胡德良/編譯

讓城市在最高級別會議獲一席之地

胡德良/編譯

巴黎市長安妮·伊達(dá)爾戈（Anne Hidalgo）在城市網(wǎng)絡(luò)組織“C40”和“市長契約”舉行的會議上

● 英國倫敦大學(xué)學(xué)院城市領(lǐng)導(dǎo)力倡議活動帶頭人，倫敦大學(xué)學(xué)院外交與城市理論教授米歇爾·阿庫托（Michele Acuto）認(rèn)為：在城市創(chuàng)新和全球治理之間建立更多的戰(zhàn)略關(guān)系，將會有助于面對當(dāng)今的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2016年10月，在厄瓜多爾基多舉行的討論住房和城市可持續(xù)發(fā)展問題的第三屆世界人居大會（Habitat III）上，聯(lián)合國推出了“新城市議程”（NUA）。這項(xiàng)議程的宣布旨在利用城市的力量作為可持續(xù)發(fā)展的動力。然而，通往基多大會的道路是艱難的：在城市被納入多邊外交方面還做得較差，而且對城市權(quán)力和預(yù)算的限制也威脅到城市作為全球變革主體的效力。

在全球溫室氣體排放方面，城市已經(jīng)占到70%；在城市居住的人口，已經(jīng)超過了全人類的半數(shù)。多數(shù)城市正在繼續(xù)擴(kuò)大：到2016年年底，會有7 000多萬人移居到城市地區(qū)；到 2030年，擁有1 000萬人口或更多人口的超大城市將會從當(dāng)今的28個(gè)增加到41個(gè)，屆時(shí)城市居民每年將會產(chǎn)生超過20億噸的廢物。

然而，作為政治組織的實(shí)體，城市也在推動著可持續(xù)發(fā)展方案的出臺。例如，在智利的圣地亞哥，到2017年，每天近250萬乘坐地鐵上班的人員將會由太陽能和風(fēng)能驅(qū)動的交通系統(tǒng)運(yùn)載。1975年，新加坡開始通過收取交通擁堵費(fèi)率先實(shí)施了高效的交通管理。在南非的開普敦，制定了非洲大陸上最有雄心壯志的節(jié)水目標(biāo)。在性別平衡和人權(quán)方面，美國加州舊金山和加拿大蒙特利爾的執(zhí)行政策已經(jīng)超越了聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)。城市在全球應(yīng)對嚴(yán)峻挑戰(zhàn)方面的重要性，已經(jīng)在“巴黎氣候變化協(xié)定”、“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）”和“聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)仙臺框架”中都得到了認(rèn)可。

跟以往任何時(shí)候相比，城市網(wǎng)絡(luò)化的程度更高了。通過共同努力、分享經(jīng)驗(yàn)，通過在衛(wèi)生、管理、民主、基礎(chǔ)設(shè)施和安全等方面建立公私合作關(guān)系，城市的能力有所增強(qiáng)。正式的城市網(wǎng)絡(luò)包括：城市和地方政府聯(lián)盟（UCLG）、洛克菲勒基金會的100座彈性城市、世界衛(wèi)生組織（WHO）的健康城市和地方政府環(huán)境行動理事會（ICLEI）的可持續(xù)發(fā)展等。1985年有55個(gè)這樣的網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)在這樣的網(wǎng)絡(luò)有200多個(gè)，從氣候變化到性別平衡、衛(wèi)生健康、安全問題和民主問責(zé)等，涉及的問題很廣泛。

C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)專注于環(huán)境行動的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，包括從悉尼、里約熱內(nèi)盧、香港、約翰內(nèi)斯堡和倫敦等在內(nèi)的86個(gè)世界上最具影響力的人類居住區(qū)。自從2011年以來，該聯(lián)盟提出的9 831項(xiàng)舉措在全世界范圍內(nèi)每12個(gè)人中就會影響到一個(gè)人，C40城市的經(jīng)濟(jì)占世界全民生產(chǎn)總值的25%。憑借28億多美元的資助，到2020年C40將力爭把二氧化碳的排放降低645兆噸。

