要組成部分，同樣需要制約與監(jiān)督。在長期的實踐過程中，我國的執(zhí)行體制經歷審執(zhí)一體、審執(zhí)分離和執(zhí)行分權的不同階段，這一變化也是對權力監(jiān)督與制約重要性的認識不斷提升的過程。在民事執(zhí)行權分權運行之前，民事執(zhí)行案件的整個辦理過程均由執(zhí)行員一人負責，這種高度集中的執(zhí)行權少有制約和監(jiān)督，極其容易發(fā)生權力的濫用，產生不執(zhí)行、亂執(zhí)行和消極執(zhí)行的現(xiàn)象。民事執(zhí)行權分權運行機制將執(zhí)行權關進制度的籠子，以分權的方式，達到權力制約和監(jiān)督的目的，規(guī)范了執(zhí)行權的行使。

民事執(zhí)行權的可分解性和民事執(zhí)行案件可分割性是民事執(zhí)行權分權運行機制的可行依據。民事執(zhí)行權包括執(zhí)行實施權、執(zhí)行審查權等，是人民法院依法采取各類執(zhí)行措施以及對執(zhí)行異議、復議、申訴等事項進行審查的權力。執(zhí)行審查權的范圍主要是審查和處理執(zhí)行異議、復議、申訴以及決定執(zhí)行管轄權的移轉等審查事項。執(zhí)行實施權的范圍主要是財產調查、控制、處分、交付和分配以及罰款、拘留措施等實施事項。雖然民事執(zhí)行案件和民事訴訟案件都是法院受理案件的重要組成部分，但是二者具有顯著的區(qū)別。民事執(zhí)行案件基本都涉及到對被執(zhí)行人財產的調查、控制、處分和交付，執(zhí)行的對象具有同質性，執(zhí)行的方式具有可復制性。而訴訟案件不同，每一個訴訟案件都具有特定的民事法律關系，以及特定的案件事實和法律依據，需要案件的審判者根據案件的具體情況作出合乎法律的判決。民事執(zhí)行案件的同質性和可分割性，讓民事執(zhí)行工作從一個整體分解成若干個部分，以及實現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化成為可能。

執(zhí)行機制改革，以科學的執(zhí)行權分權運行機制為前提，用制度化手段規(guī)定了如何窮盡執(zhí)行措施，如何實現(xiàn)分權制約，如何落實考核追責，最終激發(fā)團隊活力，實現(xiàn)權力約束，提高整體的戰(zhàn)斗力。

（二）民事執(zhí)行權分權運行機制的歷史沿革

為適應外在司法環(huán)境，不斷推進司法效能提升，我國民事執(zhí)行方面的改革也成為歷次司法改革的重中之重，不僅改革的內容豐富，而且形式多樣，囊括了民事執(zhí)行工作的多個領域。最高人民法院于2000年9月下發(fā)《關于改革人民法院執(zhí)行機構有關問題的通知》，依照分權制約和加強監(jiān)督的思想，將執(zhí)行權從“審執(zhí)一體”的工作模式中分離出來。從最初的審執(zhí)一體，到后來各級法院成立執(zhí)行局，民事執(zhí)行工作的地位得到明顯提升，作用得到有力發(fā)揮，但是在內設機構、職責分工、權力運行等方面并沒有明確和統(tǒng)一的規(guī)定，各地也是在不斷的探索中。

2001年4月，最高人民法院又發(fā)出法明傳〔2001〕224號《關于認真貫徹全國高級法院院長會議和全國地方人民法院執(zhí)行改革座談會精神積極推進執(zhí)行工作改革的通知》，指出“要積極探索并形成新的執(zhí)行工作運行機制，要求堅持從實踐出發(fā)，合理確定執(zhí)行工作局的職責范圍，內部機構設置，人員調配，執(zhí)行權監(jiān)督制約機制的操作程序”。最高人民法院分別于2009年7月和2011年10月，頒布《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》和《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》，在兩個意見中明確中基層法院執(zhí)行局設置執(zhí)行審查、執(zhí)行實施、申訴審查、綜合管理機構，分別行使實施權、審查權、督辦權和管理權，著重強化執(zhí)行分權運行與規(guī)范運作，為執(zhí)行機構設置與權力運行機制改革設定了一個統(tǒng)一的標準和模式。

無論是改革的推動者，還是改革的參與者，把加強對執(zhí)行權運行的監(jiān)督制約，規(guī)范權力的運行，確保執(zhí)行權公正高效地行使，始終作為改革的出發(fā)點和落腳點。

