文/王立群 張宇

專題研究

信息化視野下的分段集約執(zhí)行模式的思考與重構

文/王立群 張宇

分段集約執(zhí)行模式以分權制衡為理論依據(jù)，從分權控的角度出發(fā)進行執(zhí)行實施工作，以促進執(zhí)行公正與司法廉潔。隨著分段集約模式逐步深入，出現(xiàn)實際結案率下降等問題。結合當前司法改革的方向和要求，從分段集約執(zhí)行機制的實證分析出發(fā)，以信息化為抓手，探討執(zhí)行機制的重構，對保障執(zhí)行工作質量、提高執(zhí)行工作效率具有重要意義。

長期以來，法院執(zhí)行實施中大部分采用“一人包案”的傳統(tǒng)執(zhí)行模式。實行“一執(zhí)一書”工作模式，對推進執(zhí)行工作發(fā)展起過重要作用，但同時存在廉政風險易發(fā)、執(zhí)行效率低下等諸多弊端。2011年，最高人民法院發(fā)布的《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》中規(guī)定：“人民法院可以將執(zhí)行實施程序分為財產查控、財產處置、款物發(fā)放等不同階段并明確時限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，互相監(jiān)督，分權制衡，提高執(zhí)行工作質量和效率。”分段集約執(zhí)行機制成為執(zhí)行實施改革的大方向，開始在全國多家法院紛紛試行。目前，在此輪司法改革中，法官員額制、司法責任制對執(zhí)行工作的權力運行提出了新的改革要求，執(zhí)行規(guī)范化建設要求對執(zhí)行實施工作實現(xiàn)有效管理和監(jiān)督制約，執(zhí)行信息化建設要求對執(zhí)行實施工作進行團隊化分工協(xié)作。

現(xiàn)行分段集約執(zhí)行模式的反思

分段集約執(zhí)行機制是指將執(zhí)行工作各環(huán)節(jié)進行細分，執(zhí)行法官僅是相對固定地承辦執(zhí)行案件，以所有執(zhí)行案件的執(zhí)行環(huán)節(jié)為中心搭建執(zhí)行機構，配置執(zhí)行人員，以執(zhí)行各環(huán)節(jié)專業(yè)化、集約化的分工和工作方式，實現(xiàn)案件的立體交叉執(zhí)行。分段集約執(zhí)行機制是以提高執(zhí)行工作質量和效率為最終價值追求，其實質是對執(zhí)行實施權配置的再具體細分。

傳統(tǒng)的“一人包案”執(zhí)行模式造成了執(zhí)行權過分集中，導致了執(zhí)行權資源與其他資源交換的可能性，帶來了執(zhí)行秩序一定程度的混亂，產生了一些消極腐敗現(xiàn)象。因此，“要防止濫用權力，必須以權力約束權力”?，F(xiàn)行分段集約執(zhí)行機制即以分權制衡為理論依據(jù)，從分權控權的角度出發(fā)來進行執(zhí)行實施工作。具體而言，雖然各地法院分權的方案略有不同，但大體可歸納為執(zhí)行查控權、執(zhí)行處置權、執(zhí)行發(fā)還權等執(zhí)行實施權分權模式，其目的在于通過分權改變一人包案的做法，變一人集權為多人分權制衡，從而盡可能地減少消極執(zhí)行、違規(guī)執(zhí)行等現(xiàn)象的發(fā)生，促進執(zhí)行公正與司法廉潔，保障執(zhí)行工作的質量。另外，分段集約執(zhí)行機制通過將執(zhí)行實施權細分達到執(zhí)行工作分工，以“合并同類項”的方式將同類的執(zhí)行工作或事務統(tǒng)歸同一工作組或執(zhí)行法官處理，從集約高效的角度出發(fā)提高執(zhí)行工作效率。具體而言，各地法院雖有差異，但基本上均是成立相應的查控組、處置組、結案組等分工協(xié)作，其目的在于通過對執(zhí)行資源的統(tǒng)一調配，從而達到1+1＞2的效果。

隨著分段集約執(zhí)行模式運行的逐步深入，出現(xiàn)了實際執(zhí)行結案率不升反降、本次執(zhí)行程序終結案件比重增大、各分段工作組忙閑不均等問題，其原因在于分段集約執(zhí)行模式在程序設計上與執(zhí)行實施固有特性不符，導致該模式無法有效提高執(zhí)行工作質量與效率。