然而，國家政府之間的協(xié)作不完善，參與SDGs和第三屆人居大會之類的全球性治理過程受限，協(xié)作資金缺乏，數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)分享不足，這些都妨礙了城市所履行的承諾。許多城市間的協(xié)作仍然是臨時(shí)的，沒有經(jīng)過市長和地方官員的戰(zhàn)略思考。品牌和商業(yè)機(jī)遇是城市網(wǎng)絡(luò)的主要驅(qū)動因素，這往往被當(dāng)作是“虛張聲勢”。

像第三屆人居大會所說的那樣，可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)役在城市里不管是會贏還是會輸，都必須要給城市作戰(zhàn)的機(jī)會。城市網(wǎng)絡(luò)需要納入多邊關(guān)系進(jìn)程中，需要更多地朝全球目標(biāo)努力，需要用更尖端的設(shè)備來提供數(shù)據(jù)，需要在財(cái)政和政治上獲得更大力度的支持。

圖1 城市網(wǎng)絡(luò)數(shù)量

圖2 城市網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域級別

圖3 城市網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注點(diǎn)

圖4 廣泛的主題

城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅猛

眾多城市清晰地看到了網(wǎng)絡(luò)的好處。2015年，在C40城市發(fā)起的氣候行動中，三分之二的行動同時(shí)也被其他C40城市采??；95%的城市計(jì)劃擴(kuò)大城市規(guī)模。例如，韓國的昌原市正在利用“陰涼屋頂技術(shù)”來反射光線，為建筑物降溫，這一技術(shù)利用了C40城市東京和紐約的經(jīng)驗(yàn)。

由于全球化和環(huán)境更受重視等因素的影響，就各種問題進(jìn)行協(xié)作的正式城市網(wǎng)絡(luò)在數(shù)量（見圖1）、區(qū)域級別（見圖2）和范圍（見圖3和圖4）上均有所升級。

協(xié)作和全球網(wǎng)絡(luò)的治理風(fēng)格很重要。例如，一般說來，在C40的城市中，跟更加注重協(xié)作方式的城市相比，那些以自上而下的方式占有并經(jīng)營資產(chǎn)的城市采取的試點(diǎn)氣候行動較少。那些跟企業(yè)、民間社會和其他城市地區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新合作的城市，在全市范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)項(xiàng)目的可能性要高出3倍。將近三分之二的城市網(wǎng)絡(luò)都跟多邊組織和大型企業(yè)之間展開某種形式的合作，例如，跟世界銀行和總部位于倫敦的工程公司Arup之間的合作。

發(fā)展中國家的城市也參與進(jìn)來：里約熱內(nèi)盧在2013—2016年主持C40小組的工作；目前伊斯坦布爾主持UCLG的工作，波哥大主持聯(lián)合國全球更加安全城市網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的工作。小型城市也是積極的，例如芬蘭的庫奧皮奧和意大利的烏迪內(nèi)都是世界衛(wèi)生組織健康城市網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的成員。在南非，茨瓦內(nèi)是包括比勒陀利亞在內(nèi)的一個(gè)中型城市，該市正在擴(kuò)大沼氣發(fā)電廠的規(guī)模。在2015—2035年，通過跟國際發(fā)展基金會和其他C40城市的能源工作組合作，茨瓦內(nèi)要投入500萬美元，減少二氧化碳排放200萬噸。

市政機(jī)構(gòu)渴望做更多的事情。據(jù)報(bào)道，2015年，在適應(yīng)能力、水源、能源供應(yīng)、私人運(yùn)輸和社區(qū)發(fā)展方面，C40計(jì)劃對90%的行動進(jìn)行進(jìn)一步拓展，其中包括：墨爾本的目標(biāo)是每年植樹 3 000棵，到2040年使市區(qū)的樹木覆蓋面積增加1倍；到2015年，費(fèi)城免費(fèi)捐贈的樹有8 000棵。但是，在當(dāng)前城市網(wǎng)絡(luò)的范圍內(nèi)，城市能夠取得的成就仍然是有限的。