因而改革的核心就是執(zhí)行權力的分解，試圖找出民事執(zhí)行權內含不同性質的下位權力，突破口就是執(zhí)行機構改革，其實質就是貫穿著“以權制權”的權力制衡思想。

反思：民事執(zhí)行權分權運行機制的現(xiàn)狀

（一）民事執(zhí)行權分權運行機制的不同模式

“成都模式”：民事執(zhí)行實施權與民事執(zhí)行裁決權分立。成都中院在全國率先成立執(zhí)行裁判監(jiān)督庭，專門負責執(zhí)行裁判權的行使和對重大執(zhí)行事項進行監(jiān)督，并制定《執(zhí)行裁判監(jiān)督工作規(guī)則》，率先實現(xiàn)了執(zhí)行實施權與裁決權的徹底分立。成都中院以執(zhí)行實施權的二次分權和監(jiān)督管理為中心，積極探索執(zhí)行實施權的有效運行與制約監(jiān)督機制，先后搭建了三個管理平臺，即執(zhí)行流程管理平臺、網絡公開互動平臺、失信曝光聯(lián)動平臺，內外兼修，為成都法院執(zhí)行工作的開展營造了有利的執(zhí)行環(huán)境，對于執(zhí)行難的解決發(fā)揮了積極作用。

“重慶模式”：民事執(zhí)行裁決權交由審判監(jiān)督庭行使。重慶法院開創(chuàng)了“三權分離、四段運行”模式。三權分離模式，是指將執(zhí)行權分解為執(zhí)行實施權、執(zhí)行裁決權、評估拍賣管理權，分別由執(zhí)行局、審判監(jiān)督庭、司法行政行使，并將司法拍賣引入第三方交易平臺。拍賣機構通過電子競價方式，在特定的運行平臺上進行，不僅使拍賣活動本身更加透明，而且實現(xiàn)了司法拍賣資產變現(xiàn)價值的最大化，最大限度地保護了當事人的利益。四段運行模式，即按照執(zhí)行實施權的權能不同，根據專業(yè)化分工的要求，以及集約化管理的需要，將執(zhí)行實施過程拆分為執(zhí)行啟動、執(zhí)行調查、財產處置三個階段。各階段之間設置節(jié)點，環(huán)環(huán)緊扣，運轉有序，段與段之間形成橫向的監(jiān)督制約。通過這種“卡住兩頭、規(guī)范中間、過程管理、節(jié)點控制”的執(zhí)行流程管理，徹底打破一人一案一包到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式。

“紹興模式”：民事執(zhí)行權在上下兩級法院分權。2001年7月26日，紹興兩級法院執(zhí)行局統(tǒng)一掛牌成立，在經過最高院批準實施的執(zhí)行改革方案中，中院執(zhí)行局擁有了行政領導和司法監(jiān)督的雙重職權，其有權對全市執(zhí)行工作實行統(tǒng)一管理、協(xié)調和指揮，并對基層法院執(zhí)行局的領導任免和人員配備有了建議權，一個全新的執(zhí)行工作管理、運行機制誕生了。紹興改革不光強調“統(tǒng)”的一面，“統(tǒng)分結合”才是精髓所在。紹興實行執(zhí)行實施權和裁判權分權運行，在執(zhí)行局內部分設執(zhí)行工作部、裁決處等部門，各司其職；而在兩級法院之間，中院執(zhí)行局主要行使裁決監(jiān)督權，基層法院主要行使實施權。由此，避免了執(zhí)行權高度集中缺乏監(jiān)督的弊端，同時也優(yōu)化了執(zhí)行資源。

（二）民事執(zhí)行權分權運行機制的問題表現(xiàn)

1.民事執(zhí)行權的分權運行機構職能模糊

按照最高院的要求，執(zhí)行局內設機構的職能定位較為明確。執(zhí)行實施機構辦理財產調查、控制、處分及交付和分配，采取罰款、拘留強制措施；執(zhí)行審查機構負責辦理各類執(zhí)行異議、復議、案外人異議及變更執(zhí)行法院的申請事項；申訴審查機構負責執(zhí)行申訴信訪案件的審查與督辦事項；綜合管理機構負責轄區(qū)執(zhí)行工作管理部署、巡視督查、評估考核、起草規(guī)范性文件、調研統(tǒng)計等各類綜合事項。可以說，執(zhí)行分權運行的劃分界限較為明確，為地方各級法院改革提供了統(tǒng)一的標準。但是，在各地兩級法院執(zhí)行局設立之初，其內設的執(zhí)行機構并沒有清晰的職能劃分。在實際的運行實施中，每個執(zhí)行機構都有辦理執(zhí)行實施事項的職能。而且，執(zhí)行審查事項常常在執(zhí)行局長的統(tǒng)籌下，對內實行交叉運作。直到近幾年，大部分基層法院才逐步設立執(zhí)行審查部門，統(tǒng)一行使執(zhí)行審查權。由于基層法院的編制和人員有限，基層法院的內設機構較多，包括基層法院設置的派出法庭，造成基層法院執(zhí)行內設機構的人員配置總是不能滿足實際需要，甚至出現(xiàn)“案多人少”的局面。