（一）執(zhí)行案件的持續(xù)增長，導致了有限的執(zhí)行人員按階段分工不能適應案多人少的現(xiàn)實

近年來執(zhí)行案件持續(xù)增長，執(zhí)行實施工作面臨著嚴峻的壓力，案多人少的情況屢見不鮮。分段集約執(zhí)行模式按階段橫向分工的程序設計，使得多數(shù)法院負責查控財產的人員減少，即使法院調配主要人員力量在執(zhí)行查控階段，甚至是配置所有人員力量進行查控工作也在超負荷工作，仍然會出現(xiàn)案件“進口窄”的問題，導致案件積累在查控階段而無法按規(guī)定按期限往下一階段流轉的情況，后續(xù)執(zhí)行階段人員較執(zhí)行查控階段工作強度低，從而導致無法維持各階段的工作平衡。

（二）執(zhí)行實施工作的靈活性，決定了單一固化的執(zhí)行流程不能適應復雜的執(zhí)行實踐的現(xiàn)實

執(zhí)行案件的實踐中，申請執(zhí)行人可能隨時向法院提供新的財產線索，無論此時執(zhí)行實施工作處于哪個階段，執(zhí)行人員均必須予以核實。因此，實踐中常常會發(fā)生案件已經流轉至處置階段或程序性結案階段，申請執(zhí)行人又提供新的財產線索的情況，這時就會出現(xiàn)對于新的財產線索由誰負責進行調查的問題。如由后續(xù)階段工作組的人員進行財產查控，則有違分段執(zhí)行的程序設計；如流轉回至財產查控工作組人員進行財產查控，則會降低執(zhí)行工作效率；如對申請執(zhí)行人提供的財產線索不予核實，則顯然違背了執(zhí)行實施工作的目的。另外，由于執(zhí)行實施工作具有很強的客觀條件制約性，如果案件在規(guī)定期限內無法處置完畢，即需將案件流轉至結案組進行程序性結案。但問題在于程序性結案后對于財產的控制與處分由誰負責？不論由結案組負責或是由處置組負責，都將使分權與制衡流于形式。

（三）執(zhí)行實施工作具有連續(xù)性，決定了案件流程被簡單分割、過度分段與執(zhí)行實施工作的全局性不相適應

不同的執(zhí)行行為之間存在著前后依托、環(huán)環(huán)相扣的關系。在分段集約執(zhí)行的工作模式下，如果案件流程被簡單分割、過度分段，則會導致每個執(zhí)行人員只需按照要求做好每階段工作即可，而無需對案件進行整體考慮。更為嚴重的問題在于會導致出現(xiàn)重復勞動，比如各階段執(zhí)行人員為了解案情均需對案件進行重復性閱卷、與當事人重復會見溝通等。

信息化視野下的執(zhí)行工作模式的特點

2016年以來，全國各級法院積極貫徹落實信息化建設部署，讓執(zhí)行工作有了新抓手，使執(zhí)行工作實現(xiàn)了重大變革，實現(xiàn)了質的飛躍。在這場革命性變革中，以信息共享為標志的網絡查控系統(tǒng)、以公布失信名單為主導的聯(lián)合信用懲戒、以集約化管理為平臺的執(zhí)行指揮中心建設，均通過利用現(xiàn)代信息技術和網絡的便利，將“執(zhí)行難”這一長期困擾執(zhí)行工作的難點問題和復雜的社會問題轉化為簡單的信息技術問題，體現(xiàn)了中國特色的司法智慧。