城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的限制性因素

城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的限制性因素首先是資金短缺。即使是資金支持力度較大的C40小組，也有近三分之二（64%）的氣候行動完全是由城市自己的預(yù)算和儲蓄資助的。從長期來看，這是不可持續(xù)的，小型城市和貧困城市無法承擔(dān)起高昂的費(fèi)用。比較廣泛的投資主體包括：全球發(fā)展組織，如世界銀行；慈善機(jī)構(gòu)，如洛克菲勒基金會；企業(yè)，如西門子公司；某些國家政府，如德國。為了協(xié)調(diào)應(yīng)對全球性的挑戰(zhàn)，預(yù)算緊張的城市和市場驅(qū)動的私營部門面臨太多的需求。

在“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”、“仙臺框架”和“新城市議程”中，盡管對數(shù)據(jù)生成和共享都有要求，但數(shù)據(jù)生成和共享仍然不足。盡管45%的城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)布報(bào)告，列出其行動，但是較少利用時(shí)事通訊（37%）或者通過協(xié)作平臺、博客和社交媒體（24%）跟成員進(jìn)行聯(lián)系。在地方級別上，城市網(wǎng)絡(luò)需要努力收集信息、存儲信息、分享和交流信息，需要提供更加精確的城市數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)既要有個(gè)體相關(guān)性又要有全球相關(guān)性。

城市和城市網(wǎng)絡(luò)跟國家政策框架和國際政策框架聯(lián)系不暢。在某種程度上，城市問題受到了聯(lián)合國的關(guān)注。例如，聯(lián)合國通過世界衛(wèi)生組織健康城市網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國人居城市安全網(wǎng)絡(luò)以及其他國際機(jī)構(gòu)（如世界經(jīng)濟(jì)論壇）來關(guān)注城市問題。但是，沒有正式的機(jī)制可以保證城市和城市網(wǎng)絡(luò)能夠在全球決策會議上獲得一席之地。

中央政府低估了城市網(wǎng)絡(luò)在當(dāng)?shù)睾蛧H上可以發(fā)揮的潛力。在“新城市議程”匯集到第三屆人居大會的過程中，盡管經(jīng)過了廣泛磋商，匯集了城市、大學(xué)和私營部門的意見，但是在很大程度上這仍然是經(jīng)過了國家的努力。國家城市網(wǎng)絡(luò)幾乎占全球城市的一半，但決策時(shí)仍處于邊緣。在全球性治理中，需要把城市當(dāng)作積極的合作伙伴，而不能僅僅將其當(dāng)成市場的場所。

戰(zhàn)略上的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟

要想提高城市網(wǎng)絡(luò)的影響，必須在3方面進(jìn)行加強(qiáng)，即投資、合作和研究。

更加明智地進(jìn)行投資。國際組織和企業(yè)部門對基礎(chǔ)設(shè)施投入了大量的資金，其中包括2015年的私人投資1 116億美元和2014年的世界銀行投資242億美元。各國政府應(yīng)該投入更多的資金，并鼓勵(lì)城市進(jìn)行探索與試驗(yàn)。在這方面，慈善機(jī)構(gòu)處于領(lǐng)先地位。例如，100座彈性城市工程資助了1個(gè)耗資1億美元的網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，從達(dá)喀爾和德班到越南的峴港，該項(xiàng)目在全世界范圍內(nèi)覆蓋了100個(gè)城市，以便創(chuàng)建彈性計(jì)劃和共享技術(shù)。

2015年，C40小組首先推出了C40城市投資服務(wù)。如果資金能夠有效地利用在中低收入國家的城市可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施上，那么德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部的370萬美元和美洲開發(fā)銀行的200萬美元，在接下來的3年中會增加到2 000萬美元，投資項(xiàng)目將包括低碳運(yùn)輸和可持續(xù)街道照明等。但是，這些資金的運(yùn)用局限于同一城市網(wǎng)絡(luò)中。同樣，也需要撥款來幫助城市解決所有的重大挑戰(zhàn)，包括性別平衡或安全問題。