2.民事執(zhí)行權分權運行未形成有效機制

按照最高法院的精神，民事執(zhí)行權分權運行機制應當按照規(guī)范要求統(tǒng)一實行。第一，民事執(zhí)行裁判權和民事執(zhí)行實施權要實行分權，分別交由不同的執(zhí)行部門實施；第二，以分段集約機制運行民事執(zhí)行實施權，把實施過程分為財產查控、財產處置、款物發(fā)放等不同階段，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，以達到互相監(jiān)督、分權制衡的目標；第三，關于執(zhí)行異議案件的審理要統(tǒng)一交由審判部門。在實際的實施過程中，雖然有的地方法院在本級設立執(zhí)行裁判庭，負責民事執(zhí)行裁判權的行使，并將民事執(zhí)行實施權交由執(zhí)行一庭、執(zhí)行二庭行使，但是各個執(zhí)行部門的分工依然不夠明確和具體，未形成規(guī)范的權力運行體制和機制。而且，作為民事執(zhí)行權分權運行賴以存在的民事執(zhí)行實施權分段集約機制，沒有在地方各級法院廣泛實行?；蛘哒f，民事執(zhí)行案件實行分段集約模式的法院并不多，這讓民事執(zhí)行權的分權運行在一定程度上停留在了文件里，沒有得到有效的實施，更不要說形成有效的機制。

3.民事執(zhí)行權的分權運行模式差異明顯

雖然最高院在有關文件中，明確了中基層法院執(zhí)行局設置民事執(zhí)行審查、民事執(zhí)行實施、民事執(zhí)行申訴審查、民事執(zhí)行綜合管理機構，分別行使民事執(zhí)行實施權、民事執(zhí)行審查權、民事執(zhí)行督辦權和民事執(zhí)行管理權。但是，在實際執(zhí)行的過程中，有些地方法院的執(zhí)行局內設機構設置與職權配置沒有統(tǒng)一到最高院的要求上。雖然，各地兩級法院積極推動執(zhí)行改革，先后全部設立了執(zhí)行局，并基本上在執(zhí)行局下設執(zhí)行一庭、執(zhí)行二庭兩個機構，明確兩個內設機構與審判業(yè)務庭并列存在，以此突顯執(zhí)行局的地位與作用。但是，執(zhí)行局內設機構全部達到最高法院要求的沒有一家，部分法院只有兩個內設機構，而且對于內設裁判機構的名稱也并不統(tǒng)一。

（三）民事執(zhí)行權分權運行機制的制約因素

1.民事執(zhí)行權分權運行的規(guī)范性依據不足

執(zhí)行權的分權運行并不是各地區(qū)各級法院自主憑空想象出來的，而是需要在已有制度的框架內有序建立和運行，這是民事執(zhí)行權分權運行的前提條件，也是民事執(zhí)行權分權運行機制得以有效實施的重點和要點。民事執(zhí)行權分權運行的關鍵在于合理分解執(zhí)行權，并將各項權力進一步劃分執(zhí)行環(huán)節(jié)或階段，并且確定相應的時限。但是，現(xiàn)在還沒有相應明確的規(guī)范性依據。雖然最高人民法院《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作若干意見》(法發(fā)〔2009〕43號)，以及《關于貫徹執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》(法發(fā)〔2011〕15號)，對這些問題提供了一定的規(guī)范性依據，但均為司法解釋，效力位階較低，且較為模糊，缺乏可操作性。2012年，民事訴訟法對執(zhí)行部分進行了一定修改，但由于容量有限和性質限制，難以對民事執(zhí)行進行詳盡規(guī)定。總體而言，我國民事執(zhí)行法律法規(guī)、司法解釋均過于粗淺，執(zhí)行關鍵環(huán)節(jié)無細致規(guī)范依據，規(guī)范保障嚴重缺位。