（一）網絡執(zhí)行查控多點覆蓋，提高案件辦理效率

“找人查物”是強制執(zhí)行工作的首要環(huán)節(jié)。以往，受制于傳統(tǒng)的執(zhí)行模式，一些具備條件的案件往往難以執(zhí)行到位，究其原因，在于法院缺乏有效的查控手段。在傳統(tǒng)的執(zhí)行案件辦理模式中，執(zhí)行人員經常是“到處跑”“滿天飛”，習慣于“地毯式搜索”，是“萬里長征”式的實地查控，往往費時費力，案件辦理效率與質量大打折扣。大力加強執(zhí)行信息化建設，改變“登門臨柜”查人找物的傳統(tǒng)模式，這是最高人民法院近年來執(zhí)行工作改革的重要一環(huán)。最高人民法院于2013年8月發(fā)布的《關于網絡查詢、凍結被執(zhí)行人存款的規(guī)定》中明確：“人民法院通過網絡查詢、凍結、續(xù)凍、解凍被執(zhí)行人存款，與執(zhí)行人員赴金融機構營業(yè)場所查詢、凍結、續(xù)凍、解凍被執(zhí)行人存款具有同等效力。”該規(guī)定為網絡執(zhí)行查控機制建設提供了明確的法律依據(jù)，同時也提升了強制執(zhí)行的速度和效率。執(zhí)行法官通過融合多個平臺數(shù)據(jù)，建立“網絡執(zhí)行查控系統(tǒng)”，可以將被執(zhí)行人身份信息、案件信息、財產信息、社保信息等“一網打盡”，在解決“被執(zhí)行人難找、財產難尋”問題上取得重大突破，極大地提高了執(zhí)行工作的效率。

（二）透明財產處置機制，轉變執(zhí)行工作方式

司法裁判的價值在于權益兌現(xiàn)，強制執(zhí)行處于訴訟過程的終端，是裁判文書“落地”的關鍵環(huán)節(jié)。其中，司法拍賣是財產變現(xiàn)的重要途徑。在傳統(tǒng)的委托拍賣方式下，成交率低、傭金高昂、暗箱操作、圍標串標，尤其是拍賣環(huán)節(jié)不透明、難公開，往往引發(fā)信訪。最高人民法院《關于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》要求，各地法院針對日益發(fā)展的經濟形勢，樹立互聯(lián)網思維，將網絡司法拍賣作為強制執(zhí)行程序中處置財產的一種全新措施，著力破解“執(zhí)行難”和提高執(zhí)行工作質效，在及時、有效兌現(xiàn)債權人權益等方面發(fā)揮了重要作用。2016年8月，最高人民法院出臺了《關于人民法院網絡司法拍賣若干問題的規(guī)定》，確立網絡拍賣優(yōu)先原則，已在財產處置領域形成新的財產變現(xiàn)模式。網絡司法拍賣樹立了互聯(lián)網思維，加大了被執(zhí)行財產的處置力度，破解了財產變現(xiàn)難題，祛除了權力尋租空間，既加快了財產處置效率，又斬斷了拍賣中暗箱操作利益鏈條，實現(xiàn)了執(zhí)行當事人利益最大化的重大變革。

（三）多維公開平臺，改變執(zhí)行管理模式

長期以來，人民法院的強制執(zhí)行不亞于一場“攻堅戰(zhàn)”，但卻同時面臨著執(zhí)行力量分散、協(xié)調不暢、指揮不力等諸多問題。因此，最高人民法院提出要依托執(zhí)行指揮中心，強化上級法院對下級法院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調的執(zhí)行工作管理體制。2009年，最高人民法院出臺了《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》，明確要求全國各級法院積極探索執(zhí)行指揮中心制度。近年來，各地法院通過智慧執(zhí)行的多種新探索，在執(zhí)行指揮中心建設上，充分發(fā)揮其“對上聯(lián)系、對下指揮、對內聯(lián)動、對外協(xié)作”的“中樞”功能，不斷完善“立體化”功能，重點突出流程管理、網絡查控、信用懲戒、信息公開、決策分析功能建設，實現(xiàn)了信息化與強制執(zhí)行工作的深度融合。同時，各地法院的信息化建設，通過互聯(lián)網將執(zhí)行流程、執(zhí)行文書對外公開，自動地向當事人推送案件流程等相關信息，使執(zhí)行權運行在陽光下。全國法院統(tǒng)一辦案管理平臺建成并投入使用，實現(xiàn)了執(zhí)行管理模式的歷史性轉變，既為執(zhí)行監(jiān)督裝上了“千里眼”“顯微鏡”，也將執(zhí)行權關進了“數(shù)據(jù)鐵籠”。管理手段與效能的日益現(xiàn)代化，使執(zhí)行工作變得日益高效便捷。