彌合治理上的差距。城市網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是全球行動的一部分，不應(yīng)使其單獨(dú)行動。南非的約翰內(nèi)斯堡受到C40聯(lián)誼城市華盛頓哥倫比亞特區(qū)的啟發(fā)，目前正在跟世界銀行和全國性機(jī)構(gòu)合作，推出一項(xiàng)“增稅融資計(jì)劃”，以加強(qiáng)城市區(qū)域的規(guī)劃工作。同時(shí)，世界衛(wèi)生組織健康城市網(wǎng)絡(luò)被設(shè)計(jì)成為“實(shí)地實(shí)驗(yàn)室”，以便進(jìn)行試驗(yàn)并對世界衛(wèi)生組織在當(dāng)?shù)卣归_的工作進(jìn)行宣傳。從25年的跟蹤記錄中獲取的眾多經(jīng)驗(yàn)之一是：讓學(xué)者們參與進(jìn)來是很重要的，應(yīng)該由他們來評估城市聯(lián)盟的影響力和有效性。

地方政府應(yīng)該更加有效地進(jìn)行合作。例如，100座彈性城市拿出100萬美元的津貼，任命官員來協(xié)調(diào)城市所有的彈性工作，包括部門與部門之間、地方機(jī)構(gòu)與國家機(jī)構(gòu)之間以及100座城市網(wǎng)絡(luò)之間的工作。

加強(qiáng)科學(xué)與政策之間的相互聯(lián)系。城市需要數(shù)據(jù)收集、共享與分析，以便能夠更加協(xié)調(diào)和有效。解決辦法可能就在離市長辦公室不遠(yuǎn)的地方——在4個(gè)主要的城市網(wǎng)絡(luò)（C40，世界衛(wèi)生組織健康城市，聯(lián)合國創(chuàng)新城市和UCLG）所在地，市政大廳跟最近的主要大學(xué)平均距離只不過4公里。然而，多數(shù)評估都是委托給私營機(jī)構(gòu)或者海外大學(xué)進(jìn)行的。在這方面，慈善機(jī)構(gòu)和大學(xué)又走到了政府的前面。例如，哈佛大學(xué)、勞拉和約翰-阿諾德基金會正在贊助“城市首席數(shù)據(jù)官”的同行網(wǎng)絡(luò)，支持?jǐn)?shù)據(jù)的可視化和預(yù)測分析。建立本地研究中心，特別是在非洲、拉丁美洲和東南亞建立研究中心，會促進(jìn)地方創(chuàng)新和當(dāng)?shù)亟鉀Q方案的產(chǎn)生。

跨網(wǎng)絡(luò)的工作需要鞏固和加強(qiáng)對國家和國際決策過程的參與度。在這方面，“市長契約”網(wǎng)絡(luò)是個(gè)起點(diǎn)。2014年，聯(lián)合國特使邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）和聯(lián)合國秘書長潘基文（Ban Ki-moon）建立了“市長契約”。通過將C40，ICLEI和UCLG聯(lián)系起來，“市長契約”跟 528座城市有關(guān)聯(lián)，涉及人口4.38億。Arup公司和其他“市長契約”合作機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始分類記錄成員單位自愿履行的碳承諾，以此作為邁向集體核算的第一步。到目前為止，這種聯(lián)系只是試驗(yàn)性的，還需要加強(qiáng)，需要跨越更多的部門，包括氣候部門、衛(wèi)生部門和安全部門，需要為在科學(xué)和政策之間建立更加密切的聯(lián)系提供支持。

毫無疑問，城市正在改變著世界。如果城市一致行動起來，在全球具有最高決策權(quán)的會議上獲得一席之地，并帶著戰(zhàn)略思維參與進(jìn)來，前途將會更加光明！

[資料來源：Nature][責(zé)任編輯：絲 絲]