依據民事執(zhí)行權的特點和屬性，分劃出多項分權力，可以稱為對民事執(zhí)行權的一次分權；依據民事執(zhí)行權下各分權力的特點和屬性，將民事執(zhí)行權下的各項分權力進一步分解細化，可以稱為對民事執(zhí)行權的二次分權。

2.民事執(zhí)行權分權運行的內設機構無序

各級法院對如何設置執(zhí)行機構的內設機構認識差異較大，司法實踐中“各顯神通”，設置極為混亂。如最高人民法院在執(zhí)行局內設執(zhí)行信息室、協(xié)調指導室、綜合管理室、申訴審查室以及復議與監(jiān)督室，湖南省高級人民法院則在執(zhí)行局設置了執(zhí)行工作庭、執(zhí)行裁判庭和綜合辦公室，而長沙市中級人民法院則在省高院基礎上增設了執(zhí)行裁判監(jiān)督庭。這種混亂局面，反映了不同法院對民事執(zhí)行理論認識的差異性，使得各級法院的執(zhí)行機構內設機構無法形成對應關系，不僅不利于法院內部的歸口管理和監(jiān)督，也不利于當事人行使相應權利和執(zhí)行權的分權運行。

3.民事執(zhí)行權分權運行的權力銜接不暢

民事執(zhí)行裁判權與民事執(zhí)行實施權具有密切關系，不可分割。最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》將執(zhí)行裁判權界定為“執(zhí)行審查權”，并分別對執(zhí)行實施權和執(zhí)行審查權列舉式規(guī)定，即執(zhí)行實施權主要包括財產查控、處分、交付和分配以及罰款、拘留措施，執(zhí)行裁決權主要包括對執(zhí)行異議、復議、申訴以及決定執(zhí)行管轄轉移等事項的審查。同時規(guī)定執(zhí)行實施權由執(zhí)行員或法官行使，執(zhí)行審查權由法官行使?？傮w看來，實施權與裁決權的區(qū)分尚不明晰，相互之間缺乏有效銜接，司法實踐中過分強調區(qū)分兩種權能，不利于執(zhí)行整體效益提升。另外，執(zhí)行員和法官的關系較為模糊，執(zhí)行員是否必須具備法官資格以及執(zhí)行員的任免程序均缺乏依據，使得難以區(qū)分，執(zhí)行權配置也就無法具體落實。

評述：臨沭縣法院民事執(zhí)行權分權運行機制再造的實踐

（一）臨沭縣法院民事執(zhí)行權分權運行機制的具體內容

1.組建團隊，各管一段，實現(xiàn)民事執(zhí)行權的分段作業(yè)

臨沭縣法院結合結構扁平化的司改目標，將審判團隊的扁平化管理模式擴展至執(zhí)行團隊，取消執(zhí)行局內部庭室建制。建立了6個一級團隊，5個二級團隊，4個三級團隊共15個團隊。把團隊建在執(zhí)行流程上，實現(xiàn)每個團隊各管一段的工作模式。6個一級團隊分別由1個“指揮中心”團隊、4個精執(zhí)團隊和1個監(jiān)督團隊構成，隸屬于執(zhí)行局。5個二級團隊分別由2個財產查控團隊、2個人身強制措施團隊和1個綜合團隊構成，隸屬于執(zhí)行指揮中心。4個三級團隊分別由2個警務團隊、1個裁決團隊和1個內勤團隊構成，分別隸屬于財產、人身查控團隊和綜合團隊。

2.裁執(zhí)分離，本級分權，實現(xiàn)民事執(zhí)行權的權力分解

臨沭縣法院按照分權制約和監(jiān)督的思想，將民事執(zhí)行權分解為民事執(zhí)行裁判權、民事執(zhí)行實施權、民事執(zhí)行監(jiān)督權，交由不同的團隊行使。同時，在民事執(zhí)行權一次分權的基礎上，對民事執(zhí)行實施權進行二次分權，交由不同團隊行使，各團隊形成有效監(jiān)督制約，實現(xiàn)民事執(zhí)行權的本級分權。按照功能配置，執(zhí)行指揮中心負責統(tǒng)籌所屬的5個二級團隊和4個三級團隊，實行“五個一律”強制措施?！拔鍌€一律”分別由納信、財產查控、拘留、罰款、拒執(zhí)移送五個工作窗口完成；4個精執(zhí)團隊負責因案制宜，對中心移交的案件進行進一步精細、精確、精準執(zhí)行；監(jiān)督團隊負責全部執(zhí)行流程監(jiān)督。