執(zhí)行工作模式重構的思路與方法

從上述分析可以看出，分段集約執(zhí)行的工作模式雖然具有分權制衡、分工增益的優(yōu)點，但是其在程序設計上與執(zhí)行實施工作現(xiàn)實亦存在不相適應的情形，從而導致其無法達到該模式架構之初提高執(zhí)行工作質量與效率的目的。而在此輪司法改革中，隨著信息技術在執(zhí)行領域的廣泛應用，大量的執(zhí)行線索、財產信息以數(shù)據(jù)形式快速反饋。因此，對執(zhí)行工作模式的重構，可以將分段集約執(zhí)行模式與執(zhí)行信息化建設相結合，通過構建分工明確、互相協(xié)作的執(zhí)行團隊，實現(xiàn)執(zhí)行線索和財產信息的快速分類與處理，保證執(zhí)行措施及時有效，從而最大限度地提高執(zhí)行工作質量與效率。

（一）重構的思路

執(zhí)行實施工作分權制衡的目的在于通過內部制衡來防止拖延執(zhí)行與執(zhí)行腐敗?，F(xiàn)階段，隨著執(zhí)行網絡查控系統(tǒng)的建立，執(zhí)行庭長完全可以利用系統(tǒng)對查控財產的時間與數(shù)額數(shù)量等情況進行監(jiān)督，因此，對執(zhí)行查控權的內部制衡可以通過外部監(jiān)督來取代。基于此，可以進行如下細化考量：第一，對經查詢無財產的執(zhí)行案件，無需制衡；第二，對經查控存在錢款凍結的案件，做好監(jiān)督即可，無需制衡；第三，對需要查控車輛、房產、土地、股權等財產并通過司法拍賣進行處置從而實現(xiàn)債權的案件，權力的過度集中并非外部監(jiān)督可解決，因此需要分權制衡。

執(zhí)行實施工作采取分工的目的還在于提高執(zhí)行效率，因此，選擇能夠有效降低信息與時間成本的分工方式是激發(fā)執(zhí)行實施效用的關鍵。相比分段集約執(zhí)行工作模式下依據(jù)執(zhí)行實施的不同階段而進行的“橫向”分工方式，依據(jù)執(zhí)行實施工作的不同性質劃分判斷性工作與事務性工作來進行“縱向”的分工方式，更能提高執(zhí)行工作效率。一方面，判斷性工作與事務性工作是命令與輔助的關系，信息對接成本較小；另一方面，充分借鑒傳統(tǒng)執(zhí)行模式的優(yōu)勢，節(jié)省案件在不同執(zhí)行環(huán)節(jié)間流轉的交換成本。

（二）重構的方法

在上述重構思路的指導下，結合當前司法改革的方向，通過“執(zhí)行實施權配置和執(zhí)行事務分工”為原則對分段集約執(zhí)行模式進行重構，確立“以執(zhí)行指揮中心為中樞，以信息化手段為依托，以團隊化運行為基礎”的執(zhí)行工作模式。

（1）執(zhí)行指揮中心發(fā)揮中樞、管理、保障、服務功能，創(chuàng)新繁簡分流機制，在執(zhí)行案件啟動過程中，集約辦理執(zhí)行通知書等文書的制作與送達、網絡財產統(tǒng)查等事項；對流程節(jié)點、質效指標進行監(jiān)控；通過大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)事前提示、同案規(guī)范、問題指導等。

（2）推進執(zhí)行團隊建設，由執(zhí)行法官、法官助理、書記員及司法警察組成，借助信息化手段，嚴格按照流程節(jié)點，規(guī)范辦理執(zhí)行實施案件。執(zhí)行法官負責團隊具體分工和運轉，行使司法裁判權，發(fā)布執(zhí)行命令。法官助理負責草擬文書、財產查控、流程審批、實地調查等執(zhí)行事務性工作，輔助執(zhí)行法官處理執(zhí)行事務。書記員和司法警察負責文書送達、記錄、協(xié)助采取強制措施等具體事項，在執(zhí)行法官或法官助理的指揮下協(xié)助進行事務性工作。

（作者單位：天津市高級人民法院執(zhí)行局）