3.一提三橫，動態(tài)運行，實現(xiàn)民事執(zhí)行權的雙向制約

臨沭縣法院民事執(zhí)行權分權運行機制，既有橫向的權力制約和監(jiān)督，也有縱向的權力制約和監(jiān)督。對于在執(zhí)行指揮中心運行2個月，按照“五個一律”不能結案的案件，要在期限屆滿后移交到精執(zhí)團隊。精執(zhí)階段時間為3個月，3個月內要實現(xiàn)所有案件扎口結案，具體包括4個口：分別是實際執(zhí)結口、終本結案口、拒執(zhí)移送口和橫向移交口?！耙粰M”即精執(zhí)團隊橫向相互之間的移交執(zhí)行，具體是指案件在精執(zhí)階段三個月內不能實現(xiàn)實際結案、終本結案、拒執(zhí)移送結案的，要橫向移交其他精執(zhí)團隊執(zhí)行，期限為1個月。“三提”是指橫向移交后一個月仍不能結案的，要逐級上提至團隊長、執(zhí)行局長和分管院長，期限分別是1個月。所有執(zhí)行案件動態(tài)流轉，期滿執(zhí)結不了的，立即橫向移交或提級執(zhí)行。

4.再造流程，統(tǒng)一標準，實現(xiàn)民事執(zhí)行權的流程運行

臨沭縣法院執(zhí)行權分權運行機制改革，開創(chuàng)了 “中心統(tǒng)籌、五個一律，團隊精執(zhí)、扎口結案，一橫三提、動態(tài)執(zhí)行，全程留痕、節(jié)點管控，前減后加、積分評價”的執(zhí)行工作新模式，再造了民事執(zhí)行權分權運行的規(guī)范化流程，以規(guī)范的流程管人、管事、管案，最大限度壓縮權力尋租空間。執(zhí)行指揮中心集團隊、信息、警務、流程、案件、裁決于一體，實行實體化運作，解決了指揮什么，由誰指揮，怎么指揮的問題。臨沭縣法院按照“五個一律”的原則，對符合條件的被執(zhí)行人按照法律規(guī)定，一律納入失信名單、一律進行財產查控、一律拘留、一律罰款、涉嫌拒執(zhí)罪的一律移送。所有案件進入執(zhí)行程序后，首先要在指揮中心按照“五個一律”的要求進行流程作業(yè)?！拔鍌€一律”以采取為原則，不采取為例外，凡不采取強制措施的，要經院長審批，減少權力運行彈性。

5.節(jié)點管控，積分評價，實現(xiàn)民事執(zhí)行權的規(guī)范管理

臨沭縣法院的民事執(zhí)行權分權運行機制注重民事執(zhí)行案件的全程留痕和節(jié)點管控。通過全程留痕和節(jié)點管控解決案件在流轉過程中信息丟失、銜接不暢、重復勞動的問題。全程留痕包括紙質、視頻、音頻和圖片留痕等，所有案件隨卷制作一份案件流程節(jié)點表，上下流程之間要形成前后連續(xù)的紙質背書，以實現(xiàn)節(jié)點管控，增加執(zhí)行工作透明度。臨沭縣法院的民事執(zhí)行權分權運行機制結合了業(yè)績評價機制，實行“積分評價”制度，解決執(zhí)行工作可持續(xù)、激發(fā)源動力、團隊進退流轉的問題。根據執(zhí)行要素和案件難易程度，對案件設置不同的權重分值。執(zhí)結案件的團隊相應加分，執(zhí)結不了導致流轉的相應減分，每流轉一次增加一倍分值，流轉次數(shù)越多分值越高，既避免上一流程不作為造成的工作下灌，又對下一流程形成正向激勵。

（二）臨沭縣法院民事執(zhí)行權分權運行機制解決的問題

相互制約，避免執(zhí)行失范?！安皇苤萍s的權力必然導致腐敗?！眻?zhí)行權作為司法權力的重要組成部分，如果不受到有效的權力制約，難免會出現(xiàn)執(zhí)行失范的問題。臨沭縣法院執(zhí)行權分權運行機制在執(zhí)行指揮中心統(tǒng)籌指揮下，以執(zhí)行團隊為單位，將執(zhí)行權分解到若干流程，形成執(zhí)行團隊各管一段的權力制約模式。納信、財產查控、人身拘留、罰款、拒執(zhí)移送分別在對應窗口完成，從而使執(zhí)行措施得到分離，弱化執(zhí)行權力選擇空間。在“一橫三提”的動態(tài)流轉中，破解以往執(zhí)行案件由一人負責到底的弊端，實現(xiàn)執(zhí)行團隊之間橫向和縱向的權力制約。

強化監(jiān)督，防止執(zhí)行不力。執(zhí)行機制改革是強化執(zhí)行監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)行行為，提高隊伍整體戰(zhàn)斗力的根本舉措。過去的執(zhí)行工作基本都是一個案件由一個執(zhí)行員負責到底，管理上依靠人管人、人盯人，執(zhí)行的效果在很大程度上依賴于執(zhí)行員個人的業(yè)務素質、工作能力和責任心。由于受執(zhí)行兩難現(xiàn)象制約，干警付出極大努力卻收效甚微，加之追責不到位，大量案件被拖延執(zhí)行、消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行、長期執(zhí)行不到位、實際執(zhí)結率偏低。執(zhí)行干警的廉政風險極高，嚴重影響司法公信。執(zhí)行機制改革，以科學的執(zhí)行權分權運行機制為前提，用制度化手段規(guī)定了如何窮盡執(zhí)行措施，如何實現(xiàn)分權制約，如何落實考核追責，最終激發(fā)團隊活力，實現(xiàn)權力約束，提高整體的戰(zhàn)斗力。

正向激勵，增強執(zhí)行動力。臨沭縣法院執(zhí)行權分權運行機制運用人本原理，堅持激勵原則，制定以人為中心的評價體系，不僅注重流程管控的作用發(fā)揮，而且注重通過科學合理的評價體系，調動執(zhí)行團隊的主動性、創(chuàng)造性和積極性，激發(fā)執(zhí)行團隊的內發(fā)動力?！扒皽p后加、積分評價”讓工作主動、業(yè)績突出、執(zhí)行得力的團隊取得更多積分，獲得更多正面的評價。讓工作消極、成績落后、執(zhí)行不力的團隊扣減相應積分，獲得相應的負面評價，使團隊執(zhí)行工作情況更加客觀地展現(xiàn)，也為精神獎勵和物質獎勵的評定提供了科學依據。

節(jié)點留痕，實現(xiàn)權責統(tǒng)一。執(zhí)行團隊改革是司法責任制改革在執(zhí)行領域的落實。司法責任制改革的主要內容之一就是探索改革審判組織模式，基層法院可以組建相對固定的審判團隊，實行扁平化的管理模式，減少審判權運行的行政化弊端。在執(zhí)行領域，執(zhí)行團隊建設在符合執(zhí)行工作規(guī)律的前提下，以執(zhí)行分權為原則，以不同的流程節(jié)點劃分不同的執(zhí)行團隊。執(zhí)行團隊建設以執(zhí)行員為核心，合理配置一定數(shù)量的法警和書記員，強化執(zhí)行警務保障，分擔事務性工作量。執(zhí)行團隊的體量適中，既能滿足強制執(zhí)行、應急處置突發(fā)事件的需要，又能靈活調度、指揮，信息傳遞便捷高效，既分工明確，各負其責，又相互配合，有效監(jiān)督制約。

（三）臨沭縣法院民事執(zhí)行權分權運行機制的實施效果

執(zhí)行改革以來，臨沭縣法院各團隊之間嚴格分工，權責明確，執(zhí)行流程、執(zhí)行措施等全程留痕，形成了有效的監(jiān)督和制約。集中執(zhí)行行動，警務團隊保障，克服了以往單兵作戰(zhàn)勢單力薄的弱點，提升了綜合執(zhí)行能力。執(zhí)行業(yè)績評價客觀公正、公開透明，充分調動了干警的工作積極性，想干事、敢干事、能干事、會干事的干警脫穎而出，改革的內生動力、創(chuàng)新的正能量逐漸釋放。因執(zhí)行失范導致的涉執(zhí)信訪案件下降了90%以上。

臨沭縣法院自2017年3月份開始執(zhí)行改革至2017年9月份左右，新收執(zhí)行案件1412件，結案1213件，實際執(zhí)結932件，全案全執(zhí)666件，實際過付標的款6437.35萬元。結收比85.9%，實際執(zhí)結率76.83%，執(zhí)行標的到位率81.25%，同比分別提高6.6、52.6和37.2個百分點，環(huán)比分別提高 8.8、56.2和 31個百分點。形成了執(zhí)行結案、實際執(zhí)結率、標的到位率、自動履行率“四升”，執(zhí)行收案數(shù)、執(zhí)行信訪率、暴力抗法、外界干預執(zhí)行“四降”的良好工作局面。通過執(zhí)行指揮中心接入最高院“總對總”網絡查控系統(tǒng)，利用該平臺查詢案件2232件，有執(zhí)行價值的財產線索1867條，現(xiàn)金存款1880.21萬元，車輛99臺，房產40套，土地、知識產權、股權等36宗。新增1輛執(zhí)行指揮車，4套執(zhí)行單兵系統(tǒng)，14部執(zhí)法記錄儀，實現(xiàn)了執(zhí)行現(xiàn)場實時監(jiān)控、遠程指揮、快速反應和全程留痕。充分發(fā)揮網絡司法拍賣不受時空限制、參與人廣泛、零傭金等優(yōu)勢，在網拍平臺掛出拍品77件，成交18件，成交總額150.23萬元，溢價率22.69%。建立了“一案一賬號”案款管理系統(tǒng)，確保執(zhí)行案款及時發(fā)放，已通過該系統(tǒng)發(fā)放624案5894.73萬元。

進路：臨沭縣法院民事執(zhí)行權分權運行機制再造的啟示

（一）民事執(zhí)行權一次分權與二次分權相結合

依據民事執(zhí)行權的特點和屬性，分劃出多項分權力，可以稱為對民事執(zhí)行權的一次分權；依據民事執(zhí)行權下各分權力的特點和屬性，將民事執(zhí)行權下的各項分權力進一步分解細化，可以稱為對民事執(zhí)行權的二次分權。不論是民事執(zhí)行權的“本級分權”模式，還是民事執(zhí)行權的“二級分權”模式，都是對民事執(zhí)行權的一次分權，即將民事執(zhí)行權分解為民事執(zhí)行裁判權、民事執(zhí)行實施權、民事執(zhí)行監(jiān)督權等多個權力，分別交由不同的部門或者團隊行使。通過民事執(zhí)行權的一次分權，并不能完全達到權力相互制約的目的，民事執(zhí)行權下的各項分權力仍然具有權力尋租的空間。民事執(zhí)行權的二次分權，是對民事執(zhí)行權下的各項分權力進一步分解和細化，將執(zhí)行程序中性質相同、獨立性較強的環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌，交由不同的團隊或者部門行使。民事執(zhí)行權一次分權和二次分權相結合的方式，改變過去一個執(zhí)行案件的執(zhí)行權全部配置給一個執(zhí)行法官的辦案模式，改變?yōu)閷⒍鄠€案件的同一分項權力，統(tǒng)一配置給一個執(zhí)行法官或一個執(zhí)行組的法官，實現(xiàn)權力的進一步制約和監(jiān)督。

（二）民事執(zhí)行權分段運行與集約運行相結合

民事執(zhí)行權的分段集約運行主要是指民事執(zhí)行實施權的分段集約。民事執(zhí)行權的分段集約運行機制，依據執(zhí)行案件的同質性和可分割性理論，在不斷總結、吸收、借鑒各地法院執(zhí)行改革實踐經驗的基礎上，通過反復嘗試和比較而提出的一種執(zhí)行權分權運行機制。該機制按照民事執(zhí)行實施權的權能不同，根據專業(yè)化分工的要求及集約化管理的需要，將執(zhí)行實施過程拆分為不同階段，把每個民事執(zhí)行案件相同的階段或者環(huán)節(jié)交給同一個團隊或者部門行使，實行科學的執(zhí)行案件流程管理，打破一個人負責到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式。針對執(zhí)行案件的特點，依據執(zhí)行實施機制的內在規(guī)律性，實行以節(jié)點控制為特征的執(zhí)行流程管理制度，指定專人負責統(tǒng)一調查、控制和處分被執(zhí)行財產，大大提高了執(zhí)行效率。通過將責任財產查明專門化、專人化，將不同執(zhí)行案件、不同被執(zhí)行人的財產查明程序采取合并同類項式的拆分和歸并，從而極大提高了執(zhí)行效率。民事執(zhí)行實施權的分段運行，保證了權力的公平和公正，民事執(zhí)行實施權的集約運行，保證了執(zhí)行效率的提升，二者的結合保證了民事執(zhí)行權對公平和效率的兼顧。分段運行和集約運行需要緊密結合，二者缺少任何一個，都不能達到充分的權力制約和監(jiān)督。

（三）民事執(zhí)行權橫向制約與縱向制約相結合

民事執(zhí)行權劃分為民事執(zhí)行裁判權、民事執(zhí)行實施權和民事執(zhí)行監(jiān)督權等分項權力，以及將民事執(zhí)行實施權劃分為若干環(huán)節(jié)和流程，都是對民事執(zhí)行權的橫向分權和制約。民事執(zhí)行權的橫向分權和制約是各執(zhí)行部門或者執(zhí)行團隊平級之間的制約，這種制約有其優(yōu)點，也有缺點，缺點就是容易出現(xiàn)相互扯皮和互相推諉的問題。雖然可以通過民事執(zhí)行流程化的管理方式，對各個執(zhí)行流程節(jié)點設置期間、期限和標準要求，但是不能完全達到解決上述問題的預期目的。民事執(zhí)行權的縱向制約的分權方式，彌補了民事執(zhí)行權橫向制約的缺點，為解決民事執(zhí)行權分權制約產生的問題，提供了可行的辦法。臨沭縣法院“一提三橫，動態(tài)流轉”是對民事執(zhí)行權橫向制約與縱向制約相互結合的實踐。民事執(zhí)行案件不僅可以在各個執(zhí)行團隊和各個執(zhí)行環(huán)節(jié)之間流轉，而且可以在上級執(zhí)行部門和下級執(zhí)行部門之間流轉，實現(xiàn)了平級部門之間的制約和上下級部門之間的監(jiān)督，完善了權力監(jiān)督和制約的方式和方法，取得了良好的效果。

（四）民事執(zhí)行權分權運行與執(zhí)行管理相結合

民事執(zhí)行權的分權不是對民事執(zhí)行權進行簡單和機械的分割，必須建立在科學、合理配置和高效管理的基礎上，否則“分權”將演變?yōu)椤皺嗔χ狻保瑖乐赜绊戇\行實效。因此，民事執(zhí)行權分權運行機制要借助高效的和符合實際的民事執(zhí)行管理，進一步推動民事執(zhí)行權的權力制約和監(jiān)督目的的實現(xiàn)，不能只重視民事執(zhí)行權分權運行機制的運用，而忽視民事執(zhí)行管理作用的發(fā)揮。只有二者緊密結合，相互配合，共同運作，才能使民事執(zhí)行權分權運行機制得到真正落實和有效運行。首先，根據民事執(zhí)行管理的實際情況，對民事執(zhí)行權進行合理的分段和分權，不宜將執(zhí)行立案、調查、控制、處分、發(fā)放執(zhí)行款等各環(huán)節(jié)盲目全面分段；其次，通過民事執(zhí)行管理手段，將民事執(zhí)行案件進行繁簡分流，較為簡單的執(zhí)行案件應迅速進入執(zhí)行程序，不宜劃分過細的執(zhí)行階段，復雜的案件可納入完善的執(zhí)行流程，實現(xiàn)“簡出規(guī)模、繁出精品”；再次，執(zhí)行人員充足的法院可以設置較為豐富的執(zhí)行環(huán)節(jié)，而執(zhí)行人員偏少時，無法適應分權需要，應當適度分段執(zhí)行或不再分段行使執(zhí)行實施權，但必須保障執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權的分別行使；最后，民事執(zhí)行權分權運行機制應借助民事執(zhí)行管理引入技術手段，建構完善的管理體系和信息平臺。

（五）民事執(zhí)行權分權運行與業(yè)績評價相結合

民事執(zhí)行權分權運行機制通過對執(zhí)行權的分解，達到對權力的制約和監(jiān)督，也可以看作是對行使執(zhí)行權的“人”的制約和監(jiān)督。在注重對“人”進行制約和監(jiān)督的同時，也應堅持“以人為中心”的管理學原則，運用業(yè)績評價機制對執(zhí)行行為進行正向激勵，提高執(zhí)行員的工作積極性。同時，業(yè)績評價機制可以讓每個執(zhí)行員的工作業(yè)績通過科學合理的評價客觀展現(xiàn)出來，為民事執(zhí)行管理提供執(zhí)行決策的依據，也為執(zhí)行權分權運行機制根據民事執(zhí)行工作環(huán)境不斷調整和完善，打下良好基礎。如果只注重制約和監(jiān)督，無相關的激勵和肯定機制，將會割裂民事執(zhí)行權分權運行機制和民事執(zhí)行業(yè)績評價機制的關系，使民事執(zhí)行管理變成一個松散的管理狀態(tài)。民事執(zhí)行權分權運行機制應結合民事執(zhí)行業(yè)績評價機制，運用積分評價的方法，解決民事執(zhí)行工作可持續(xù)、激發(fā)源動力、團隊進退流轉的問題，完善民事執(zhí)行權的權力制約和監(jiān)督。

（作者系山東省臨沭縣人民法院法官助理）